II SA/Wa 1364/13

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA – Danuta Kania Sędzia WSA – Stanisław Marek Pietras (spraw.) Sędzia WSA – Eugeniusz Wasilewski Protokolant – specjalista Elwira Sipak po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 3 października 2013 r. sprawy ze skargi P. C. na decyzję Prezesa Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z dnia [...] czerwca 2013 r. nr [...] w przedmiocie odmowy przyznania świadczenie w drodze wyjątku 1. uchyla zaskarżoną decyzję, 2. zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu w całości Prezes Zakładu Ubezpieczeń Społecznych decyzją z dnia [...] kwietnia 2013 r. nr [...], po rozpatrzeniu wniosku P. C. (ur. [...] lutego 1977 r.) z dnia [...] listopada 2011 r., powołując się na art. 83 ustawy z dnia 17 grudnia 1998 r. o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych (tekst jedn. z 2009 r. Dz. U. Nr 153, poz. 1227 ze zm.), odmówił przyznania dla wyżej wymienionego świadczenia w drodze wyjątku. W uzasadnieniu podał, że powyższe świadczenie może być przyznane ubezpieczonym oraz pozostałym po nich członkom rodziny, którzy wskutek szczególnych okoliczności nie spełniają warunków wymaganych w ustawie do uzyskania prawa do emerytury lub renty, nie mogą – ze względu na całkowitą niezdolność do pracy lub wiek – podjąć pracy lub działalności objętej ubezpieczeniem społecznym i nie mają niezbędnych środków utrzymania, a powyższe warunki muszą być spełnione łącznie. Tymczasem w rozpoznawanej sprawie skarżący na dzień powstania niezdolności do pracy udokumentował tylko 3 lata 2 miesiące i 26 dni łącznego okresu ubezpieczenia, a w 10-leciu przed powstaniem niezdolności do pracy, zamiast 5 lat składkowych i nieskładkowych, udokumentował tylko 6 miesiący i 20 dni tych okresów. Ponadto w latach 2002 – 2007 wystąpiła przerwa w opłacaniu składek na ubezpieczenie społeczne oraz emerytalne i rentowe. Niezależnie od powyższego z dniem [...] kwietnia 2008 r. zaprzestał zatrudnienia aż do dnia powstania całkowitej niezdolności do pracy w dniu [...] czerwca 2011 r., tj. przez okres ponad 3 lat nie udowodniono żadnego okresu zatrudnienie lub innej działalności objętej ubezpieczeniem. Stąd też – w ocenie organu – nie zostały wykazane żadne szczególne okoliczności uniemożliwiające skarżącemu przezwyciężenie przeszkód w nabyciu uprawnień do świadczeń na zasadach ogólnych, bowiem w tym okresie nie orzeczono wobec niego całkowitej niezdolności do pracy i nie istniały obiektywne przeszkody do podjęcia zatrudnienia. W sprawie była również brana pod uwagę jego sytuacja materialna, jednakże nie stanowi ona jedynego kryterium przesądzającrgo o przyznaniu świadczenia w drodze wyjątku. We wniosku z dnia [...] kwietnia 2013 r. do Prezesa Zakładu Ubezpieczeń Społecznych o ponowne rozpatrzenie sprawy, skarżący P. C. uznał powyższą decyzję za krzywdzącą, bowiem posiada on znaczny stopień niepełnosprawności. Natomiast z pomocy społecznej otrzymuje ok. [...] zł miesięcznie. Prezes Zakładu Ubezpieczeń Społecznych decyzją z dnia [...] czerwca 2013 r. nr [...], mając za podstawę art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a., utrzymał w mocy swoją poprzednią decyzję z dnia [...] kwietnia 2013 r. i w uzasadnieniu – powołując się na argumenty w niej zawarte – podał, że okolicznością szczególną może być zdarzenie lub trwały stan o charakterze zewnętrznym, obiektywnym i niezależnym od woli danej osoby. Natomiast orzeczenie o stopniu niepełnosprawności nie służy do celów rentowych, bowiem w myśl art. 14 ust. 1 ustawy, oceny niezdolności do pracy, jej stopnia oraz daty powstania dokonuje w formie orzeczenia lekarz orzecznik ZUS. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, skarżący P. C. powołał się na zarzuty zawarte już we wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy podkreślając swój zły stan zdrowia i to, że jest bez środków do życia. W odpowiedzi na skargę Prezes Zakładu Ubezpieczeń Społecznych wniósł o jej oddalenie, wskazując na dotychczasowe ustalenia faktyczne i prawne. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Zgodnie z brzmieniem art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.), sąd administracyjny sprawuje wymiar sprawiedliwości m.in. poprzez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Skarga analizowana pod tym kątem zasługuje na uwzględnienie. Stosownie do treści art. 83 ust. 1 ustawy z dnia 17 grudnia 1998 r. o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych (tekst jedn. z 2009 r. Dz. U. Nr 153, poz. 1227 ze zm.), który stanowił materialnoprawną podstawę zaskarżonej decyzji, ubezpieczonym oraz pozostałym po nich członkom rodziny, którzy wskutek szczególnych okoliczności nie spełniają warunków wymaganych w ustawie do uzyskania prawa do emerytury i renty, nie mogą – ze względu na całkowitą niezdolność do pracy lub wiek – podjąć pracy lub działalności objętej ubezpieczeniem społecznym i nie mają niezbędnych środków utrzymania, Prezes Zakładu Ubezpieczeń Społecznych może przyznać w drodze wyjątku świadczenie w wysokości nieprzekraczającej świadczeń przewidzianych w ustawie. Na tle całej ustawy, określającej zasady nabywania prawa do świadczeń typu ubezpieczeniowego, a więc finansowanych i pozostających w związku z funduszem gromadzonym na ten cel ze składek ubezpieczeniowych przyszłych świadczeniobiorców, jest to regulacja szczególna, pozwalająca na uzyskanie świadczenia odpowiadającego świadczeniu ubezpieczeniowemu przez osoby, które nie spełniają warunków do uzyskania świadczeń w trybie zwykłym. Świadczenia z tego przepisu nie mają charakteru roszczeniowego i są finansowane z budżetu państwa (vide: art. 84 ustawy), a nie z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych, zaś ustawa pozostawia ich przyznanie uznaniu Prezesa Zakładu Ubezpieczeń Społecznych. Przepis ten posługuje się bowiem sformułowaniem "Prezes Zakładu może przyznać..." je w drodze wyjątku, co wskazuje na charakter uznaniowy decyzji podejmowanej w tym trybie, przy czym pozostawienie tego uprawnienia uznaniowej decyzji organu nie oznacza, że ma on całkowitą swobodę w tym względzie. Z przepisu tego wynikają wszak cztery przesłanki warunkujące przyznanie świadczenia w drodze wyjątku. Mianowicie: 1) dotyczy osoby ubezpieczonej lub pozostałego po ubezpieczonym członka jego rodziny, 2) niespełnienie wymagań dających prawo do emerytury lub renty na zasadach ogólnych musi być spowodowane szczególnymi okolicznościami, 3) ubiegający się o to świadczenie nie może podjąć pracy lub innej działalności zarobkowej objętej ubezpieczeniem społecznym z powodu całkowitej niezdolności do pracy lub ze względu na wiek, 4) osoba ta nie ma niezbędnych środków utrzymania, przy czym Prezes Zakładu Ubezpieczeń Społecznych przyznając powyższe świadczenie, musi stwierdzić wystąpienie wszystkich czterech powyższych przesłanek łącznie, co oznacza, iż brak spełnienia chociażby jednego warunku, uniemożliwia wydanie decyzji przyznającej takie świadczenie. Jednocześnie wskazać należy, że ustalenie istnienia wskazanych przesłanek musi nastąpić w prawidłowo przeprowadzonym postępowaniu administracyjnym. Stosownie bowiem do treści art. 124 ustawy, w postępowaniu w sprawach o świadczenia określone w tej