II SA/Wa 1361/25

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Joanna Kube, Sędzia WSA Łukasz Krzycki, Asesor WSA Dorota Kozub-Marciniak (spr.), , po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 23 stycznia 2026 r. sprawy ze skargi T. D. na decyzję Komendanta Służby Ochrony Państwa z dnia [...] maja 2025 r. nr [...] w przedmiocie dodatku specjalnego stwierdza nieważność zaskarżonej decyzji T. D. (dalej, jako: skarżący) wniósł skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na decyzję Komendanta Służby Ochrony Państwa (dalej, jako: organ lub Komendant SOP) z dnia [...] maja 2025 r. Nr [...], którym utrzymano w mocy rozkaz personalny tego organu z dnia [...] kwietnia 2025 r. w przedmiocie dodatku służbowego. W uzasadnieniu zaskarżonej decyzji organ powołał treść art. 162 ustawy z dnia 8 grudnia 2017 r. o Służbie Ochrony Państwa (Dz. U. z 2025 r. poz. 34 ze zm., dalej, jako: ustawa o SOP) i wyjaśnił, że dodatek specjalny ma charakter obligatoryjny dodatku do uposażenia, a zatem jest jego stałym składnikiem, ale tylko w znaczeniu przysługującego świadczenia (art. 162 ust. 1 i ust. 2 pkt 1 ustawy o SOP). Wysokość tego dodatku jest zmienna i wynosi od 1% do 50% uposażenia zasadniczego (art. 162 ust. 3). Przy jego określaniu funkcjonariuszowi w kolejnych, następujących po sobie okresach, na który, jest przyznawany, organ jest obowiązany ocenić m.in. realizację przez funkcjonariusza zadań, ich stopnia trudności i złożoności oraz jego dokonań zawodowych. Wyznaczniki te zaś obligują do analizy postawionych przed nim zadań zarówno w okresie poprzednim jak i w przyszłym. Wysokość dodatku specjalnego ma zatem spełniać rolę motywacyjną, jest zmienna w czasie i co do zasady ustalana na okresy 12 miesięczne. Dalej organ podał, że skarżącemu zostały powierzone obowiązki na stanowisku specjalisty w Zarządzie [...] z dniem [...] grudnia 2022 r. Mając na uwadze wcześniejsze doświadczenie funkcjonariusza, a także potrzeby kadrowe, został on skierowany do realizacji zadań w Wydziale [...], gdzie powierzono mu realizację zadań związanych z obsługą funkcjonariuszy SOP w zakresie realizacji prawa do równoważnika pieniężnego za brak lokalu oraz pomocy finansowej. W okresie służby w Wydziale [...] Zarządu [...], skarżący był opiniowany służbowo w związku z upływem okresu na jaki został mu obniżony dodatek służbowy za przewinienie dyscyplinarne. Po upływie okresu obniżenia dodatku specjalnego do poziomu 3%, został on wyrównany do pierwotnego poziomu tj. 5%. Wkrótce po tym, w związku ze zmianą regulaminu organizacyjnego SOP, wydany został rozkaz personalny nr [...]z dnia [...] września 2023 r. o wyznaczeniu skarżącego na stanowisko służbowe specjalisty w Wydziale [...] Zarządu [...]. W rozkazie tym określono poziom dodatku specjalnego na 5%. Zakres obowiązków na tym stanowisku nie uległ zmianie, więc nie było wymagane wydanie nowej karty opisu stanowiska (KOS) dla skarżącego. Na ogólną ocenę funkcjonariusza wpływa również postawa funkcjonariusza, tj. deklaracja chęci zmiany miejsca pełnienia służby, mimo wysokiej oceny ze strony przełożonych i zapewnienia dobrych warunków służby w Zarządzie [...]. Polityka kadrowa prowadzona w Zarządzie [...], polegająca na pozytywnym motywowaniu funkcjonariuszy, w przypadku skarżącego nie przyniosła zamierzonego skutku. Funkcjonariusz, w złożonych przez siebie wnioskach o przeniesienie do Zarządu VIII, ocenił służbę w Zarządzie [...] jako demotywującą w związku z rzekomym brakiem możliwości awansu czy rozwoju zawodowego. Pomimo ustaleń poczynionych w tym zakresie pomiędzy skarżącym i kierownictwem Zarządu [...], postawa funkcjonariusza nie uległa zmianie i nadal wnosi on o zmianę miejsca pełnienia służby, nie widząc dla siebie możliwości służby w Zarządzie [...]