II SA/Wa 1362/12

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Ewa Pisula-Dąbrowska (spr.), Sędziowie WSA Stanisław Marek Pietras, Andrzej Kołodziej, , , Protokolant specjalista Elwira Sipak, , po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 24 stycznia 2013 r. sprawy ze skargi P. R. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] maja 2012 r. nr [...] w przedmiocie odmowy przyznania dodatku mieszkaniowego 1) uchyla zaskarżoną decyzję oraz utrzymaną nią w mocy decyzję organu pierwszej instancji; 2) stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu w całości. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] decyzją z dnia [...] maja 2012 r. nr [...], na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a., utrzymało w mocy decyzję Prezydenta [...] z dnia [...] lutego 2012 r., którą to decyzją odmówiono P. R. przyznania prawa do dodatku mieszkaniowego. Jako podstawę materialnoprawną decyzji organ wskazał art. 7 ust. 3 i 4 ustawy z dnia 21 czerwca 2001 r. o dodatkach mieszkaniowych (Dz. U. nr 71, poz. 734 ze zm.). W motywach uzasadnienia organ podał, że przepisy ustawy o dodatkach mieszkaniowych w sposób jednoznaczny określają kryteria nabycia prawa do dodatku mieszkaniowego. Warunkiem jego otrzymania jest łączne spełnienie następujących warunków: 1. na podstawie art. 5 ww. ustawy, zajmowanie lokalu mieszkalnego o powierzchni użytkowej nie przekraczającej o więcej niż 30% powierzchni normatywnej uwzględniającej liczbę członków gospodarstwa domowego - warunek spełniony, 2. na podstawie art. 3 powołanej wyżej ustawy, osiąganie określonego dochodu w przeliczeniu na jednego członka gospodarstwa domowego - warunek ten, z uwagi na brak możliwości potwierdzenia liczby osób w gospodarstwie domowym i faktycznych dochodów gospodarstwa, nie mógł być przez organ zweryfikowany. Organ wskazał, że art. 7 ust. 4 ustawy o dodatkach mieszkaniowych, przewiduje możliwość odmowy przyznania prawa do dodatku w przypadku odmowy złożenia przez wnioskodawcę oświadczenia o stanie majątkowym, które to oświadczenie przyjmuje się od wnioskodawcy i innych członków gospodarstwa domowego w trakcie wywiadu środowiskowego, przeprowadzanego w miejscu jego zamieszkania. Wyjaśnił, że pomimo spełnienia przez wnioskodawcę warunku, jakim jest posiadanie przez niego tytułu prawnego do lokalu mieszkalnego w [...] przy ul. [...], dodatek mieszkaniowy nie mógł zostać przyznany z uwagi na brak współdziałania wnioskodawcy z organem, poprzez uniemożliwienie przeprowadzenia wywiadu środowiskowego w miejscu zamieszkania wnioskodawcy. Organ podał, że podjął cztery próby przeprowadzenia wywiadu środowiskowego w miejscu zamieszkania wnioskodawcy przy ul. [...], celem ustalenia faktycznej liczby osób stale zamieszkujących w tym lokalu oraz ustalenia, czy występuje rażąca dysproporcja pomiędzy niskimi dochodami wskazanymi w deklaracji o dochodach za 3 miesiące poprzedzające dzień złożenia wniosku, a sytuacją majątkową wnioskodawcy. Próby te podejmowane były w dniach [...] marca 2010 r., [...] kwietnia 2010 r., [...] stycznia 2011 r. i [...] września 2011 r. Wyjaśnił, że złożył matce wnioskodawcy propozycję przeprowadzenia wywiadu bez udziału wnioskodawcy i propozycja ta nie została przez nią zaakceptowana. M. S., będąca jednocześnie pełnomocnikiem syna, poinformowała organ, że z uwagi na rodzaj choroby jej syn nie wpuszcza obcych i nie wychodzi z mieszkania. W ocenie organu, wyjaśnień matki nie można było uznać za wiarygodne, bowiem były one sprzeczne z zeznaniami świadka – S. S., który zeznał, że był dwa razy w mieszkaniu wnioskodawcy. Organ jako niewiarygodne uznał też wyjaśnienia matki wnioskodawcy, że leczenie [...] syna odbywa się "na odległość" i że prowadzący go lekarz wypisuje mu leki bez oglądania