II SA/Wa 1368/06

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Bronisław Szydło, Sędzia WSA Adam Lipiński, Asesor WSA Jacek Fronczyk (spr.), Protokolant Arkadiusz Koziarski, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 27 listopada 2006 r. sprawy ze skargi I. G. na decyzję Ministra Pracy i Polityki Społecznej z dnia [...] kwietnia 2006r. nr [...] w przedmiocie odmowy zmiany decyzji odmawiającej przyznania prawa do zasiłku przedemerytalnego oddala skargę. Decyzją z dnia [...] marca 2006 r. nr [...] Wojewoda [...], mając za podstawę art. 150a ust. 1 ustawy z dnia 20 kwietnia 2004 r. o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy (Dz. U. Nr 99, poz. 1001 z późn. zm.) w związku z art. 37j ustawy z dnia 14 grudnia 1994 r. o zatrudnieniu i przeciwdziałaniu bezrobociu (t. j.: Dz. U. z 2001 r. Nr 6, poz. 56 z późn. zm.), w trybie art. 154 Kodeksu postępowania administracyjnego, po rozpatrzeniu wniosku I. G., odmówił zmiany decyzji Wojewody [...] z dnia [...] marca 2000 r. nr [...], którą to decyzją utrzymano w mocy rozstrzygnięcie o odmowie przyznania prawa do zasiłku przedemerytalnego. W uzasadnieniu decyzji Wojewoda podał, że zgodnie z art. 154 Kodeksu postępowania administracyjnego, decyzja ostateczna, na mocy której żadna ze stron nie nabyła prawa, może być w każdym czasie zmieniona przez organ administracji publicznej, który ją wydał lub przez organ wyższego stopnia, jeżeli przemawia za tym interes społeczny lub słuszny interes strony. W sprawie jednak nie zachodzą warunki do uchylenia lub zmiany decyzji Wojewody [...] nr [...] z [...] marca 2000 r. i przyznania I. G. zasiłku przedemerytalnego. Organ wyjaśnił, że nowelizacją ustawy o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy dopuszczono możliwość przyznania zasiłku przedemerytalnego osobom, które wymagane warunki spełniły do dnia 12 stycznia 2002 r., jednak świadczenia tego nie nabyły z uwagi na szybką zmianę przepisów i uchylenie z dniem 1 stycznia 2002 r. art. 37j ustawy z 14 grudnia 1994 r. o zatrudnieniu i przeciwdziałaniu bezrobociu. Zdaniem organu, I. G. wymaganych warunków nie spełniała zarówno w dniu złożenia pierwszego wniosku (tj. w dniu [...] grudnia 1999 r.), jak i nie spełnia aktualnie. W szczególności udokumentowany przez zainteresowaną okres uprawniający do zasiłku wynosi 20 lat, 9 miesięcy i 19 dni oraz 14 lat, 11 miesięcy i 28 dni wykonywania pracy w szczególnych warunkach. Zgodnie natomiast z art. 37j ust. 1 ustawy o zatrudnieniu i przeciwdziałaniu bezrobociu, zasiłek przedemerytalny przysługiwał pod warunkiem udokumentowania przez kobietę odpowiedniego okresu uprawniającego do zasiłku, wynoszącego co najmniej 30 lat lub też 25 lat przy co najmniej 15-letnim okresie wykonywania prac uznanych w przepisach emerytalnych za zatrudnienie w szczególnych warunkach lub w szczególnym charakterze. Na okres uprawniający do zasiłku, zgodnie z art. 24 ust. 2 ustawy o zatrudnieniu i przeciwdziałaniu bezrobociu, składają się udokumentowane przez stronę okresy zatrudnienia, wykonywania innej pracy zarobkowej lub prowadzenia pozarolniczej działalności wymienione w art. 23 ust. 1 pkt 2 oraz okresy wymienione w art. 23 ust. 2 pkt 1, 2, 4 i 5 ustawy. Przepis ten nie wymienia więc, jako okresów uprawniających do zasiłku, okresów wykonywania pracy w gospodarstwie rolnym po ukończeniu 16-go roku życia, a zatem wskazany we wniosku