. W związku z tym funkcjonariusz wystąpił z wnioskiem o skierowanie do realizacji zadań w placówce zagranicznej na który otrzymał zgodę. Dostrzegając potrzebę szkoleń w tym zakresie, funkcjonariusz jest sukcesywnie kierowany na dodatkowe szkolenia. W okresie służby w Wydziale [...] Zarządu [...] skarżący otrzymał opinię służbową z oceną ogólną bardzo dobrą, a także określono działania pożądane jako: zwiększenie wysokości dodatku specjalnego oraz mianowanie na wyższy stopień służbowy. Skarżący został mianowany na kolejny wyższy stopień służbowy zgodnie z Decyzją MSWiA nr [...] z dnia [...] maja 2024 r. uzyskując stopień służbowy kapitana SOP. Bardzo dobra ocena skarżącego odnosi się do okresu w jakim pełni on służbę w Zarządzie [...], tj. od 28 grudnia 2022 r. do 23 kwietnia 2025 r. W tym okresie wykazał się wysokim stopniem samodzielności, terminowości i dyspozycyjności, które uzasadniają wysoką ocenę, co skutkowało wystąpieniem Dyrektora Zarządu [...] o nagrodę finansową. Wniosek został zaakceptowany przez Komendanta SOP. Rozpoczęto także realizowanie podwyżek dodatku specjalnego dla skarżącego. Na wniosek Naczelnika Wydziału [...] Zarządu [...] Komendant Służby Ochrony Państwa przyznał skarżącemu wyższy o 5% dodatek specjalny, tym samym zwiększając dodatek specjalny do poziomu 10% należnego uposażenia zasadniczego (rozkaz personalny nr [...] z dnia [...] kwietnia 2025 r.). Rozkaz ten został obecnie zakwestionowany przez skarżącego, który wnosi o jego zwiększenie. Dalej organ wskazał, że skarżący w dniu podjęcia służby w Zarządzie [...] został zapoznany z Kartą Opisu Stanowiska (KOS) i zaakceptował ją. W czasie służby Karta Opisu Stanowiska nie została zwiększona o dodatkowe zadania. Organ podał, że funkcjonariusz nie realizuje wszystkich zadań określonych w KOS, a specjalizuje się jedynie w prowadzeniu postępowań administracyjnych, co również sam zaznacza w przedmiotowym wniosku. Funkcjonariusz nie jest także angażowany do skomplikowanych i czasochłonnych postępowań przetargowych, naliczania należności podatkowych, przygotowywania umów czy aneksów, które również stanowią część zadań opisanych w KOS. Skarżący zajmuje stanowisko służbowe specjalisty, co jest związane z wyższą podstawą zasadniczą uposażenia w porównaniu do wskazywanych we wniosku innych funkcjonariuszy Wydziału [...]. W związku z tym uposażenie skarżącego jest wyższe niż innych wskazanych we wniosku osób (bez uwzględnienia wysługi lat). Ponadto z analizy akt wynikało, że podniesienie dodatku specjalnego funkcjonariuszowi o aż 5% w Zarządzie [...] jest rzadko stosowane i stanowi o uznaniu wykonywanej pracy. Skarżącemu nie zostały powierzone zadania na stanowisku kierowniczym, a w związku z tym nie przysługuje mu dodatek za wykonywanie zadań wymagających kwalifikacji kierowniczych. Skarżący pomija ten fakt podając przykłady również osób zajmujących takie stanowiska. Incydentalne zastępowanie Naczelnika Wydziału [...] Zarządu [...] podczas jego nieobecności nie uzasadnia przyznania takiego dodatku. Organ uznał za pozbawione racji zrzuty skarżącego zaprezentowane we wniosku o ponowne rozpoznanie sprawy. Komendant SOP podniósł, że obowiązujące rozwiązania prawne dotyczące i funkcjonariuszy SOP w zakresie przyznawania dodatku specjalnego, nie mają charakteru dyskryminacyjnego. Działań o charakterze dyskryminującym nie można też upatrywać w stosowaniu przez Komendanta SOP ustawowych uprawnień oraz kryteriów w zakresie kształtowania polityki kadrowej, poprzez określanie wysokości dodatku specjalnego i w granicach przyznanego przez ustawodawcę uznania administracyjnego. Wysokość dodatku specjalnego