ustawie, stosuje się przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego. Innymi słowy, Prezes Zakładu Ubezpieczeń Społecznych podejmując decyzję administracyjną w przedmiocie świadczenia w drodze wyjątku, jest związany regułami postępowania administracyjnego, które określają jego obowiązki w zakresie prowadzenia postępowania i orzekania. Stąd też musi on m.in. przestrzegać zasady dochodzenia do prawdy obiektywnej, a więc podejmować wszelkie niezbędne kroki zmierzające do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego i załatwienia sprawy (art. 7 k.p.a.), jak również jest on zobowiązany do należytego i wyczerpującego informowania stron o okolicznościach faktycznych i prawnych, które mogą mieć wpływ na ustalenie ich praw oraz obowiązków będących przedmiotem postępowania administracyjnego (art. 9 k.p.a.) i musi wreszcie w sposób wyczerpujący zebrać, rozpatrzyć oraz ocenić cały materiał dowodowy (art. 77 § 1 k.p.a. i art. 80 k.p.a.) oraz uzasadnić swoje rozstrzygnięcie zgodnie z wymaganiami art. 107 § 3 k.p.a. Tymczasem w rozpoznawanej sprawie Prezes Zakładu Ubezpieczeń Społecznych nie zadośćuczynił powyższym obowiązkom. Zgodnie z utrwalonym stanowiskiem judykatury i poglądami doktryny, za szczególną okoliczność, na potrzeby stosowania przepisu art. 83 ustawy, uznaje się zdarzenie bądź trwały stan wykluczający aktywność zawodową konkretnej osoby z powodu niemożliwości przezwyciężenia ich skutków, pomimo podejmowania działań zmierzających w tym kierunku. Zwraca się też uwagę na zewnętrzny i obiektywny charakter tych okoliczności oraz ich niezależność od woli ubezpieczonego. Szczególne okoliczności to nie tylko zdarzenia o charakterze siły wyższej, ale wszelkiego rodzaju sytuacje, które czynią daną osobę nieatrakcyjną na rynku pracy, pozostawiając ją poza kręgiem zainteresowania pracodawców, jak również i takie, kiedy osoba nie jest zdolna pod względem zdrowotnym do świadczenia pracy, choć nie legitymuje się orzeczeniem o całkowitej niezdolności do pracy, ale jej stan zdrowia w poszukiwaniu pracy stawia ją na pozycji dużo gorszej, niż osobę zdrową. Tak więc nie tylko całkowita niezdolność do pracy osoby zainteresowanej będzie szczególną okolicznością w rozumieniu ustawy, jako że jest stanem udaremniającym i wykluczającym jej aktywność zawodową. Całkowita niezdolność do pracy jest tylko jedną z przesłanek do przyznania świadczenia w drodze wyjątku i ma istnieć w chwili ubiegania się o to świadczenie, natomiast ograniczenia aktywności zawodowej przed jej powstaniem mogą być bardzo różne, choćby usprawiedliwione przyczynami zdrowotnymi, zmniejszającymi niewątpliwie możliwość zainteresowania się taką osobą na rynku pracy. Jak wynika z akt sprawy, Prezes Zakładu Ubezpieczeń Społecznych nie dokonał oceny znaczenia dla zastosowania powołanego art. 83 ust. 1 ustawy, okoliczności braku ewentualnej możliwości podjęcia zatrudnienia przez skarżącego z uwagi na pojawiające się już u niego wcześniejsze sygnały, świadczące o rozwijającej się chorobie psychicznej. Wszak skarżący załączył do wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy, kartę informacyjną leczenia szpitalnego w dniach od [...] sierpnia 2008 r. do [...] listopada 2008 r. z której wynika, że rozpoznano u niego [...], zaś psychicznie jest zmieniony już od 3 lat. Zatem do momentu, od którego ustalano całkowitą niezdolność do pracy przez lekarza orzecznika ZUS, tj. z dniem [...] grudnia 2012 r., choroba rozwijała się u skarżącego już od przeszło 6-ciu lat wstecz. Podkreślenia wymaga i co jest notoryjnie znane, że osoby, u których tego typu schorzenie występuje, nie do końca