II SA/Wa 1359/11

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA – Andrzej Góraj Sędzia WSA – Stanisław Marek Pietras (spraw.) Sędzia WSA – Teresa Zyglewska Protokolant – starszy sekretarz sądowy Dorota Kwiatkowska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 24 listopada 2011 r. sprawy ze skargi A. P. na decyzję Szefa Służby Celnej z dnia [...] kwietnia 2011 r. nr [...] w przedmiocie mianowania na stopień służbowy – oddala skargę – Dyrektor Izby Celnej w W. aktem mianowania z dnia [...] listopada 2009 r., działając na podstawie art. 223 ust. 1 i 4 oraz art. 115 ust. 1) pkt 3 lit. b) ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o Służbie Celnej (Dz. U. Nr 168, poz. 1323), z dniem [...] listopada 2009 r. mianował skarżącą A. P. na stopień [...] w korpusie aspirantów Służby Celnej. W odwołaniu z dnia [...] grudnia 2009 r. do Szefa Służby Celnej, skarżąca zarzuciła zaskarżonej decyzji: 1. naruszenie przepisów postępowania administracyjnego: a) rażące naruszenie przepisów prawa, w tym zasady praworządności wyrażonej w art. 6 k.p.a. oraz bezpośrednio w art. 7 Konstytucji RP, poprzez nieuwzględnienie przepisu prawa powszechnie obowiązującego (art. 223 ust. 3 pkt 2 ustawy o Służbie Celnej) i rozstrzygnięcie sprawy w oparciu o interpretację Szefa Służby Celnej zawarte w pismach: [...] oraz [...]; b) rażące naruszenie przepisu art. 7 k.p.a., poprzez wydanie decyzji bez niezbędnego wyjaśnienia stanu faktycznego w postaci zajmowania przez odwołującego stanowiska związanego z podporządkowaniem funkcjonariuszy celnych lub pracowników. 2. naruszenie przepisu prawa materialnego w postaci art. 223 ust. 3 pkt 2 ustawy, poprzez jego błędną wykładnię w zakresie pojęcia "przed dniem wejścia w życie ustawy" oraz jego niezastosowanie przy rozstrzyganiu sprawy. Wobec powyższego, wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości i orzeczenie co do istoty sprawy poprzez mianowanie ją na stopień [...] w korpusie oficerów młodszych Służby Celnej. W uzasadnieniu, powołując zajmowane przez siebie stanowiska stwierdziła, że przed dniem 31 października 2009 r., czyli przed datą wejścia w życie ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o Służbie Celnej, stanowiska te były związane z podporządkowaniem funkcjonariuszy celnych i mianowanie jej na stopień w korpusie oficerów młodszych jest obligatoryjne. Z tego powodu, że pojęcie "przed dniem wejścia w życie ustawy" powinno być rozumiane zgodnie z wykładnią językową, jako dowolny okres poprzedzający wejście w życie ustawy. Szef Służby Celnej decyzją z dnia [...] kwietnia 2011 r. nr [...], mając za podstawę art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a., utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. W uzasadnieniu stwierdził, że obowiązek nadania nowego stopnia służbowego funkcjonariuszom Służby Celnej wynikał wprost z przepisu art. 223 ust. 1 ustawy o Służbie Celnej, zgodnie z którym w terminie miesiąca od dnia wejścia w życie ustawy kierownik urzędu dokona mianowań funkcjonariuszy na stopnie służbowe i regulacja ta była wyrazem wpływu nowej ustawy o Służbie Celnej na stosunek służbowy funkcjonariusza celnego, powstały pod rządami dotychczasowej ustawy. Mechanizm przypisywania funkcjonariuszom stopni w poszczególnych korpusach uregulowany został w art. 223 ust. 2 – 6 ustawy i w świetle powołanych przepisów, zadaniem organu było umieścić danego funkcjonariusza w odpowiednim korpusie, precyzyjnie wskazanym w ustawie, w zależności od dotychczasowego stopnia lub zajmowanego stanowiska, bądź pełnionych obowiązków. Z kolei, stosownie do art. 223 ust. 3 pkt 1 ustawy, funkcjonariuszowi, który przed dniem wejścia w życie ustawy pełnił służbę w stopniu aspiranta celnego, starszego aspiranta celnego albo podkomisarza celnego – określa się stopień w korpusie oficerów młodszych Służby Celnej. Natomiast zgodnie z treścią art. 223 ust. 3 pkt 2 ustawy, funkcjonariuszowi celnemu, który przed dniem wejścia w życie ustawy: zajmował stanowisko, które wiązało się z