II SA/Wa 136/22

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Iwona Maciejuk, Sędzia WSA Sławomir Antoniuk (spr.), Sędzia WSA Joanna Kruszewska-Grońska, , Protokolant specjalista Marcin Kwiatkowski, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 12 kwietnia 2022 r. sprawy ze skargi M.H. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] listopada 2021 r. nr [...] w przedmiocie odmowy przyznania dodatku mieszkaniowego oddala skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] decyzją z dnia [...] listopada 2021 r. nr [...], na podstawie art. 2 ustawy z dnia 12 października 1994 r. o samorządowych kolegiach odwoławczych (Dz. U. z 2018 r. poz. 570) oraz art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2021 r. poz. 735); zwanej dalej K.p.a., po rozpatrzeniu odwołania M. H., utrzymało w mocy decyzję Prezydenta Miasta [...] z [...] października 2021 r. nr [...] o odmowie przyznania dodatku mieszkaniowego, na podstawie art. 104 K.p.a. w zw. z art. 2 ust. 3 pkt 5 ustawy z dnia 21 czerwca 2001 r. o dodatkach mieszkaniowych (Dz. U. z 2019 r. poz. 2133, z późn. zm.). W uzasadnieniu decyzji wskazano, że zasady przyznawania dodatków mieszkaniowych regulują przepisy ustawy z dnia 21 czerwca 2001 r. o dodatkach mieszkaniowych (Dz. U. z 2021 r., poz. 2021). Od dnia 1 lipca 2021 r. weszły w życie zmiany ustawy o dodatkach mieszkaniowych wprowadzone art. 11 ustawy z dnia 10 grudnia 2020 r. o zmianie niektórych ustaw wspierających rozwój mieszkalnictwa (Dz. U. z 2021 r., poz. 11). Od dnia 1 lipca 2021 r., na mocy art. 2 ust. 3 pkt 5 ustawy, dodatek mieszkaniowy nie przysługuje osobom przebywającym m.in. w zakładzie karnym, jeżeli instytucje te zapewniają nieodpłatnie pełne całodobowe utrzymanie. W niniejszej sprawie bezspornym jest, że M. H. w dacie złożenia wniosku o dodatek mieszkaniowy przebywał w zakładzie karnym. Podkreślono, że decyzje w sprawie przyznawania dodatków mieszkaniowych nie są decyzjami zależnymi od uznania organu, przy wzięciu pod uwagę sytuacji finansowej, rodzinnej wnioskodawców, zarówno przyznanie dodatku mieszkaniowego, jak i jego odmowa jest ściśle określone przepisami ustawy i przesłanki określone w jakich przypadkach przyznawany jest dodatek mieszkaniowy muszą być spełnione łącznie. W związku z tym, że wnioskodawca przebywa w zakładzie karnym to brak jest podstaw do pozytywnego załatwienia sprawy w przedmiocie przyznania dodatku mieszkaniowego. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie M. H. zakwestionował decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] listopada 2021 r., wnosząc o jej uchylenie oraz zasądzenie kosztów postępowania, według norm przepisanych. Skarżący podał, że obecnie przebywa w zakładzie karnym, ale pozbawienie go dodatku mieszkaniowego skazuje go na bezdomność po opuszczeniu zakładu karnego. Wskazał, że mieszkanie odziedziczył po zmarłej matce, które przejął wraz z zadłużeniem. Czasowo przebywa poza miejscem zamieszkania, jednak zachowuje prawo do zamieszkiwania w przedmiotowym lokalu, bowiem po odbyciu kary pozbawienia wolności nadal będzie mieściło się w nim jego centrum życiowe. Podkreślił, że odziedziczony lokal jest jego zabezpieczeniem na przyszłość 3-letniego syna, który z uwagi na problemy zdrowotne wymaga szczególnej opieki i na którego został zobowiązany wyrokiem sądowym do opłacania alimentów. Zwrócił uwagę na trudną sytuację materialną, gdyż obecnie uzyskuje wynagrodzenie w