określonego przez Komendanta SOP należy do sfery uznaniowej. Sprawa przyznawania dodatku specjalnego jest sprawą indywidualną, a zatem nie stanowi naruszenia art. 162 ustawy o SOP. Decyzja taka zależy od uwzględnienia całokształtu służby funkcjonariusza i jego postawy. Dodatek specjalny jest przyznawany indywidulanie dla każdego funkcjonariusza oraz każdorazowo dla zajmowanego stanowiska służbowego, zgodnie z wymienionymi wyżej kryteriami, co sprawia, że ostatecznie jego wysokość w różnych przypadkach może być inna. Organ nie dopatrzył się ponadto naruszenia art. 7, art. 8, art. 77 § 1, art. 80 czy art. 107 § 3 K.p.a. Wskazał, że postępowanie zostało przeprowadzone prawidłowo z zachowaniem reguł określonych w powołanych przepisach. Z tym rozstrzygnięciem skarżący nie zgodził się i wywiódł skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, wnosząc o uchylenie zaskarżonego postanowienia (decyzji), stwierdzenie jego nieważności bądź stwierdzenie wydania z naruszeniem prawa. Wniesiono nadto o zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych. Zaskarżonemu rozstrzygnięciu zarzucono naruszenie: 1. art. 7 Konstytucji RP w zw. z art 6 K.p.a. - poprzez naruszenie w prowadzonym postępowaniu administracyjnym zasady legalizmu i równego traktowania w stosunku do strony; 2. art. 107 § 3 K.p.a. w zw. z art. 8 K.p.a. - poprzez nie awarcie w wydanej decyzji uzasadnienia faktycznego przyznania dodatku specjalnego do wysokości 10% należnego uposażenia zasadniczego, tj. powodów z których o taką wysokość dodatku organ wystąpił, a w szczególności niewskazanie faktów oraz przyczyn, które przemawiały za niezrównaniem dodatku specjalnego przynajmniej do mediany dodatków jakie posiadają funkcjonariusze Wydziału [...] Zarządu [...], w konsekwencji brak uzasadnienie uniemożliwia pełną kontrolę instancyjną oraz realizację zasady pogłębiania zaufania strony do organów państwa; 3. art. 7, art. 77 i 80 K.p.a. - poprzez dokonanie dowolnej zamiast obiektywnej oceny istotnych okoliczności, które miały wpływ na przyznanie skarżącemu dodatku specjalnego jedynie do wysokości 10% należnego uposażenia, a o których organ wiedział i nie uwzględnił tych okoliczności przy ustaleniu wysokości dodatku specjalnego do co najmniej mediany posiadanych dodatków specjalnych uposażenia zasadniczego przez funkcjonariuszy Wydziału [...] Zarządu [...]; 4. art. 2, art. 7 i art. 32 Konstytucji RP w związku z art. 8 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 3 grudnia 2010 r. o wdrożeniu niektórych przepisów Unii Europejskiej w zakresie równego traktowania - poprzez nierówne traktowanie skarżącego polegające na różnicowaniu w nieuzasadniony sposób jego wynagrodzenia w ten sposób, że wysokość dodatku specjalnego przyznano mu w wysokości 10% należnego uposażenia, podczas gdy mediana dodatków specjalnych uposażenia zasadniczego funkcjonariuszy Wydziału [...] Zarządu [...] wynosi 25%, a funkcjonariuszki prowadzącej tożsame postępowania administracyjne w tej samej komórce merytorycznej wynosi aż 27%; 5. art. 160 ust 3 w zw. z art. 170 ust 3 ustawy o SOP - poprzez nie uwzględnienie zmiany wysokości uposażenia z dniem powstania okoliczności uzasadniających tę zmianę oraz błędną wykładnię, że roszczenia z tytułu prawa do uposażenia i innych należności należy dochodzić przed sądem administracyjnym (błędne pouczenie co do właściwości sądu rozstrzygającego sprawę); 6. art. 162 ust 3 pkt. 1-3 ustawy o SOP - poprzez nie uwzględnienie stopnia trudności, złożoności i sposobu realizacji zadań wykonywanych przez skarżącego, efektów jego pracy, a także opinii służbowej poprzedzającej ustalenie wysokości dodatku specjalnego; 7. § 3 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 