okres 5 lat, 4 miesięcy i 10 dni w gospodarstwie rolnym teściów nie podlega wliczeniu. Wojewoda zaznaczył przy tym, że strona w przedmiotowym wniosku nie wskazała żadnych innych okresów, które mogłyby zostać zaliczone do okresu uprawniającego do zasiłku, a jej sytuacji nie zmienia również okoliczność wynikająca z możliwości zaliczenia do okresu uprawniającego do zasiłku przedemerytalnego okresu pobierania przez nią zasiłku dla bezrobotnych. W ocenie organu, przeciwko zmianie lub uchyleniu decyzji przemawia konkretna norma prawna, która w sposób niewątpliwy rozstrzyga o tym, jakie warunki muszą zostać spełnione przez stronę, by mogła ona nabyć prawo do zasiłku przedemerytalnego i nie pozostawia w tym zakresie rozstrzygnięcia uznaniu organu administracyjnego. Interesu strony nie można natomiast przeciwstawiać konkretnym regulacjom prawa materialnego i orzekać wbrew jego postanowieniom. I. G. skierowała do Ministra Pracy i Polityki Społecznej odwołanie od powyższej decyzji. Podniosła, że w jej przypadku została spełniona przesłanka z art. 154 kpa, pozwalająca na zmianę decyzji z uwagi na jej słuszny interes. Biorąc pod uwagę całokształt okoliczności, czyli wiek, ilość przepracowanych lat oraz kilkuletnie nieprzerwane figurowanie w rejestrze osób bezrobotnych, bez wątpienia uzyskanie wnioskowanego świadczenia leży w jej interesie. Nie zgodziła się z tym, że organ nie zaliczył jej okresu pracy w gospodarstwie rolnym teściów. Decyzją z dnia [...] kwietnia 2006 r. nr [...] Minister Pracy i Polityki Społecznej, działając w oparciu o art. 138 § 1 pkt 1 kpa w związku z art. 150a ust. 1 ustawy o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy, utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję, nie znajdując podstaw do uwzględnienia odwołania. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na powyższą decyzję I. G. wyraziła swoje niezadowolenie, wskazując, że zasiłek przedemerytalny winien być jej przyznany ze względu na słuszny interes strony. Przedstawiła swoją sytuację od chwili, gdy straciła pracę. Zwróciła uwagę na udokumentowany staż pracy, w tym staż w warunkach szczególnych. Wskazała również na kłopoty zdrowotne i trudną sytuację materialną rodziny. W odpowiedzi na skargę Minister Pracy i Polityki Społecznej wniósł o jej oddalenie, powołując się na argumenty przedstawione w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Zgodnie z brzmieniem art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 z późn. zm.), sąd administracyjny sprawuje wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę pod względem zgodności z prawem zaskarżonej decyzji administracyjnej i to z przepisami obowiązującymi w dacie jej wydania. Innymi słowy, sąd administracyjny kontroluje legalność rozstrzygnięcia zapadłego w postępowaniu z punktu widzenia jego zgodności z prawem materialnym i obowiązującymi przepisami prawa procesowego. Skarga analizowana pod tym kątem nie zasługuje na uwzględnienie. Stosownie do treści art. 154 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (t. j.: Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 z późn. zm.), decyzja ostateczna, na mocy której żadna ze stron nie nabyła prawa, może być w każdym czasie uchylona lub zmieniona przez organ administracji publicznej, który ją wydał, lub przez organ wyższego stopnia, jeżeli przemawia za tym interes społeczny lub słuszny interes strony. W