kwocie 2.100,12 zł (brutto), z czego po rozliczeniu i potrąceniach zostaje mu do dyspozycji 205,38 zł, które przeznacza na żywność i środki higieny osobistej. Zaznaczył, że nie ma żadnej rodziny, która pomogła by mu finansowo, a narzeczona ma na utrzymaniu dwóch synów (8 lat i 3 lata). Stwierdził, że wyeliminowanie osób osadzonych w zakładzie karnym z grona obywateli, którym przysługuje prawo do dodatku mieszkaniowego jest skazywaniem na bezdomność i narusza art. 75 ust. 1 Konstytucji RP. Nie mogąc zapłacić za mieszkanie z powodu braku zatrudnienia podczas odbywania kary spowoduje dalsze zadłużenie mieszkania, co w efekcie może doprowadzić do jego utraty. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując swoje dotychczasowe argumenty faktyczne i prawne. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Stosownie do treści art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2021 r. poz. 137), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości m.in. przez kontrolę działalności administracji publicznej, a kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Skarga oceniana pod tym względem nie zasługuje na uwzględnienie, gdyż zarówno zaskarżona decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] listopada 2021 r., jak również utrzymana nią w mocy decyzja Prezydenta Miasta [...] z dnia [...] października 2021 r. nie naruszają prawa. W przedmiotowej sprawie istota sporu sprowadza się do rozstrzygnięcia, czy M. H. należy do osób uprawnionych do otrzymania dodatku mieszkaniowego, wymienionych w art. 2 ust. 1 ustawy z dnia 21 czerwca 2001 r. o dodatkach mieszkaniowych. Od dnia 1 lipca 2021 r. weszły w życie zmiany ustawy o dodatkach mieszkaniowych wprowadzone art. 11 ustawy z dnia 10 grudnia 2020 r. o zmianie niektórych ustaw wspierających rozwój mieszkalnictwa (Dz.U. z 2021 r., poz. 11). Stosownie do art. 2 pkt 1 powołanej ustawy, dodatek mieszkaniowy, z zastrzeżeniem art. 7 ust. 3 i 4, przysługuje: najemcom albo podnajemcom lokali mieszkalnych, zamieszkującym w tych lokalach; 2) osobom mieszkającym w lokalach mieszkalnych, do których przysługuje im spółdzielcze prawo do lokalu mieszkalnego 3) osobom mieszkającym w lokalach mieszkalnych znajdujących się w budynkach stanowiących ich własność i właścicielom samodzielnych lokali mieszkalnych; 4) innym osobom mającym tytuł prawny do zajmowanego lokalu mieszkalnego i ponoszącym wydatki związane z jego zajmowaniem; 5) osobom zajmującym lokal mieszkalny bez tytułu prawnego, oczekującym na przysługujący im lokal zamienny albo najem socjalny lokalu Na mocy art. 2 ust. 3 tej ustawy, dodatek mieszkaniowy nie przysługuje osobom przebywającym w: 1) domu pomocy społecznej, 2) młodzieżowym ośrodku wychowawczym, 3) schronisku dla nieletnich, 4) zakładzie poprawczym, 5) zakładzie karnym, 6) szkole, w tym w szkole wojskowej - jeżeli instytucje te zapewniają nieodpłatnie pełne całodobowe utrzymanie. Jak wynika z akt administracyjnych w chwili złożenia wniosku o dodatek mieszkaniowy, tj. [...] października 2021 r. skarżący przebywał w zakładzie karnym, w którym, czego nie kwestionuje, miał zapewnione nieodpłatnie pełne całodobowe utrzymanie. Podkreślić należy, że decyzja o przyznaniu bądź odmowie przyznania dodatku mieszkaniowego jest decyzją związaną, a zatem organ nie ma możliwości swobodnego wyboru następstwa prawnego. Przepisy dotyczące zasad przyznawania dodatków mieszkaniowych mają charakter bezwzględnie