pacjenta. Nadto za niewiarygodne uznał także wyjaśnienia matki wnioskodawcy, że podobna sytuacja mała miejsce podczas jego kwalifikacji do przyznania renty inwalidzkiej, oraz że Komisja Lekarska stała pod drzwiami mieszkania i nie widząc wnioskodawcy orzekła o jego niezdolności do pracy. W konkluzji organ stwierdził, że niemożność przeprowadzenia wywiadu środowiskowego w miejscu zamieszkania wnioskodawcy należy ocenić, jako brak współpracy strony z organem, co w efekcie doprowadziło do odmowy przyznania wnioskowanego świadczenia w oparciu o art. 7 ustawy o dodatkach mieszkaniowych. Powyższa decyzja stała się przedmiotem skargi P. R. do tutejszego Sądu. Skarga została wniesiona przez matkę wnioskodawcy – M. S. (pełnomocnika). Kwestionując prawidłowość zaskarżonej decyzji, M. S. podniosła, że jej syn w identycznym stanie faktycznym miał przyznane przez organ prawo do dodatku mieszkaniowego w latach 2010 i 2011. Wskazała, że zaskarżona decyzja nie uwzględnia wcześniejszych decyzji Samorządowe Kolegium Odwoławcze w {...] z [...] maja 2012 r., [...] lipca 2010 r. i [...] maja 2011 r., nadto aktualnego orzeczenia lekarza prowadzącego z dnia [...] września 2011 r. Podniosła, że jej syn P. R. jest właścicielem przedmiotowego lokalu od 1994 r. i w lokalu tym nigdy nie mieszkała więcej niż jedna osoba. Twierdziła, że powierzchnia użytkowa mieszkania – 30,90 m2 – jest niższa od normatywnie ustalonej (35 m2 dla jednej osoby). Wyjaśniła też, że jej syn – P. R. – nigdy nie pracował, gdyż problemy zdrowotne ujawniły się już w okresie szkolnym i według opinii lekarzy nigdy nie będzie on w stanie podjąć pracy. Wyjaśniła, że renta wraz z dodatkiem pielęgnacyjnym jest jego jedynym źródłem utrzymania. Nadto, że pracownicy organu odmówili przyjęcia od niej oświadczenia majątkowego syna w trakcie wizytacji w dniu [...] września 2011 r. i na tę okoliczność "istnieje świadek". Twierdziła też, że w trakcie tej wizytacji syn otworzył drzwi, odebrał przygotowane dla niego jedzenie i wobec jej nalegań podał swoją książeczkę wojskową w obecności dwóch pracowników organu. Książeczkę tę pracownicy dostali do wglądu, co powinno było im umożliwić identyfikację osoby wnioskującej o przyznanie prawa do dodatku mieszkaniowego. M. S. podkreśliła, że sprawa jej syna jest znana pracownikom Zespołu Zasobów Lokalnych Dzielnicy [...] od wielu lat, gdyż przez kilka lat P. R. otrzymywał dodatek mieszkaniowy i nie jest to pierwszy wniosek o przyznanie prawa do dodatku mieszkaniowego. Nadto, że Urząd, z racji niskich dochodów, corocznie przyznaje jej synowi bonifikatę w wysokości 50% z tytułu opłat za użytkowanie wieczyste. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Stosownie do treści art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. nr 153, poz. 1269 ze zm.), sąd administracyjny sprawuje wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę pod względem zgodności z prawem zaskarżonej decyzji administracyjnej i to z przepisami obowiązującymi w dacie jej wydania. Innymi słowy, sąd administracyjny kontroluje legalność rozstrzygnięcia zapadłego w postępowaniu z punktu widzenia jego zgodności z prawem materialnym i obowiązującymi przepisami prawa procesowego. Skarga analizowana pod tym kątem zasługuje na uwzględnienie. Stosownie do treści art. 3 ust. 1 ustawy dnia 21 czerwca 2001 r. o dodatkach mieszkaniowych (Dz. U. nr 71, poz. 734 ze zm.), dodatek mieszkaniowy przysługuje osobom, o których mowa w art. 2 ust. 1, jeżeli średni miesięczny dochód na jednego członka gospodarstwa domowego w okresie 3 miesięcy poprzedzających datę złożenia wniosku o przyznanie dodatku mieszkaniowego nie przekracza 175% kwoty najniższej emerytury w gospodarstwie jednoosobowym i 125% tej kwoty w gospodarstwie wieloosobowym, (...). Ponadto