podporządkowaniem służbowym funkcjonariuszy celnych lub pracowników, bądź pełnił obowiązki na tym stanowisku oraz pełnił służbę w służbie stałej w stopniu innym niż wymieniony w pkt 1 i w ust. 2 – określa się stopień w korpusie oficerów młodszych Służby Celnej. Jednakże w przypadku skarżącej ten ostatni przepis ustawy nie mógł mieć zastosowania, ponieważ w dniu 30 października 2009 r., czyli przed dniem wejścia w życie ustawy, zajmowała ona stanowisko [...] i posiadała stopień służbowy starszego dyspozytora celnego. Zatem zgodnie z art. 223 ust. 4 ustawy, funkcjonariuszowi celnemu, który przed dniem wejścia w życie ustawy pełnił służbę w stopniu młodszego aspiranta celnego, starszego dyspozytora celnego albo dyspozytora celnego określa się stopień w korpusie aspirantów Służby Celnej. Przy czym nie można kwestionować, że w przeszłości zajmowała ona stanowiska związane z podporządkowaniem służbowym funkcjonariuszy celnych lub pracowników, lecz nie sposób się zgodzić ze skarżącą, że sformułowanie "przed dniem wejścia w życie ustawy" powinno być rozumiane jako dowolny okres poprzedzający wejście w życie ustawy. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skarżąca A. P. zarzuciła powyższej decyzji; 1. naruszenie przepisów prawa materialnego tj. art. 223 ust. 3 pkt 2 ustawy o Służbie Celnej, poprzez jego błędną wykładnię w zakresie pojęcia "przed dniem wejścia w życie ustawy" oraz jego niezastosowanie przy rozstrzygnięciu sprawy; 2. naruszenie przepisów postępowania administracyjnego mające istotny wpływ na wynik sprawy, poprzez: a) naruszenie art. 2 i 7 Konstytucji poprzez działanie organu wbrew zasadzie demokratycznego państwa prawnego, a także zasadzie działania organu państwa na podstawie i w granicach prawa oraz art. 6 k.p.a. poprzez nieuwzględnienie przepisu prawa powszechnie obowiązującego tj. art. 223 ust. 3 pkt 2 ustawy o Służbie Celnej i rozstrzygnięcie sprawy w oparciu o interpretacje Szefa Służby Celnej zawarte w pismach [...] oraz [...], b) naruszenie przepisu art. 7 i 77 § 1 k.p.a., poprzez wydanie decyzji bez niezbędnego wyjaśnienia stanu faktycznego w postaci zajmowania stanowiska związanego z podporządkowaniem funkcjonariuszy celnych lub pracowników, c) naruszenie przepisu art. 138 § 1 k.p.a., poprzez wydanie rozstrzygnięcia nieprzewidzianego w tym przepisie i rozstrzygnięcie sprawy tylko w zakresie korpusu, nie rozstrzygając w zakresie stopnia funkcjonariusza celnego. Wobec powyższego, wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości oraz decyzji ją poprzedzającej. W uzasadnieniu natomiast rozwinęła powyższe zarzuty i w głównej mierze przytoczyła argumentację zawartą w odwołaniu, kładąc akcent na fakt, że użyty w art. 223 ust. 3 pkt 2 ustawy o Służbie Celnej zwrot "przed dniem wejścia w życie ustawy" powinien być rozumiany, zgodnie z wykładnią językową, jako dowolny okres poprzedzający wejście w życie ustawy. Wskazała, iż w okresie od dnia [...] stycznia 2003 r. do [...] października 2003 r. zajmowała stanowisko Kierownika Referatu [...] w Urzędzie Celnym [...] w W. i w okresie od [...] stycznia 2004 r. do [...] kwietnia 2004 r. Kierownika Referatu [...] w Urzędzie Celnym [...] w W. Zatem skoro miało to miejsce przed dniem 31 października 2009 r., tj. przed dniem wejścia w życie ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o Służbie Celnej, to obligowało organ do mianowania ją na stopień w korpusie oficerów młodszych. W odpowiedzi na skargę Szef Służby Celnej wniósł o jej oddalenie, wskazując na dotychczasowe ustalenia faktyczne i prawne. W piśmie procesowym z dnia [...] listopada 2011 r. skarżąca podtrzymała swoje zarzuty ze skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Zgodnie z brzmieniem art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269), sąd administracyjny sprawuje wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę pod względem zgodności z prawem zaskarżonej decyzji administracyjnej i to z przepisami obowiązującymi w dacie jej wydania. Skarga analizowana pod tym kątem