9 lutego 2018 r. - poprzez błędną wykładnię, że dodatek specjalny w wysokości 20% za wykonywanie zadań wymagających kwalifikacji kierowniczych przysługuje wyłącznie funkcjonariuszowi, który jedynie etatowo wykonuje zadania na stanowisku kierowniczym; Dodatkowo skarżący wniósł o: 1. Zarządzenie od Komendanta SOP rozkazów personalnych wraz z kartami opisu stanowisk służby funkcjonariuszy Wydziału [...] Zarządu [...] Służby Ochrony Państwa; 2. Zarządzenie od Komendanta SOP zanonimizowanych rozkazów personalnych wszystkich funkcjonariuszy przeniesionych do służby w SOP z innych służb mundurowych w 2025 r.; 3. Zarządzenie od Komendanta SOP zaświadczenia o zarobkach funkcjonariuszy Wydziału [...] Zarządu [...] z rozbiciem na wszystkie dodatki do uposażenia; 4. Zarządzenie od Komendanta SOP rozkazu personalnego z 2025 r. dot. przeniesienia funkcjonariuszki Straży Granicznej M. L. do pełnienia dalszej służby w Zarządzie [...] SOP; 5. Zarządzenie od Komendanta SOP wyciągu z rozkazów dziennych za 2024 i 2025 r. (treść jawna), w których kpt. SOP T. D. pełnił zastępstwo za Naczelnika Wydziału [...] Zarządu [...] W obszernym uzasadnieniu skargi przedstawiono szczegółową argumentację na poparcie stawianych zarzutów. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie i podtrzymał swoje dotychczasowe stanowisko. Komendant SOP odniósł się do zarzutów skargi i uznał je za pozbawione racji. W piśmie procesowym z dnia 15 września 2025 r. skarżący odniósł się do stanowiska organu przedstawionego w odpowiedzi na skargę i podtrzymał swoje dotychczasowe zarzuty i wnioski. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Skarga zasługuje na uwzględnienie, choć z innych przyczyn niż w niej przedstawione. W pierwszej kolejności należy wskazać, że w rozpoznawanej sprawie zaskarżony akt nazwany przez organ postanowieniem jest w istocie decyzją. Został on bowiem wydany w postępowaniu odwoławczym zainicjowanym wnioskiem skarżącego o ponowne rozpoznanie sprawy zakończonej rozkazem personalnym Komendanta Służby Ochrony Państwa z dnia [...] kwietnia 2025 r. w przedmiocie dodatku służbowego. Organ jako podstawę swojego rozstrzygnięcia wskazał art. 138 § 1 pkt 1 K.p.a., zgodnie z którym organ odwoławczy wydaje decyzję, w której utrzymuje w mocy zaskarżoną decyzję. Przytoczony przepis jest jednoznaczny i nie pozostawia wątpliwości interpretacyjnych. Nie może też ujść uwadze, że pouczenie zawarte w zaskarżonym rozstrzygnięciu wskazuje, iż od wydanej "decyzji" przysługuje skarga do sądu administracyjnego. Organ zdaje się wiedział jaką formę winno przybrać rozstrzygnięcie jednak wadliwie nazwał je postanowieniem. Wadliwe nazwanie decyzji postanowieniem, nie sprawia, że akt administracyjny podjęty na podstawie ww. przepisu stanie się postanowieniem. Wadliwa nazwa nie tworzy prawa i nie może zmienić unormowań ustawowych. Przechodząc do merytorycznej oceny zaskarżonej decyzji wskazać trzeba, że istota sprawy wymaga w pierwszej kolejności ustalenia w jakiej prawnej formie organ rozstrzyga o uposażeniu i dodatkach funkcjonariusza Służby Ochrony Państwa. Ustawa o Służbie Ochrony Państwa szczegółowo wymienia i wskazuje w jakich sytuacjach, jaki organ i kiedy wydaje decyzje, a także jakie są jej elementy. Jeśli chodzi o uposażenie to zgodnie z art. 160 ust. 1 ustawy o SOP, prawo do uposażenia powstaje z dniem mianowania funkcjonariusza. Jak natomiast stanowi art. 160 ust. 3 ustawy o SOP, zmiana wysokości uposażenia następuje z dniem powstania okoliczności uzasadniających tę zmianę. Ponadto, w myśl art. 160 ust. 4 ustawy o SOP, jeżeli prawo do uposażenia powstało lub zmiana wysokości uposażenia nastąpiła w określonym dniu miesiąca kalendarzowego, uposażenie