II SA/Wa 1359/15

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Ewa Pisula – Dąbrowska, Sędziowie WSA Janusz Walawski, Iwona Maciejuk (spr.), Protokolant starszy sekretarz sądowy Maria Zawada, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 15 lutego 2016 r. sprawy ze skargi E.S. na decyzję Komendanta Głównego Straży Granicznej z dnia [...] czerwca 2015 r. nr [...] w przedmiocie utraty uprawnienia do pobierania równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego uchyla zaskarżoną decyzję. Komendant [...] Oddziału Straży Granicznej decyzją z dnia [...] kwietnia 2015 r. nr [...] stwierdził utratę uprawnień do pobierania przez [...] SG E. S. równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego z dniem [...] marca 2015 r. W podstawie prawnej decyzji organ powołał art. 96 i art. 101 ust. 5 ustawy z dnia 12 października 1990 r. o Straży Granicznej (t.j. Dz. U. z 2014 r., poz. 1402 ze zm.) oraz w związku z § 1, § 2 pkt 4 i § 6 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 28 czerwca 2002 r. w sprawie wysokości i warunków przyznawania funkcjonariuszom Straży Granicznej równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego oraz szczegółowych warunków jego zwrotu, a także sposobu postępowania w przypadku wystąpienia zbiegu uprawnień do jego otrzymania (Dz. U. z 2002 r. Nr 118, poz. 1014 ze zm.). W uzasadnieniu wskazał, że strona jest funkcjonariuszką służby stałej, pełniącą służbę w Placówce Straży Granicznej w [...]. Ww. jak również członkowie jej rodziny nie posiadają lokalu mieszkalnego bądź domu w miejscowości, w której funkcjonariuszka pełni służbę lub w miejscowości pobliskiej. Obecnie funkcjonariuszka wraz z rodziną zamieszkują w domu położonym w miejscowości [...], do którego tytuł prawny posiada funkcjonariuszka z mężem. Powyższy dom położony jest w miejscowości dalszej względem miejsca pełnienia służby przez funkcjonariuszkę. Strona posiada uprawnienia do 4 norm zaludnienia, co przekładając na powierzchnię mieszkalną zawiera się w przedziale 28-40 m2. Funkcjonariuszka w dniu [...] stycznia 2015 r. wystąpiła z wnioskiem o przydział lokalu mieszkalnego. Strona była zawiadomiona, iż w związku z toczącym się postępowaniem administracyjnym w sprawie przydziału lokalu mieszkalnego w miejscowości [...] przy ul. [...], tj. miejscowości pobliskiej miejsca pełnienia służby, zgodnego z normami zaludnienia, znajdującego się w należytym stanie technicznym i sanitarnym, przysługuje jej prawo wypowiedzenia się, co do zebranych dowodów i materiałów w określonym czasie. Strona nie skorzystała z przysługującego prawa. Decyzją nr [...] z dnia [...] lutego 2015 r. Komendant [...] Oddziału Straży Granicznej przydzielił [...] SG E. S. lokal mieszkalny nr [...] położony na terenie kompleksu Placówki Straży Granicznej w [...] przy ul. [...] na czas pełnienia służby w [...] Oddziale Straży Granicznej Placówce Straży Granicznej w [...] lub w miejscowości pobliskiej. Od powyższej decyzji strona wniosła odwołanie do Komendanta Głównego Straży Granicznej w [...], zwracając się o uchylenie decyzji i umorzenie postępowania. Wskazała na stan zdrowia dziecka, z którym związany jest określony reżim mieszkaniowy. W ocenie strony dostosowanie lokalu do potrzeb chorego na astmę dziecka wymagałoby znacznych środków finansowych. Decyzją nr [...] z dnia [...] marca 2015 r. Komendant Główny Straży Granicznej w [...] uchylił zaskarżoną decyzję i umorzył postępowanie organu I instancji, wskazując, że funkcjonariuszka nie