niniejszej sprawie nie zaistniały podstawy do zmiany decyzji odmawiającej przyznania prawa do zasiłku przedemerytalnego. Wbrew twierdzeniom skarżącej, słuszny interes strony nie może być oceniany w kategoriach jej subiektywnych odczuć. Interes strony zawsze musi korespondować z treścią konkretnych regulacji prawnych, a to oznacza, że jego uwzględnienie musi mieścić się w granicach powszechnie obowiązującego prawa. Uwzględniając treść art. 150a ust. 1 ustawy z dnia 20 kwietnia 2004 r. o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy (Dz. U. Nr 99, poz. 1001 z późn. zm.), należy zwrócić uwagę na przepis art. 37j ust. 1 ustawy z dnia 14 grudnia 1994 r. o zatrudnieniu i przeciwdziałaniu bezrobociu (t. j.: Dz. U. z 2001 r. Nr 6, poz. 56 z późn. zm., w brzmieniu obowiązującym do dnia 31 grudnia 2001 r.), zgodnie z którym zasiłek przedemerytalny przysługuje osobie spełniającej określone w ustawie warunki do uzyskania statusu bezrobotnego i prawa do zasiłku oraz posiadającej okres uprawniający do emerytury, jeżeli: 1) posiada okres uprawniający do zasiłku wynoszący 30 lat dla kobiet i 35 lat dla mężczyzn lub 2) posiada okres uprawniający do zasiłku wynoszący 25 lat dla kobiet i 30 lat dla mężczyzn, w tym co najmniej 15 lat wykonywania prac uznanych w przepisach emerytalnych za zatrudnienie w szczególnych warunkach lub w szczególnym charakterze. Z kolei art. 37l ust. 1 i 2 ustawy stanowią, że prawo do zasiłku przedemerytalnego przysługuje na wniosek osobie, która w dniu rejestracji w powiatowym urzędzie pracy lub w okresie pobierania zasiłku albo zasiłku przedemerytalnego posiadała lub spełniła warunki do ich nabycia. Zasiłek przedemerytalny przysługuje od następnego dnia po dniu zarejestrowania się uprawnionej osoby w powiatowym urzędzie pracy albo od następnego dnia po dniu złożenia wniosku i dokumentów niezbędnych do ustalenia tych uprawnień, z zastrzeżeniem art. 27 ust. 1 pkt 3-6 i ust. 2-4. Nie ulega wątpliwości, że art. 37j ust. 1 ustawy określa materialnoprawne warunki, których spełnienie uzależnia przyznanie prawa do zasiłku przedemerytalnego. W przepisie tym zawarty jest warunek, aby osoba ubiegająca się o zasiłek przedemerytalny spełniała określone w ustawie wymagania do uzyskania statusu bezrobotnego i prawa do zasiłku dla bezrobotnych oraz miała określone okresy zatrudnienia. Warto w tym miejscu podkreślić, że ustawa mówi o okresach zatrudnienia i okresach uprawniających do emerytury. Naczelny Sąd Administracyjny wielokrotnie w swoich orzeczeniach wyrażał pogląd, który Sąd orzekający w niniejszej sprawie w pełni podziela, że okresy uprawniające do emerytury i okresy uprawniające do zasiłku nie są tożsame (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 11 września 1998 r., sygn. akt II SA 898/98, LEX nr 41878). Jak wynika z akt sprawy, skarżąca w momencie złożenia wniosku o przyznanie zasiłku przedemerytalnego legitymowała się okresem uprawniającym do zasiłku wynoszącym 20 lat, 9 miesięcy i 19 dni, w tym 14 lat, 11 miesięcy i 28 dni w warunkach szczególnych. Przedmiotem sporu pozostaje kwestia ewentualnego zaliczenia skarżącej do okresu uprawniającego do zasiłku okresu pracy w indywidualnym gospodarstwie rolnym teściów w wymiarze 5 lat, 4 miesięcy i 10 dni. Według art. 24 ust. 2 ustawy o zatrudnieniu i przeciwdziałaniu bezrobociu do okresu uprawniającego do zasiłku zalicza się okresy