podlega oddaleniu, bowiem zaskarżona decyzja została wydana zgodnie z prawem. Stosownie do treści art. 223 ust. 3 pkt 2) ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o Służbie Celnej (Dz. U. Nr 168, poz. 1323), funkcjonariuszowi celnemu, który przed dniem wejścia w życie ustawy zajmował stanowisko, które wiązało się z podporządkowaniem służbowym funkcjonariuszy celnych lub pracowników, bądź pełnił obowiązki na tym stanowisku oraz pełnił służbę w służbie stałej w stopniu innym, niż wymieniony w pkt 1 i w ust. 2, określa się stopień w korpusie oficerów młodszych Służby Celnej. Natomiast w myśl art. 223 ust. 4 ustawy, który stanowił materialnoprawną podstawę mianowania, funkcjonariuszowi celnemu, który przed dniem wejścia w życie ustawy pełnił służbę w stopniu młodszego aspiranta celnego, starszego dyspozytora celnego albo dyspozytora celnego określa się stopień w korpusie aspirantów Służby Celnej. Analizując zarzuty zawarte w skardze w pierwszej kolejności należy poddać analizie użyty w tych przepisach zwrot "przed dniem wejścia w życie ustawy zajmował stanowisko (pełnił służbę)" i dokonując jej przez pryzmat wykładni językowej zwrot ten – w ocenie Sądu – może oznaczać zarówno moment bezpośrednio poprzedzający wejście w życie ustawy, jak i też dowolny okres przed wejściem w życie tej ustawy. Zatem skoro wykładnia językowa nie jest jednoznaczna, przeto odwołać się należy do reguł wykładni systemowej oraz celowościowej, które służą rozstrzyganiu zaistniałych wątpliwości oraz pozwalają uzasadnić wybór między różnymi możliwościami interpretacji językowej danego zwrotu czy przepisu. Zgodnie z zasadą wykładni systemowej, nie można przepisów prawa interpretować w sposób prowadzący do ich sprzeczności z innymi przepisami, a przy wykładni przepisów należy brać pod uwagę ich miejsce w systematyce wewnętrznej aktu normatywnego. Ustawa o Służbie Celnej miała na celu między innymi uporządkowanie zakresu stanowisk i stopni służbowych funkcjonariuszy celnych oraz stworzenie korpusów stopni służbowych na wzór innych służb mundurowych. Z kolei przepisy przejściowe tej ustawy miały zapewnić jasną i płynną zmianę dotychczasowych stosunków służbowych funkcjonariuszy celnych. Dotyczący omawianej sprawy art. 223 ustawy, umieszczony został w Rozdziale 14 zatytułowanym "Przepisy przejściowe". W przepisach art. 223 ust. 2 – 6 zawarte zostały szczegółowe wytyczne dotyczące przyporządkowania do określonych korpusów, z uwzględnieniem posiadanych przez funkcjonariuszy celnych stopni służbowych "przed dniem wejścia w życie ustawy". Przepis wspomnianego wyżej artykułu nie pozostawia opisanych kwestii uznaniu administracyjnemu. Stopnie służbowe funkcjonariuszy celnych, określone w art. 8 ust. 1 poprzedniej ustawy z dnia 24 lipca 1999 r. o Służbie Celnej, zostały w tych przepisach przyporządkowane do określonych korpusów. Przypisanie do określonych korpusów nie jest uzależnione od okresu służby, posiadanych kompetencji i doświadczenia, lecz jedynie od stopnia, który mieli "przed dniem wejścia w życie ustawy". Podkreślić również należy, że celem tej regulacji nie było awansowanie funkcjonariuszy z uwzględnieniem dotychczasowego przebiegu służby, lecz tylko płynne przeniesienie ich w zakres nowej regulacji prawnej. Dokonując wykładni przepisów należy brać pod uwagę ich miejsce w systematyce wewnętrznej aktu normatywnego. Zawarty w art. 223 ust. 2 – 4 zwrot "przed dniem wejścia w życie ustawy" należy interpretować w taki sam sposób w odniesieniu do wszystkich przepisów przejściowych, w których został użyty w tym artykule. Skoro – jak wspomniano wyżej – celem regulacji zawartej w przepisach przejściowych ustawy o Służbie Celnej z dnia 27 sierpnia 2009 r. było zapewnienie płynnej zmiany dotychczasowych stosunków służbowych funkcjonariuszy celnych w stosunki kreowane nową ustawą, dlatego zwrot "przed dniem wejścia w życie ustawy" należy interpretować jako odnoszący się do momentu bezpośrednio poprzedzającego wejście w życie ustawy. Przyjęcie bowiem innej