przyjęła lokalu. W dniu [...] kwietnia 2015 r. zostało wszczęte z urzędu postępowanie administracyjne w sprawie wydania decyzji o utracie uprawnień do pobierania przez ww. równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego. Organ wskazał, że podstawową formą realizacji prawa funkcjonariuszki do lokalu mieszkalnego jest fizyczny przydział lokalu mieszkalnego, a dopiero w sytuacji gdy nie ma takiej możliwości, zrekompensowanie tego poprzez przyznanie równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego, stanowiącego zamienną formę realizacji prawa funkcjonariuszki do lokalu mieszkalnego. Funkcjonariuszce decyzją nr [...] z dnia [...] stycznia 2015 r. Komendanta [...] Oddziału Straży Granicznej został przyznany od dnia [...] stycznia 2015 r. równoważnik pieniężny za brak lokalu mieszkalnego w miejscu pełnienia służby lub miejscowości pobliskiej w pełnej wysokości. Zgodnie z § 2 pkt 4 rozporządzenia, równoważnik pieniężny za brak lokalu mieszkalnego przyznaje się funkcjonariuszowi pod warunkiem, że nie odmówił bezzasadnie przyjęcia lokalu mieszkalnego, który odpowiadał przysługującym mu normom zaludnienia oraz znajdował się w należytym stanie technicznym i sanitarnym. Organ podał, że odwołanie się od decyzji przydziału lokalu mieszkalnego, w omawianej sprawie jest traktowane jako odmowa przyjęcia lokalu mieszkalnego zgodnego z normami zaludnienia i znajdującego się w należytym stanie sanitarnym i technicznym. Wskazał, iż dzień [...] marca 2015 r., jest ostatnim dniem wypłaty przedmiotowego świadczenia, gdyż z tym dniem została wydana decyzja organu odwoławczego w sprawie przydziału lokalu. W odwołaniu strona zarzuciła, iż decyzja jest błędna i rażąco narusza interes prawny odwołującej się. Strona podniosła, iż nie nastąpiły jakiekolwiek okoliczności zmieniające stan faktyczny pozwalający na utratę przysługującego uprawnienia, wobec stanu istniejącego w dniu wydania uprzedniej decyzji (tj. na dzień [...] stycznia 2015 r.) przyznającej podmiotowy równoważnik. W ocenie odwołującej się, przydzielony w dniu [...] lutego 2015 r. decyzją nr [...] Komendanta [...] Oddziału Straży Granicznej lokal mieszkalny, jakkolwiek spełniający kryteria normy mieszkalnej, to jednak nie spełnia pozostałych wymogów określonych w § 2 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 21 czerwca 2002 r. w sprawie przydziału (...), bowiem lokal mieszkalny przydziela się funkcjonariuszowi w służbie stałej w przypadku braku mieszkania w miejscowości pełnienia służby lub w miejscowości pobliskiej albo konieczności poprawy dotychczasowych warunków mieszkaniowych funkcjonariusza. Strona nie zgodziła się, że odwołanie się od decyzji przydziału lokalu mieszkalnego traktowane jest jako odmowa przyjęcia lokalu mieszkalnego zgodnego z normami zaludnienia i znajdującego się w należytym stanie sanitarnym i technicznym. Odwołująca się wniosła o uchylenie przedmiotowej decyzji w całości. Komendant Główny Straży Granicznej decyzją nr [...] z dnia [...] czerwca 2015 r. – na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 ustawy Kodeks postępowania administracyjnego, art. 6a pkt 3, art. 92 ust. 1, art. 96 ust. 1 i art. 101 ust. 5 ustawy o Straży Granicznej, § 1, § 2 pkt 4, § 6 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 28 czerwca 2002 r. – uchylił decyzję organu I instancji w części dotyczącej daty utraty uprawnień do pobierania równoważnika pieniężnego i orzekł, iż datą utraty uprawnień do pobierania równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego jest dzień [...] marca 2015 r. W uzasadnieniu organ wskazał, że zgodnie z art. 92 ust. 1 ustawy o Straży Granicznej, funkcjonariuszowi SG w służbie stałej przysługuje prawo do lokalu mieszkalnego w miejscowości, w której pełni służbę lub w miejscowości pobliskiej z uwzględnieniem liczby członków rodziny oraz ich uprawnień wynikających z przepisów odrębnych. Z normy tej wynika obowiązek Straży Granicznej do przydzielenia funkcjonariuszowi lokalu z zasobów, o których mowa w art. 94 ust. 1 powołanej ustawy. W myśl art. 96 ust. 1 ustawy o Straży Granicznej, równoważnik pieniężny za brak lokalu mieszkalnego przysługuje funkcjonariuszowi SG, jeżeli w miejscu pełnienia służby lub w miejscowości pobliskiej on sam lub członkowie jego rodziny nie posiadają lokalu mieszkalnego lub domu jednorodzinnego wskazanego w § 1 rozporządzenia MSWiA z dnia 28 czerwca 2002 r. Komendant Główny Straży Granicznej wskazał, że organ I instancji wydając decyzję z dnia [...] kwietnia 2015 r. o utracie uprawnień do pobierania równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego z dniem [...] marca 2015 r., uwzględnił przesłanki wskazane w powołanych przepisach, funkcjonariusz bowiem wniosek o przydział lokalu mieszkalnego złożył, a pobierając równoważnik za brak lokalu mieszkalnego potwierdzał wolę otrzymania mieszkania wyrażoną we wniosku. Ponadto, zgodnie z § 2 pkt 4 rozporządzenia wymienione świadczenie może być przyznane funkcjonariuszowi pod warunkiem, że nie odmówił bezzasadnie przyjęcia lokalu mieszkalnego, który odpowiadał przysługującym mu normom zaludnienia oraz znajdował się w należytym stanie technicznym i sanitarnym. Uprawnienia zawarte w rozdziale 12 ustawy o SG służą nie tylko ochronie interesów funkcjonariuszy, ale również realizacji interesów ogólnospołecznych. Przyznawane uprawnienia umożliwiają pogodzenie potrzeb funkcjonariuszy z potrzebami służby i dlatego stanowią ważny instrument zapewniający realizację zadań nałożonych na formację Straży Granicznej. Komendant Główny podał, że dla organu decydująca jest jedynie bezsporna okoliczność przydzielenia funkcjonariuszce lokalu mieszkalnego nr [...] położonego w [...] przy ul. [...], który spełniał przysługujące stronie 4 nomy zaludnienia wynikające ze złożonego wniosku o przydział lokalu mieszkalnego oraz jest w odpowiednim stanie technicznym i sanitarnym. Odwołująca się, przytoczyła w swym odwołaniu jedynie subiektywne powody odmowy zasiedlenia przydzielonego jej lokalu mieszkalnego. Funkcjonariuszka w odwołaniu od zaskarżonej decyzji nie wniosła żadnych nowych dowodów. Wobec tego, że funkcjonariuszka odmówiła bezzasadnie przyjęcia przydzielonego jej lokalu mieszkalnego, który odpowiadał przysługującym normom zaludnienia to tym samym spełniła wskazaną w § 2 pkt 4 powołanej wyżej regulacji, przesłankę negatywną, której zaistnienie uniemożliwia wypłacanie równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego. Organ II instancji stwierdził, iż datą utraty uprawnień do pobierania równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego nie jest data wydania decyzji nr [...] jak to uznał organ I instancji, a data jej otrzymania przez odwołującą się, dlatego też organ uchylił decyzję organu I instancji w części dotyczącej daty od kiedy świadczenie pieniężne stało się nienależne. Decyzja Komendanta Głównego Straży Granicznej nr [...] z dnia [...] czerwca 2015 r. stała się przedmiotem skargi E. S. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie. Wnosząc o uchylenie w całości decyzji organów obu instancji oraz zasądzenie kosztów postępowania sądowego, skarżąca zarzuciła naruszenie: 1. przepisów postępowania, tj. art. 7 oraz art. 77 § 1 k.p.a. przez nienależyte wyjaśnienie stanu faktycznego sprawy co w konsekwencji doprowadziło do błędnego ustalenia przez organy obu instancji, iż skarżąca bezzasadnie odmówiła przyjęcia zaproponowanego jej lokalu mieszkalnego, 2. przepisów prawa materialnego, tj. art. 96 ust. 1 ustawy o Straży Granicznej poprzez jego niezastosowanie. W uzasadnieniu przedstawiła dotychczasowy przebieg postępowania. Podała, że z treści § 2 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 21 czerwca 2002 r. w sprawie przydziału, opróżniania lokali mieszkalnych i tymczasowych kwater przeznaczonych dla funkcjonariuszy Straży Granicznej oraz norm zaludnienia lokali mieszkalnych wynika, iż lokal mieszkalny przydziela się funkcjonariuszowi w służbie stałej w przypadku braku mieszkania w miejscu pełnienia służby lub w miejscowości pobliskiej albo konieczności poprawy dotychczasowych warunków mieszkaniowych funkcjonariusza, co skarżąca podkreśliła. Podniosła, że otrzymany decyzją lokal mieszkalny nie spełnia wymaganych warunków, a można nawet stwierdzić, iż je znacznie pogarsza i w tej sytuacji nie może być uznany jako lokal poprawiający dotychczasowe warunki mieszkaniowe. W ocenie skarżącej, nie można zgodzić się z argumentacją organu I instancji uznającą, że "odwołanie się od decyzji przydziału lokalu mieszkalnego w omawianej sprawie jest traktowane jako odmowa przyjęcia lokalu mieszkalnego zgodnego z normami zaludnienia i znajdującego się w należytym stanie sanitarnym i technicznym". Podała, że skomplikowana sytuacja rodzinna przejawiająca się w postaci przewlekłego stanu chorobowego córki (astma, atopowe zapalenie skóry oraz alergia wziewna) wywołuje konieczność skoncentrowania wzmożonej troski o zdrowie dziecka, z którą też wiążą się inne okoliczności mające bezpośredni wpływ na wykonywane obowiązki. Powyższe schorzenia wymagają znacznego reżimu mieszkaniowego związanego m.in. z zapewnieniem małoletniej córce niezbędnych warunków mieszkaniowych związanych w szczególności z ostrym reżimem w zakresie wykończenia lokalu jak również jego wyposażenia (eliminacja wszelkich dywanów i wykładzin dywanowych, pościeli z pierza, rzeczy wełnianych i futrzanych, książki i gazety muszą być trzymane w zamkniętych regałach). Podkreśliła, że skoro od formacji tych wymaga się dyspozycyjności, to należy zapewnić im warunki, w których ta dyspozycyjność będzie mogła być zrealizowana. W odpowiedzi na skargę Komendant Główny Straży Granicznej wniósł o jej oddalenie, powołując się na dotychczasowe ustalenia. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje. Skarga podlegała uwzględnieniu, choć z powodów innych niż w niej podniesione. W ocenie Sądu, zaskarżona decyzja wydana została z naruszeniem przepisów prawa procesowego, tj. art. 138 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. z 2013 r., poz. 267), zwanej dalej k.p.a. oraz art. 15 k.p.a., co mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. W sprawie niniejszej, Komendant [...] Oddziału Straży Granicznej decyzją z dnia [...] kwietnia 2015 r. stwierdził utratę uprawnień do pobierania przez E. S. równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego z dniem [...] marca 2015 r. Strona odwołała się od całej decyzji, wskazując, że brak było przesłanek do stwierdzenia utraty uprawnienia. Komendant Główny