zatrudnienia, innej pracy zarobkowej, pozarolniczej działalności, wymienione w art. 23 ust. 1 i 2 oraz w art. 23 ust. 2 pkt 1, 2, 4 i 5 ustawy. Zatrudnieniem jest natomiast wykonywanie pracy na podstawie stosunku pracy, stosunku służbowego oraz umowy o pracę nakładczą i innej pracy zarobkowej wykonywanej na podstawie umowy agencyjnej, umowy zlecenia, umowy o dzieło albo w okresie członkostwa w rolniczej spółdzielni produkcyjnej lub spółdzielni kółek rolniczych (art. 2 ust. 1 pkt 16 i 25). Ponadto, zgodnie ze stanowiskiem wyrażonym w wyroku Sądu Najwyższego z dnia 20 czerwca 1996 r., sygn. akt III ARN 10/96 (OSNAP z 1997 r. nr 2, poz. 13), okres prowadzenia lub pracy w gospodarstwie rolnym zaliczony do stażu pracy, od którego zależą uprawnienia pracownicze wynikające ze stosunku pracy (art. 1 ust. 1 ustawy z dnia 20 lipca 1990 r. o wliczaniu okresów pracy w indywidualnym gospodarstwie rolnym do pracowniczego stażu pracy, Dz. U. Nr 54, poz. 310), nie podlega wliczeniu do stażu pracy warunkującego nabycie uprawnień do przedemerytalnego zasiłku dla bezrobotnych przyznawanego na podstawie ustawy z dnia 14 grudnia 1994 r. W świetle art. 2 ust. 1 pkt 2 lit. d powołanej ustawy za bezrobotnego nie może być uznany nie tylko właściciel lub posiadacz gospodarstwa rolnego, lecz także podlegający ubezpieczeniu emerytalno – rentowemu z tytułu stałej pracy w takim gospodarstwie współmałżonek lub domownik. Osoby objęte tym przepisem podlegają odrębnemu ubezpieczeniu rolniczemu, a okresy ich pracy w gospodarstwie rolnym są wyłączone spod działania art. 23 ust. 1 pkt 2 lit. d, art. 37j ust. 1 i art. 2 ust. 1 pkt 25 ustawy przez użycie zastrzeżeń, że prawo do zasiłku przedemerytalnego nabywa się w okresach prowadzenia pozarolniczej działalności gospodarczej, a zatrudnienie oznacza wykonywanie pracy na podstawie stosunku pracy, stosunku służbowego oraz umowy o pracę nakładczą. W tej sytuacji skarżącej nie można było zaliczyć okresu pracy w gospodarstwie rolnym teściów, wskutek czego legitymuje się ona okresem uprawniającym do zasiłku wynoszącym 20 lat, 9 miesięcy i 19 dni (w tym 14 lat, 11 miesięcy i 28 dni w warunkach szczególnych), podczas gdy dla kobiet wynosi on 25 lat (15 lat w warunkach szczególnych) . Powyższe wskazuje zatem, że brak było podstaw do wzruszenia decyzji o odmowie przyznania prawa do zasiłku przedemerytalnego. Toteż zarzuty przedstawione w skardze należało uznać za nieuzasadnione. Sąd z pełnym zrozumieniem odnosi się do sytuacji skarżącej, trzeba jednak podkreślić, że sama trudna sytuacja materialna nie wystarcza do przyznania zasiłku przedemerytalnego, do którego prawo uzależnione jest co do zasady od zaistnienia przesłanek składających się na jego podstawę prawną. Przeprowadzona kontrola legalności wydanych w sprawie decyzji nie pozwala na uwzględnienie skargi. Zaprezentowana powyżej analiza przepisów prawa w sposób jednoznaczny wskazuje, że okres pracy w indywidualnym gospodarstwie rolnym teściów po ukończeniu 16 roku życia podlega wliczeniu jedynie do stażu emerytalnego, od którego uzależnione jest przyznanie świadczenia przedemerytalnego, nie podlega natomiast wliczeniu do okresu zatrudnienia, od którego zależy prawo do zasiłku przedemerytalnego. Z tych względów, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 z późn. zm.), Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie orzekł, jak w sentencji wyroku.