II SA/Wa 1364/20

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Tomasz Szmydt, Sędzia WSA Ewa Radziszewska-Krupa, Sędzia WSA Sławomir Antoniuk (spr.), po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 10 grudnia 2020 r. sprawy ze skargi Z. S. na decyzję Prezesa Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z dnia [...] maja 2020 r. nr [...] w przedmiocie przyznania świadczenia w drodze wyjątku oddala skargę Prezes Zakładu Ubezpieczeń Społecznych decyzją z dnia [...] maja 2020 r. nr [...], na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 ustawy z dnia 13 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2020 r. poz. 256, z późn. zm.) uchylił zaskarżoną decyzję z dnia [...] maja 2020 r. nr [...] i po ponownym rozpatrzeniu sprawy, przyznał Z. S., na podstawie art. 83 ust. 1 ustawy z dnia 17 grudnia 1998 r. o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych (Dz. U. z 2020 r. poz. 53, z późn. zm.); zwanej dalej ustawą o emeryturach i rentach z FUS, rentę z tytułu niezdolności do pracy w drodze wyjątku na stałe ustalając jej wysokość na 1.200 zł miesięcznie, która będzie ulegała podwyższeniu w terminie waloryzacji, a także stwierdzając, że prawo do renty powstaje od pierwszego dnia miesiąca, w którym wydano decyzję. Zaskarżona decyzja została wydana w następującym stanie faktycznym. Wnioskiem z dnia [...] stycznia 2020 r. Z. S. zwrócił się do Prezesa Zakładu Ubezpieczeń Społecznych o przyznanie renty z tytułu niezdolności do pracy w drodze wyjątku. Prezes Zakładu Ubezpieczeń Społecznych decyzją z dnia [...] maja 2020 r. nr [...] odmówił wnioskodawcy przyznania żądanego świadczenia. Pismem z dnia [...] maja 2020 r., uzupełnionym [...] maja 2020 r., Z. S. złożył odwołanie od powyższej decyzji. Po ponownym rozpatrzeniu sprawy, Prezes Zakładu Ubezpieczeń Społecznych decyzją z dnia [...] maja 2020 r. nr [...] uchylił zaskarżoną decyzję i przyznał Z. S. rentę z tytułu niezdolności do pracy w drodze wyjątku na stałe. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie Z. S. zarzucił organowi przewlekłość postępowania w wydaniu decyzji z dnia [...] maja 2020 r. przyznającej mu żądane świadczenie jednocześnie kwestionując ją i wskazując, że powyższe świadczenie powinno być mu przyznane od dnia [...] stycznia 2020 r., czyli od momentu złożenia wniosku o przyznanie renty z tytułu niezdolności do pracy w drodze wyjątku, a nie jak uczynił to organ od [...] maja 2020 r., czyli od pierwszego dnia miesiąca, w którym wydano decyzję. W związku z tym wniósł o wyrównanie przyznanego świadczenia w drodze wyjątku od dnia [...] stycznia 2020 r. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie. Wskazał, że prawo do świadczenia w drodze wyjątku powstaje wraz z jego przyznaniem, określonym i ukształtowanym w decyzji je przyznającej. Wobec tego brak jest podstaw do przyznania tego prawa przed datą jego powstania. Wyjaśnił, że nie jest uprawnione twierdzenie, że organ przewlekle prowadził postępowanie w wyniku czego skarżący utracił prawo do świadczenia za 5 miesięcy. Organ zaznaczył, że do końca kwietnia prowadził postępowanie wyjaśniające w sprawie ustalając faktyczny okres ubezpieczenia skarżącego i oczekiwał na informacje od niego w kwestii dostarczenia zaświadczenia z uczelni wyższej, umożliwiającego doliczenie do stażu jego studiów. Uczelnia wydała takie zaświadczenie w dniu [...] kwietnia 2020 r. Ponadto Prezes Zakładu Ubezpieczeń Społecznych wskazał, że zaskarżona decyzja została wydana zanim skarżący zdecydował się zainteresować swoją sprawą Prezydenta RP, zaś Kancelaria Prezydenta RP nie udzielała organowi żadnych ponagleń. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz. U. z 2019 r. poz. 2167), sąd administracyjny sprawuje wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę pod względem zgodności z prawem zaskarżonej decyzji administracyjnej. Sąd analizuje zaskarżoną decyzję pod względem jej zgodności z prawem materialnym i formalnym obowiązującym w dacie wydania tej decyzji. Rozpoznając sprawę w świetle powołanych powyżej kryteriów należy stwierdzić, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Materialnoprawną podstawę zaskarżonej decyzji stanowi przepis art. 83 ust. 1 ustawy o emeryturach i rentach z FUS, zgodnie z którym ubezpieczonym i pozostałym po nich członkom rodziny, którzy wskutek szczególnych okoliczności nie spełniają warunków przewidzianych w ustawie do uzyskania prawa do emerytury lub renty, nie mogą ze względu na całkowitą niezdolność do pracy lub wiek podjąć pracy lub działalności objętej ubezpieczeniem społecznym i nie mają niezbędnych środków utrzymania, Prezes Zakładu Ubezpieczeń Społecznych może przyznać w drodze wyjątku świadczenie w wysokości nieprzekraczającej odpowiednich świadczeń przewidzianych w ustawie. Brzmienie powyższego przepisu wskazuje na uznaniowy charakter rozstrzygnięcia, jakie na tej podstawie uprawniony jest podjąć Prezes Zakładu Ubezpieczeń Społecznych. Uregulowanie takie oznacza, że organ rentowy, działając w ramach swobodnego uznania, ma możliwość wyboru rozstrzygnięcia w określonym stanie faktycznym. Niemniej, zakres uznania wyznaczony jest zawsze przepisem prawa, zaś ramy uznania określają normy kompetencyjne, przepisy o postępowaniu administracyjnym i przepisy prawa materialnego. Wydając decyzję o charakterze uznaniowym, organ administracji publicznej jest związany nie tylko przepisem, ale i celem ustanowionego przepisu oraz normami etycznymi. Uznanie administracyjne nie pozwala zatem organowi na dowolność w załatwieniu sprawy, ale jednocześnie nie nakazuje mu spełnienia każdego żądania obywatela (por. m.in. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 26 września 2000 r., sygn. akt I SA 945/00, LEX nr 79608). Zauważyć należy, że w przypadku decyzji wydanej w oparciu o uznanie administracyjne, kontrola sądu administracyjnego jest zasadniczo ograniczona i sprowadza się do zbadania, czy zaskarżona decyzja nie nosi cech dowolności, a więc, czy organ administracji publicznej, prowadząc postępowanie, zebrał cały materiał dowodowy i wyboru określonego sposobu załatwienia sprawy dokonał po wszechstronnym i dogłębnym rozważeniu wszystkich okoliczności faktycznych sprawy, a także, czy przyjęte przez organ rozstrzygnięcie zostało wyczerpująco i jasno uzasadnione, zgodnie z wymaganiami określonymi w art. 107 § 3 K.p.a. Kontroli sądowej nie podlega natomiast sam wybór rozstrzygnięcia meritum sprawy (por. m.in. wyrok Naczelnego Sadu Administracyjnego z dnia 12 stycznia 2011 r., sygn. akt I OSK 2051/11, dostępny w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych). Jednocześnie, podkreślić należy, że sąd administracyjny nie jest władny wkraczać w to uznanie, bowiem wówczas musiałby dokonać oceny zaskarżonej decyzji z punktu widzenia słuszności i celowości, wychodząc poza granice określone w art. 