interpretacji, tzn., że chodzi w nim o dowolny okres przed wejściem w życie tej ustawy, prowadziłoby do uznaniowości w zakresie przyporządkowania funkcjonariuszy do określonych korpusów, w zależności od tego, jaki okres służby danego funkcjonariusza, poprzedzający wejście w życie ustawy, organ wziąłby pod uwagę. W rozpoznawanej sprawie natomiast bezspornym jest, że skarżąca A. P. w przeszłości zajmowała stanowiska służbowe związane z podporządkowaniem funkcjonariuszy celnych lub pracowników i tak w okresie od dnia [...] stycznia 2003 r. do [...] października 2003 r. stanowisko Kierownika Referatu [...] w Urzędzie Celnym [...] w W., a w okresie od [...] stycznia 2004 r. do [...] kwietnia 2004 r. Kierownika Referatu [...] w Urzędzie Celnym [...] w W. Jednakże poza sporem jest i to, że [...] października 2009 r. zajmowała stanowisko [...] i posiadała stopień służbowy starszego dyspozytora celnego, a zatem niezaliczane do stanowiska związanego z podporządkowaniem służbowym funkcjonariuszy celnych lub pracowników. Stąd też nie było podstaw do mianowania jej – na podstawie art. 232 ust. 2 pkt 2 ustawy – w korpusie oficerów młodszych Służby Celnej i zastosowanie w tej sytuacji regulacji zawartej w art. 223 ust. 4 ustawy było prawidłowe. Natomiast, odnosząc się do zarzutu skarżącej w zakresie stopnia funkcjonariusza celnego, stwierdzić należy, że odnośnie mianowania na stopień służbowy w zakresie danego korpusu nie przysługuje funkcjonariuszowi roszczenie. Z tego mianowicie powodu, że są to kwestie relacji pomiędzy przełożonym a podwładnym i należą do wewnętrznej sfery działania służby, pozostawione uznaniu organu (art. 223 ust. 7 ustawy). Dodać w tym miejscu należy, że Sąd Najwyższy w uchwale z dnia 8 czerwca 2010 r., sygn. akt II PZP 5/10, zwrócił uwagę, iż od aktu mianowania wydanego w trybie art. 223 ustawy przysługuje odwołanie do organu celnego wyższego stopnia, jednakże tylko w zakresie określenia korpusu Służby Celnej. Niezależnie od powyższego stwierdzić należy, że postępowanie odwoławcze charakteryzuje się tym, iż nie ogranicza się ono do kontroli decyzji organu pierwszej instancji, lecz organ odwoławczy jest obowiązany ponownie sprawę rozpoznać i ją rozstrzygnąć. Oznacza to, że przed wydaniem decyzji organ drugiej instancji przeprowadza postępowanie wyjaśniające zmierzające do ustalenia wszystkich istotnych okoliczności sprawy oraz do zbadania zasadności żądań i zarzutów podniesionych w odwołaniu. Decyzja organu drugiej instancji jest decyzją reformatoryjną co oznacza, iż mniej istotne uchybienia organu pierwszej instancji mogą zostać naprawione w postępowaniu odwoławczym przez organ odwoławczy, bez konieczności uchylania decyzji zawierającej prawidłowe rozstrzygnięcie. Taka sytuacja miała miejsce w niniejszej sprawie, bowiem Szef Służby Celnej poddał akt mianowania wydany przez Dyrektora Izby Celnej w W. kontroli instancyjnej w takim zakresie, w jakim było to dopuszczalne w trybie przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego, a więc w ramach określenia korpusu i w tym zakresie, zgodnie z art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a., utrzymał zaskarżoną decyzję w całości w mocy. W ocenie Sądu, w toku postępowania przed organem odwoławczym nie doszło do naruszenia przepisów postępowania w stopniu uzasadniającym uchylenie zaskarżonej decyzji. Organ zbadał istotne okoliczności faktyczne związane z niniejszą sprawą, przeprowadził dowody służące ustaleniu stanu faktycznego (art. 7, art. 77 § 1 k.p.a.), ocenił zebrany w toku postępowania materiał dowodowy (art. 80 k.p.a.), a także uzasadnił swoje rozstrzygnięcie zgodnie z wymaganiami art. 107 § 3 k.p.a. Sąd nie podziela również zarzutu naruszenia art. 2 i 7 Konstytucji RP i art. 6 k.p.a., bowiem organ prawidłowo zastosował przepis art. 223 ust. 4 ustawy, a nie – jak chce skarżąca – przepis art. 223 ust. 3 pkt 2) ustawy. W tym stanie rzeczy, na mocy art. 151 w zw. z art. 132 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), należało orzec jak w sentencji wyroku.