uświadamiają sobie fakt bycia chorym i większości wypadków nie są w stanie w sposób racjonalny kierować swoim życiem zawodowym. Po drugie – i to przede wszystkim – nie są te osoby atrakcyjne, przy znanych trudnościach na rynku pracy, dla ewentualnego pracodawcy. Niewątpliwie zatem wymaga ustalenia, czego na dzień orzekania nie uczyniono, czy w przypadku skarżącego, tj. osoby młodej i ze zmianami w psychice już od 27 roku życia, mamy do czynienia ze szczególnymi okolicznościami, o których mowa w art. 83 ustawy. Wszak powyższe okoliczności były nadto niezależne od jego woli. Reasumując, szczególne okoliczności to nie tylko zdarzenia o charakterze siły wyższej, ale wszelkiego rodzaju sytuacje, które czynią daną osobę nieatrakcyjną na rynku pracy, pozostającą poza kręgiem zainteresowania pracodawców, jak również i takie, kiedy osoba nie jest zdolna pod względem zdrowotnym do świadczenia pracy, choć nie legitymuje się orzeczeniem o całkowitej niezdolności do pracy, ale jej stan zdrowia w poszukiwaniu pracy stawia ją na pozycji dużo gorszej, niż osobę zdrową. Tak więc, bez wnikliwej analizy przyczyn pozostawania skarżącego poza ubezpieczeniem i przesądzanie o niespełnieniu ustawowej przesłanki "szczególnych okoliczności", jest zdecydowanie przedwczesne. Niezależnie od powyższego stwierdzić należy, że przepisy ustawy o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych nie zawierają definicji pojęcia "niezbędne środki utrzymania". Zachodziła więc konieczność wypracowania przez judykaturę oraz organy administracji sposobu rozumienia tego pojęcia i w konsekwencji przyjęto już w chwili obecnej bez kontestacji, że metodą wyjaśnienia spornego pojęcia, jest odniesienie się do najniższej kwoty świadczenia przyznawanego w trybie zwykłym. Natomiast organ nie poczynił w tym kierunku jakichkolwiek ustaleń mimo, że z załączonego pisma pracownika organu do wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy, tzw. "Stanu sprawy" z którego wynika, że dochód na osobę w rodzinie skarżącego wynosi [...] zł miesięcznie, podczas gdy Prezes Zakładu Ubezpieczeń Społecznych w komunikacie z dnia 14 lutego 2013 r. (M. P. z 2013 r. poz. 95) ogłosił kwotę najniższej emerytury i renty w wysokości 831,15 zł miesięcznie. Niezależnie od powyższego zauważyć należy, że organ nie zapewnił skarżącemu czynnego udziału w trakcie postępowania i to w każdym jego stadium, a przed wydaniem decyzji nie umożliwił mu wypowiedzenia się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań, czym naruszył – w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy – przepis art. 19 § 1 k.p.a., co dotyczy również pozostałych przepisów, a wskazanych już wyżej. Rozpoznając zatem ponownie sprawę, organ winien przede wszystkim wyjaśnić powyższe wątpliwości i uzupełnić materiał dowodowy w zakresie możliwości podjęcia przez skarżącego zatrudnienia, a nie bezkrytycznie formułować aktualną tezę, po czym przeanalizować je w zestawieniu z poczynionymi wyżej uwagami, a dopiero potem na nowo ocenić – zgodnie z powyższymi rozważaniami i wątpliwościami Sądu – czy spełniona została przesłanka braku szczególnych okoliczności, przy uwzględnieniu przesłanki niezbędnych środków utrzymania. Reasumując, zobowiązanie organu winno sprowadzić się do dokonania subsumcji stanu faktycznego sprawy pod prawidłowo zinterpretowany przepis art. 83 ust. 1 ustawy, z uwzględnieniem poczynionych powyżej rozważań. W tym stanie rzeczy, na mocy art. 145 § 1 pkt 1) lit. a) i c) w zw. z art. 152 i art. 132 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2012 r. poz. 270 ze zm.), należało orzec jak w sentencji wyroku.