za każdy następny dzień do końca tego miesiąca oblicza się w wysokości 1/30 części miesięcznego uposażenia. Stosownie do treści art. 161 pkt 1 ustawy o SOP, prawo do uposażenia ustaje z ostatnim dniem miesiąca, w którym funkcjonariusz został zwolniony ze służby. Zgodnie z art. 162 ust. 1 ustawy o SOP, uposażenie funkcjonariusza składa się z uposażenia zasadniczego oraz dodatków o charakterze stałym. Wedle art. 162 ust. 2 ustawy SOP, dodatkami o charakterze stałym są: 1) dodatek specjalny oraz 2) dodatek uzasadniony szczególnymi kwalifikacjami, warunkami lub miejscem pełnienia służby. W myśl art. 162 ust. 3 ustawy o SOP, funkcjonariusz otrzymuje dodatek specjalny, którego wysokość wynosi do 50% uposażenia zasadniczego, jednak nie mniej niż 1%. Wysokość dodatku specjalnego ustala Komendant SOP lub minister właściwy do spraw wewnętrznych w drodze decyzji. Wydanie decyzji nie jest wymagane w sytuacji, gdy wysokość dodatku specjalnego nie ulega zmianie (art. 162 ust. 6, ust. 7, ust. 8 i ust. 9 ustawy o SOP). Dodatek ten może być również obniżany (art. 162 ust. 10 i ust. 11 ustawy o SOP) lub podwyższany (art. 162 ust. 12) przed upływem okresu, na który został ustalony. Zgodnie z art. 169 ustawy o SOP, Komendant SOP przyznaje uposażenie i inne należności pieniężne funkcjonariuszowi, chyba że przepisy niniejszej ustawy stanowią inaczej. Mając na względzie powołane wyżej przepisy ustawy o SOP w pierwszym rzędzie należy stwierdzić, że Komendant SOP, działając w I instancji prawidłowo rozstrzygnął o sprawę w prawnej formie decyzji administracyjnej. Zgodnie natomiast z art. 170 ustawy o SOP, roszczenia z tytułu prawa do uposażenia i innych należności pieniężnych ulegają przedawnieniu po upływie 3 lat od dnia, w którym roszczenie stało się wymagalne (ust. 1) Bieg przedawnienia przerywa: 1) każda czynność przed organem właściwym do rozpatrywania roszczeń, przedsięwzięta bezpośrednio w celu dochodzenia lub ustalenia albo zaspokojenia roszczenia; 2) uznanie roszczenia (ust. 2) Funkcjonariusz może dochodzić roszczeń, o których mowa w ust. 1, przed sądem okręgowym – sądem pracy i ubezpieczeń społecznych (ust. 3). Egzekucja roszczeń podlega wykonaniu w trybie przepisów o postepowaniu egzekucyjnym w administracji (ust. 4). Przepis ten w zakresie roszczeń "dotyczących uposażenia i innych należności pieniężnych" wyraźnie odsyła na drogę postępowania cywilnego bez konieczności uprzedniego wyczerpania drogi administracyjnej. Powyższe prowadzi do wniosku, że roszczenie funkcjonariusza SOP w sprawie dodatku do uposażenia, o którym mowa w art. 162 ust. 2 pkt 1 ustawy o SOP zastrzeżone jest do właściwości sądów powszechnych, a konkretnie sądu okręgowego - sądu pracy i ubezpieczeń społecznych. W tej sytuacji, uznać należy, że sądem właściwym w tego typu sprawach jest sąd powszechny, tj. sąd okręgowy - sąd pracy i ubezpieczeń społecznych, przed którym skarżący może dochodzić roszczeń dotyczących należności pieniężnych. W konsekwencji, Sąd stwierdził, że cywilny charakter roszczenia czyni niedopuszczalnym rozstrzyganie sprawy przez organ – Komendanta SOP w trybie odwoławczego postępowania administracyjnego, zakończonego decyzją. Brak jest bowiem do tego podstawy prawnej. Dlatego też uznać należało, iż zaskarżona decyzja obarczona jest wadą z art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. tj. wydana została bez podstawy prawnej. Biorąc wszystkie powyższe okoliczności pod uwagę, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 145 § 1 pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2024 r., poz. 935), orzekł jak w sentencji. Rozpoznanie sprawy w trybie uproszczonym nastąpiło na podstawie art. 119 pkt 1 i art. 120 tej ustawy.