Straży Granicznej, stosując przepis art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a., uchylił decyzję organu I instancji w zakresie daty, od której nastąpiła utrata uprawnienia, wskazując jednocześnie, że właściwą datą jest dzień [...] marca 2015 r. Komendant Główny Straży Granicznej nie wydał natomiast rozstrzygnięcia w pozostałym zakresie, w jakim rozpatrzona i rozstrzygnięta była sprawa przez organ I instancji. Zgodnie z art. 138 § 1 k.p.a., organ odwoławczy wydaje decyzję, w której: 1) utrzymuje w mocy zaskarżoną decyzję albo 2) uchyla zaskarżoną decyzję w całości albo w części i w tym zakresie orzeka co do istoty sprawy albo uchylając tę decyzję - umarza postępowanie pierwszej instancji w całości albo w części, albo 3) umarza postępowanie odwoławcze. Sąd rozpoznający niniejszą sprawę prezentuje pogląd, zgodnie z którym, w sytuacji, gdy uchylenie i nowe rozstrzygnięcie w zakresie uchylonym dotyczy tylko części decyzji organu I instancji, wówczas konieczne jest również orzeczenie co do pozostałej części decyzji nieuchylonej. Stanowisko takie prezentowane jest też od lat w doktrynie prawa administracyjnego procesowego (v. B. Adamiak [w:] B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego, Warszawa 2012, str. 520). W razie gdy przedmiotem rozstrzygnięcia jest jedna sprawa, rozstrzygnięcie merytoryczno-reformacyjne musi zawierać rozstrzygnięcie całej sprawy. Przepisy art. 138 § 1 pkt 1 i pkt 2 k.p.a. nie mogą być interpretowane jako odrębne normy prawne. Niezależnie od braku jednolitych poglądów w zakresie stosowania przepisu art. 138 § 1 pkt 1 i pkt 2 k.p.a. zarówno w orzecznictwie sądowoadministracyjnym, jak i w doktrynie, na co wskazał Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 27 listopada 2015 r., sygn. akt I OSK 1482/14 (orzeczenia.nsa.gov.pl), nie może budzić wątpliwości potrzeba dokonywania takiej wykładni art. 138 § 1 k.p.a., która pozwoli na uniknięcie wątpliwości, co do treści rozstrzygnięcia organu. Nie ulega wątpliwości – wobec treści rozstrzygnięcia decyzji organu I instancji – że przedmiotem rozpatrzenia i rozstrzygnięcia sprawy przez Komendanta [...] Oddziału Straży Granicznej była w zasadniczym elemencie kwestia utraty uprawnienia do pobierania równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego. Ustalenie daty utraty uprawnienia było natomiast zagadnieniem związanym ze stwierdzeniem utraty tego uprawnienia. Była to jednak jedna sprawa w znaczeniu materialnoprawnym. Treść rozstrzygnięcia przez Komendanta Głównego Straży Granicznej sprawy wywołanej odwołaniem strony – kwestionującej całą decyzję – wskazuje, iż organ nie rozpatrzył i nie rozstrzygnął sprawy co do całości. W konsekwencji naruszona została zasada dwuinstancyjności postępowania (art. 15 k.p.a.). Ponownie rozpoznając sprawę organ uwzględni przedstawione wyżej rozważania i wskazania Sądu. W świetle powyższego, przedwczesne było rozpatrzenie podniesionych w skardze zarzutów naruszenia prawa procesowego i prawa materialnego. Sąd nie orzekł w przedmiocie zwrotu kosztów postępowania, albowiem skarżąca nie złożyła oświadczenia o poniesionych kosztach. Na stronie skarżącej nie spoczywał natomiast w niniejszej sprawie (sprawie ze stosunku służbowego) obowiązek uiszczenia kosztów sądowych (art. 239 § 1 pkt 1 lit. d ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j. Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.)). Mając powyższe na uwadze, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzekł jak w wyroku.