1 § 1 i § 2 ustawy – Prawo o ustroju sądów administracyjnych. Warto zauważyć, że z treści powołanego przepisu art. 83 ust. 1 ustawy o emeryturach i rentach z FUS wynikają trzy przesłanki warunkujące ubezpieczonemu, bądź też pozostałym po nim członkom rodziny, przyznanie świadczenia w drodze wyjątku. Po pierwsze, niespełnienie wymagań dających prawo do emerytury lub renty musi być spowodowane szczególnymi okolicznościami. Po drugie, ubiegający się o to świadczenie nie może podjąć pracy lub innej działalności zarobkowej, objętej ubezpieczeniem społecznym z powodu całkowitej niezdolności do pracy lub wieku. Po trzecie, osoba ta nie ma niezbędnych środków utrzymania. Przyznanie przedmiotowego świadczenia ustawa uzależnia od łącznego (kumulatywnego) spełnienia wszystkich trzech wymienionych wyżej przesłanek. Brak choćby jednej z nich wyklucza tę możliwość. Przepis art. 83 ust. 1 powołanej ustawy o emeryturach i rentach z FUS wprowadza do systemu powszechnych świadczeń emerytalnych regulację dopuszczającą odstąpienie od obowiązującej reguły spełnienia warunków wymaganych w ustawie do uzyskania prawa do emerytury lub renty. Jako wyjątek od reguły regulacja ta ma charakter regulacji szczególnej. Taki charakter regulacji szczególnej, stanowiącej wyjątek od reguły wymaga zastosowania tylko do "szczególnych okoliczności", które spowodowały, że nie doszło do wypracowania prawa do świadczenia ubezpieczeniowego na ogólnych zasadach. W rozpoznawanej sprawie istota podniesionych w skardze zarzutów skarżącego sprowadza się do zakwestionowania stanowiska Prezesa Zakładu Ubezpieczeń Społecznych, który uznał w zaskarżonej decyzji z dnia [...] maja 2020 r., że rozstrzygnięcie o terminie początkowym przyznania świadczenia na podstawie art. 83 ustawy o emeryturach i rentach z FUS ma charakter konstytutywny, co w konsekwencji oznacza, że jej skutek rozpoczyna się dopiero od dnia wydania decyzji. Istota sporu prawnego między stronami analizowanego postępowania sprowadza się do wyjaśnienia, czy w świetle art. 83 ust. 1 i art. 129 ust. 1 ustawy o emeryturach i rentach z FUS, Prezes Zakładu Ubezpieczeń Społecznych jest uprawniony do przyznania świadczenia w drodze wyjątku od daty złożenia wniosku, czy też dopiero od daty wydania decyzji. Sąd uznał, że – wbrew zarzutom skarżącego – w rozpoznawanej sprawie Prezes Zakładu Ubezpieczeń Społecznych dokonał prawidłowej wykładni zarówno art. 83 ust. 1, jak i art. 129 ust. 1 ustawy o emeryturach i rentach z FUS. W ocenie Sądu, Prezes Zakładu Ubezpieczeń Społecznych zasadnie wskazał na konstytutywny charakter rozstrzygnięcia o terminie początkowym przyznania świadczenia w drodze wyjątku na podstawie art. 83 ust. 1 powołanej ustawy i skutku prawnego tego rodzaju decyzji, który następuje od dnia jej wydania. Jednocześnie, organ trafnie zauważył, że prawo do tego świadczenia powstaje dopiero wraz z jego przyznaniem w decyzji. Nie jest zatem możliwe przyznanie tego prawa przed datą jego powstania. Przyznanie w decyzji prawa do świadczenia w drodze wyjątku od dnia jej wydania nie narusza art. 129 ust. 1 ustawy o emeryturach i rentach z FUS. Regulacja zawarta w tym przepisie dotyczy bowiem wyłącznie sytuacji, w których osoba ubezpieczona wcześniej spełniała przesłanki ustawowe do uzyskania świadczenia, a dopiero później złożyła wniosek o przyznanie tego świadczenia. Na skutek wydania decyzji następuje potwierdzenie uprawnienia, które