art. 5 ust. 1 tej ustawy stanowi, że normatywna powierzchnia użytkowa lokalu mieszkalnego lub budynku mieszkalnego, w którym znajduje się tylko jeden lokal mieszkalny (dom jednorodzinny), zwana dalej "normatywną powierzchnią", w przeliczeniu na liczbę członków gospodarstwa domowego nie może przekraczać: 1) 35 m2 - dla 1 osoby, 2) 40 m2 - dla 2 osób, 3) 45 m2 - dla 3 osób, 4) 55 m2 - dla 4 osób, 5) 65 m2 - dla 5 osób, 6) 70 m2 - dla 6 osób, a w razie zamieszkiwania w lokalu mieszkalnym większej liczby osób dla każdej kolejnej osoby zwiększa się normatywną powierzchnię tego lokalu o 5 m2. Jednocześnie zgodnie z treścią art. 7 ust. 3 i 4 powołanej ustawy, organ (...) odmawia przyznania dodatku mieszkaniowego, jeżeli w wyniku przeprowadzenia wywiadu środowiskowego ustali, że: 1) występuje rażąca dysproporcja pomiędzy niskimi dochodami wykazanymi w złożonej deklaracji, o której mowa w ust. 1, a faktycznym stanem majątkowym wnioskodawcy, wskazującym, że jest on w stanie uiszczać wydatki związane z zajmowaniem lokalu mieszkalnego (domu jednorodzinnego) wykorzystując własne środki i posiadane zasoby majątkowe lub 2) faktyczna liczba wspólnie stale zamieszkujących i gospodarujących z wnioskodawcą jest mniejsza niż wykazana w deklaracji, o której mowa w ust. 1. Upoważniony przez organ, o którym mowa w ust. 1, pracownik przeprowadzający wywiad środowiskowy może żądać od wnioskodawcy i innych członków gospodarstwa domowego złożenia, pod rygorem odpowiedzialności karnej, oświadczenia o stanie majątkowym, zawierającego w szczególności dane dotyczące posiadanych: 1) ruchomości i nieruchomości, 2) zasobów pieniężnych. Odmowa złożenia oświadczenia stanowi podstawę do wydania decyzji o odmowie przyznania dodatku mieszkaniowego (ust.4). Istota sporu w niniejszej sprawie sprowadzała się do tego, czy organ miał obowiązek przeprowadzenia wywiadu środowiskowego w mieszkaniu skarżącego oraz, czy brak przeprowadzenia wywiadu obligował organ do odmowy przyznania dodatku mieszkaniowego skarżącemu. Przede wszystkim podkreślić należy, iż z orzeczenia lekarza orzecznika ZUS z dnia [...] listopada 2010 r. wynika, że P. R. jest całkowicie niezdolny do pracy. Z orzeczenia specjalisty [...] z dnia [...] września 2011 r. wynika, iż P. R., lat 37, jest całkowicie niezdolny do samodzielnego życia z uwagi na skrajnie nasilony [...]. Z tegoż orzeczenia wynika również, że od 1998 r. przebywa on na rencie inwalidzkiej, [...]. Powyższe orzeczenie z dnia [...] września 2011 r. znajduje się w aktach administracyjnych (k – 36, zał. nr 13). Przytoczone wyżej orzeczenia lekarskie, dowodzą, że w dacie wydania zaskarżonej decyzji, tj. dniu [...] lutego 2012 r. i w dniu [...] maja 2012 r. (decyzja II instancji) stan zdrowia [...] P. R. był organom znany. Powyższą ocenę potwierdza okoliczność, że Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] dwukrotnie, decyzją z dnia [...] lipca 2010 r. (k – 14) i decyzją z dnia [...] maja 2011 r. (k – 28), uchylało decyzję organu I instancji o odmowie przyznania skarżącemu dodatku mieszkaniowego, z uwagi na wyjątkowo trudną i złożoną sytuację zdrowotną skarżącego. W ocenie Sądu, organ rozpoznając przedmiotową sprawę nieprawidłowo ustalił stan faktyczny, opierając się na zeznaniu świadka, zamiast na dowodach z dokumentów (orzeczeń lekarskich, decyzji rentowej. Z treści zaskarżonych decyzji (ich uzasadnień) wynika, że organ, ustalając stan faktyczny, zakwestionował dowody z dokumentów, jakimi są orzeczenia lekarskie oraz decyzja o przyznaniu renty i dał wiarę zeznaniom świadka, że był dwa razy w mieszkaniu wnioskodawcy. Powyższe ustalenie doprowadziło organ do uznania, że wnioskodawca nie współdziałał z organami administracji podczas wizytacji. Zauważyć należy, iż podstawą ustalenia stanu