obowiązujący, co oznacza, że muszą być ściśle stosowane bez możliwości odstępstw i to bez względu na szczególnie trudną, indywidualną sytuację osób starających się o dodatek. Prawodawca w sposób bardzo ścisły określił zasady przyznawania i sposób obliczania dodatków mieszkaniowych, nie pozostawiając organowi administracji orzekającemu w tych sprawach możliwości działania w ramach uznania administracyjnego, w szczególności zaś, by to od decyzji tego organu zależało w sposób bezpośredni przyznanie dodatku mieszkaniowego oraz jego rozmiar, względnie by organ miał jakąkolwiek możliwość odstąpienia od zasad przyznawania dodatku mieszkaniowego i przyznania go mimo niespełnienia przesłanek przewidzianych w ustawie o dodatkach mieszkaniowych. Skoro zatem w przepisach ustawy obowiązującej od dnia 1 lipca 2021 r. dodatek mieszkaniowy nie przysługuje osobom przebywającym w zakładzie karnym i instytucja ta zapewnia stronie nieodpłatnie pełne całodobowe utrzymanie, to wobec ziszczenia się ustawowej przesłanki negatywnej odmowa przyznania świadczenia jest prawnie uzasadniona. Sąd nie podziela zarzutu naruszenia przez organ art. 75 Konstytucji RP. Powołany artykuł nie statuuje prawa do mieszkania jako prawa podmiotowego, jak również nie zobowiązuje państwa do zagwarantowania mieszkania każdemu obywatelowi (zob. TK – P 11/98, K 32/05, P 16/08). Komentowany przepis zawiera normę programową określającą cele działania państwa w zakresie polityki mieszkaniowej oraz przykładowe środki służące ich realizacji. Ustrojodawca zdaje sobie sprawę z tego, że zaspokojenie przez państwo potrzeb mieszkaniowych wszystkich obywateli nie jest możliwe. Stąd też zobowiązuje władze publiczne jedynie do prowadzenia polityki sprzyjającej osiągnięciu tego celu. Mimo swojego programowego charakteru art. 75 może być wzorcem kontroli w postępowaniu zainicjowanym wnioskiem i pytaniem prawnym (LG II, t. II, s. 810–811; MS, t. I, s. 1713). Bardziej problematyczna jest możliwość wskazania tego przepisu jako wzorca kontroli w skardze konstytucyjnej. W tym zakresie orzecznictwo Trybunału Konstytucyjnego jest niejednolite. Niekiedy wyklucza się możliwość oparcia skargi konstytucyjnej na art. 75 (zob. TK – K 5/03), innym razem możliwość taką się dopuszcza, choć jedynie wówczas, gdy: 1) ustawodawca zastosował środki, które nie mogą doprowadzić do realizacji konstytucyjnego celu; 2) ustawa ogranicza obywatela w taki sposób, że narusza istotę prawa; 3) ustawowa regulacja prawa nie uwzględnia minimum prawa wyznaczonego przez jego istotę (zob. TK – SK 1/00) – patrz Tuleja Piotr (red.), Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej. Komentarz, wyd. II, LEX/el. 2021. W analizowanym przypadku trudno doszukać się w działaniu ustawodawcy, wprowadzającego negatywne przesłanki warunkujące uzyskanie prawa do dodatku mieszkaniowego wobec osób, którym zapewniono nieodpłatne całodobowe utrzymanie, ograniczania praw obywatelskich do zaspokajania potrzeb mieszkaniowych. Jest to zabieg racjonalny i celowy, albowiem osoba odbywająca karę pozbawienia wolności w zakładzie karnym na koszt Skarbu Państwa i w tym czasie otrzymująca pomoc finansową na pokrycie kosztów utrzymania lokalu mieszkalnego, z którego w istocie nie korzysta (korzysta okazjonalnie), uzyskiwałaby dwukrotne finansowanie utrzymania ze środków publicznych. Z tych względów Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2022 r. poz. 329), orzekł jak w sentencji wyroku.