istniało w przeszłości. Powyższe rozważania prowadzą do wniosku, że Prezes Zakładu Ubezpieczeń Społecznych, wydając zaskarżoną decyzję z dnia [...] maja 2020 r., zasadnie uznał, że w omawianej ustawie o emeryturach i rentach z FUS brak jest podstawy prawnej do rozstrzygnięcia przez organ rentowy o przyznaniu Z. S. świadczenia w drodze wyjątku od dnia złożenia wniosku. Organ stwierdzając zatem w przedmiotowej decyzji, że prawo do renty powstaje od pierwszego dnia miesiąca, w którym wydano decyzję, prawidłowo przyjął, że datę przyznania skarżącemu świadczenia w drodze wyjątku stanowiła data wydania decyzji w tym przedmiocie. Należy zauważyć, że powyższe stanowisko zgodne jest z przyjętym w dotychczasowym orzecznictwie sądów administracyjnych (por: m.in. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 10 stycznia 2017 r., sygn. akt I OSK 2265/16; podobnie: wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 5 maja 2015 r., sygn. akt II SA/Wa 2209/14 i powołane tam orzeczenia sądów administracyjnych). W tej sytuacji stwierdzić należy, że rozstrzygnięcie o terminie początkowym przyznania świadczenia jest zgodne ze wskazanym wyżej przepisem art. 83 ust 1 ustawy o emeryturach i rentach z FUS oraz wynika z charakteru samej decyzji, która ma charakter konstytutywny, co oznacza, że jej skutek rozpoczyna się od dnia wydania decyzji. Co do zasady decyzje konstytutywne wywołują swoje skutki prawne od momentu ich podjęcia, chyba że przepisy materialne przyznające określone uprawnienie przewidują inny termin rozpoczęcia biegu tych uprawnień. W powołanej wyżej ustawie brak jest jakiejkolwiek podstawy prawnej do rozstrzygnięcia o przyznaniu świadczenia w drodze wyjątku od dnia złożenia wniosku. Prawo do świadczenia w drodze wyjątku powstaje wraz z jego przyznaniem, określonym i ukształtowanym w decyzji je przyznającej. Przyznanie świadczenia od dnia wydania decyzji nie narusza przy tym przepisu art. 129 ust. 1 ustawy, zgodnie z którym świadczenia wypłaca się od dnia powstania prawa do tych świadczeń. Ustawodawca zastrzegł jednocześnie w tym przepisie, co w żadnym przypadku nie może odnosić się do świadczenia w drodze wyjątku, że nie można wypłacać świadczenia wcześniej niż od miesiąca, w którym złożono wniosek lub wydano decyzję z urzędu. Rozwiązanie to może odnosić się wyłącznie do tych sytuacji, w których osoba ubezpieczona wcześniej spełniała przesłanki ustawowe do uzyskania świadczenia, a dopiero później złożyła wniosek o przyznanie świadczenia (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 26 listopada 2010 r., sygn. akt I OSK1283/10). Ustosunkowując się do zarzutu skarżącego odnoszącego się do opieszałości (bezczynności) organu w załatwianiu sprawy, wskazać należy, że zarzut ten mógł być dochodzony w odrębnym postępowaniu, gdyż skarżącemu przysługiwały środki prawne służące zwalczaniu bezczynności albo przewlekłości postępowania, takie jak ponaglenie, czy skarga do sądu administracyjnego. Do uwzględnienia skargi mogą prowadzić tylko takie uchybienia przepisom postępowania, które mogły mieć wpływ na wynik sprawy i to w stopniu istotnym. W przedmiotowej sprawie nie sposób stwierdzić, aby ewentualne naruszenie terminów wydania decyzji w jakikolwiek sposób wpłynęło na treść rozstrzygnięcia organu administracji. Z tych względów Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2019 r. poz. 2325, z późn. zm.), orzekł jak w sentencji wyroku.