faktycznego winny być wszelkie dopuszczalne dowody, w tym dowody z dokumentów. W rozpoznawanej sprawie organ de facto zakwestionował dowody z dokumentów i wyjaśnienia matki skarżącego, uznając, że skoro świadek – S. S. - został dwukrotnie wpuszczony do mieszkania wnioskodawcy, moc dowodową tracą orzeczenia lekarza ZUS i [...] o przebiegu i objawach choroby skarżącego. Nadto organ uznał, że treść zeznania świadka podważa wiarygodność wyjaśnień matki, że syn praktycznie, oprócz niej (bo dowozi mu jedzenie w określonych porach dnia) nikomu nie otwiera drzwi. Wskazać też należy, że Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] w uzasadnieniu decyzji z dnia [...] lipca 2010 r., uchylając decyzję o odmowie przyznania skarżącemu prawa do dodatku (k – 14), stwierdziło, że z akt sprawy wynika, iż sytuacja skarżącego jest szczególna, dlatego należy podjąć dodatkowe środki wyjaśniające jego sytuację. Dodać też należy, iż orzeczenie lekarza [...] z dnia [...] września 2011 r. zostało wydane już po przeprowadzeniu dowodu z zeznań świadka S. S. Świadka przesłuchano w dniu [...] stycznia 2011 r. (k – 22). W ocenie Sądu, przeprowadzone w przedmiotowej sprawie postępowanie dowodowe nie spełnia wymogów określonych w art. 77, art. 80 i art. 81 k.p.a. Stosownie do art. 7 k.p.a., na organie ciążył obowiązek podjęcia wszelkich kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli. Stosownie do art. 77 § 1 k.p.a., organ miał obowiązek w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy. Stosownie zaś do art. 80 k.p.a., organ winien dokonać oceny na podstawie całokształtu materiału dowodowego, czego nie uczynił. Powyższe uchybienia organu doprowadziły do niepełnego ustalenia stanu faktycznego i błędnej oceny prawnej. Wskazać też należy, iż organ przedmiotowe rozstrzygnięcie (odmowę przyznania prawa do dodatku mieszkaniowego) oparł na rozporządzeniu wykonawczym zamiast dać pierwszeństwo przepisom rangi ustawowej, tj. ustawy z dnia 21 czerwca 2001 r. o dodatkach mieszkaniowych, które to przepisy nie nakładają na organy obowiązku przeprowadzenia wywiadu. Zauważyć należy, iż na podstawie delegacji ustawowej zawartej w art. 7 ust. 15 ustawy o dodatkach mieszkaniowych, Minister Infrastruktury w dniu 27 grudnia 2001 r. wydał rozporządzenie wykonawcze w sprawie sposobu przeprowadzania wywiadu środowiskowego, wzoru kwestionariusza wywiadu oraz oświadczenia o stanie majątkowym wnioskodawcy i innych członków gospodarstwa domowego, a także wzoru legitymacji pracownika upoważnionego do przeprowadzenia wywiadu (Dz. U. z 2001 r. nr 156, poz. 1828). Powyższe rozporządzenie w § 5 określa, czego żądać może pracownik organu od wnioskodawcy, przeprowadzając wywiad. Należy zwrócić uwagę, że omawiane rozporządzenie posługuje się sformułowaniem "może". Oznacza to, że organ może, a nie musi przeprowadzać wywiadu. Zauważyć należy, że ani przepis ustawowy, ani wykonawczy, nie wskazuje na obowiązek przeprowadzenia takiego wywiadu wewnątrz lokalu. Ponownie rozpoznając sprawę, organ winien zastosować inne środki dowodowe, celem ustalenia stanu faktycznego i oceny sytuacji majątkowej skarżącego. Racjonalny ustawodawca nie nałożył na organ obowiązku przeprowadzenia wywiadu. Z żadnych przepisów nie wynika też, że wywiad musi być przeprowadzony wewnątrz mieszkania, zwłaszcza w tak trudnej sytuacji zdrowotnej skarżącego. Reasumując, organ winien przeprowadzić inne dowody, celem ustalenia, czy spełnione zostały przesłanki do przyznania P. R. prawa do dodatku mieszkaniowego na podstawie ustawy dnia 21 czerwca 2001 r. o dodatkach mieszkaniowych. Mając powyższe na uwadze, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 145 § 1 lit. a i c oraz art. 152 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.), orzekł, jak w sentencji.