II SA/Wa 1368/08

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Jacek Fronczyk, Sędziowie WSA Iwona Dąbrowska (spr.), Adam Lipiński, Protokolant Agnieszka Kolasa, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 13 stycznia 2009 r. sprawy ze skargi W. B. na decyzję Dowódcy Wojsk Lądowych z dnia [...] lipca 2008 r. nr [...] w przedmiocie odmowy zwolnienia z obowiązku zwrotu kosztów nauki 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz decyzję organu pierwszej instancji 2. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu w całości II SA/Wa 1368/08 UZASADNIENIE Szef Sztabu Generalnego Wojska Polskiego rozkazem z [...] października 2007 r. nr [...], wydanym na podstawie art. 134 ust. 1 pkt 9 i ust. 4 ustawy z 11 września 2003 r. o służbie wojskowej żołnierzy zawodowych (Dz. U. Nr 179, poz. 1750 ze zm.) oraz § 35 rozporządzenia Ministra Obrony Narodowej z 31 marca 2004 r. w sprawie służby wojskowej kandydatów na żołnierzy zawodowych (Dz. U. Nr 66, poz. 614 ze zm.), na wniosek Komendanta Wyższej Szkoły Oficerskiej Wojsk Lądowych [...], zwolnił W. B. ze służby kandydackiej, wskutek odmowy podpisania kontraktu na pełnienie służby terminowej. Następnie, decyzją Nr [...] z [...] października 2007 r., Komendant - Rektor Wyższej Szkoły Oficerskiej Wojsk Lądowych [...] zobowiązał wyżej wymienionego do zwrotu równowartości kosztów nauki w zakresie zakwaterowania, umundurowania oraz wyżywienia w kwocie [...] zł. Wnioskiem z 23 listopada 2007 r., skierowanym do Komendanta - Rektora Wyższej Szkoły Oficerskiej Wojsk Lądowych [...], W. B. wystąpił o umorzenie kosztów nauki, powołując się na trudną sytuację rodzinną i materialną jego oraz rodziny. Wskazał, że jego żona prowadzi własną firmę w K. i opiekuje się samotną matką. W. B. podał ponadto, że będąc zwolniony ze służby kandydackiej stara się o przyjęcie go do służby [...] Oddziału Straży Granicznej. Komendant - Rektor Wyższej Szkoły Oficerskiej Wojsk Lądowych we [...] decyzją z [...] grudnia 2007 r. Nr [...], wydaną na podstawie art. 135 ust. 1 i 2 powołanej ustawy z 11 września 2003 r. o służbie wojskowej żołnierzy zawodowych oraz na podstawie § 41 ust. 1 pkt 1 i ust. 2 pkt 1 i 2 powołanego rozporządzenia Ministra Obrony Narodowej z 31 marca 2004 r. w sprawie służby wojskowej kandydatów na żołnierzy zawodowych, po rozpoznaniu przedmiotowego wniosku, odmówił zwolnienia z obowiązku zwrotu kosztów nauki. W uzasadnieniu decyzji organ wskazał, że nie znalazł podstaw do uwzględnienia żądania wnioskodawcy. Wskazał również, że chociaż zwrot kosztów stanowi, w chwili obecnej, pewien wysiłek finansowy dla wnioskodawcy to nie ma podstaw przypuszczać, że nie jest on w stanie ponieść w ogóle tego wysiłku. W. B. odwołał się od powyższej decyzji i wskazał, że jego sytuacja materialna nie pozwala mu na zapłacenie należnej kwoty. Wskazał również, że na podpisanie kontraktu i przyjęcie przydziału kadrowego nie pozwoliła mu jego trudna sytuacja rodzinna. Dowódca Wojsk Lądowych decyzją z [...] lipca 2008 r. nr [...], wydaną na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze zm.), utrzymał w mocy decyzją Dowódcy Wojsk Lądowych z [...] grudnia 2007 r. Nr [...]. Uzasadniając rozstrzygnięcie organ wskazał, że wnioskodawca nie przedstawił dokładnie swojej sytuacji materialnej i jej nie udowodnił. Jednocześnie organ odwoławczy uznał, że sytuacja materialna wnioskodawcy jest dobra, bowiem jego żona prowadzi własną firmę, a on sam zamierza podjąć służbę jako funkcjonariusz w Straży Granicznej. Organ stwierdził też, że zainteresowany podejmując służbę w charakterze kandydata na żołnierza zawodowego powinien wiedzieć, iż od żołnierzy zawodowych wymaga się m.in. dyspozycyjności. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie W. B. zarzucił organowi, że w stosunku do niego nie może mieć zastosowania przepis art. 135 ust. 1 i 2 powołanej ustawy o służbie wojskowej żołnierzy zawodowych oraz § 39 rozporządzenia Ministra Obrony Narodowej w sprawie służby wojskowej kandydatów na żołnierzy zawodowych, ponieważ nigdy nie składał wniosku o zwolnienie go ze służby. Odnosząc się zaś do samej decyzji wskazał, że jego żona jest w zaawansowanej ciąży i zmuszona będzie po urlopie macierzyńskim zawiesić prowadzoną przez siebie działalność gospodarczą. Skarżący podał ponadto, że aktualnie pracuje, jednakże otrzymuje najniższe krajowe wynagrodzenie. W odpowiedzi na skargę Dowódca Wojsk Lądowych wniósł o jej oddalenie. W uzasadnieniu zajętego stanowiska procesowego powtórzył argumenty zawarte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji i utrzymanej nią w mocy decyzji organu I instancji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Zgodnie z treścią art. 1 § 1 i § 2 ustawy z 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.), sąd administracyjny sprawuje wymiar sprawiedliwości przez kontrolę pod względem zgodności z prawem zaskarżonej decyzji administracyjnej i to z przepisami obowiązującymi w dacie jej wydania. Przeprowadzając kontrolę zaskarżonej decyzji należy stwierdzić, że skarga zasługuje na uwzględnienie, ponieważ zarówno Komendant - Rektor Wyższej Szkoły Oficerskiej Wojsk Lądowych, jak i Dowódca Wojsk Lądowych, rozstrzygając sprawę, naruszyli przepisy postępowania administracyjnego. Zgodnie z art. 135 ustawy z 11 września 2003 r. o służbie wojskowej żołnierzy zawodowych (Dz. U. Nr 179, poz. 1750 ze zm.), żołnierze pełniący służbę kandydacką są obowiązani do zwrotu równowartości kosztów zakwaterowania, umundurowania i wyżywienia oraz innych nieodpłatnych świadczeń pieniężnych i rzeczowych otrzymanych w związku z nauką, w przypadku zwolnienia ich ze służby kandydackiej, z przyczyn określonych w art. 134 ust. 1 pkt 1 i 4 - 9 (ust. 1). Decyzję o ustaleniu równowartości kosztów, o których mowa w ust. 1, odroczeniu terminu ich zwrotu, rozłożeniu kosztów na raty lub o zwolnieniu żołnierza pełniącego służbę kandydacką z obowiązku ich zwrotu w całości lub części wydaje komendant szkoły wojskowej (ust. 2). Na pisemny wniosek kandydata zobowiązanego do zwrotu kosztów, komendant może wydać decyzję o zwolnieniu z obowiązku zwrotu kosztów w szczególnie uzasadnionych, niezawinionych przez kandydata przypadkach losowych (§ 41 ust. 2 pkt 1 rozporządzenia) lub z uwagi na trudną sytuację rodzinną lub materialną kandydata (§ 41 ust. 2 pkt 2 rozporządzenia). Analizując treść powyższych przepisów, należy zwrócić uwagę, że prawodawca, dopuszczając możliwość zwolnienia z obowiązku uiszczenia kosztów, posłużył się zwrotem "może zwolnić". Oznacza to, że w każdym wypadku decyzja będzie wydana w ramach uznania organu. Uznanie administracyjne jest natomiast konstrukcją prawną, pozwalającą organowi administracji publicznej na wybór konsekwencji prawnych powstałej sytuacji, do której odnosi się hipoteza normy prawnej. Inaczej mówiąc, dysponując prawem do zwolnienia z kosztów na zasadzie uznania administracyjnego, organ może, ale nie musi, zwolnić z obowiązku zwrotu kosztów nauki, mimo zajścia określonych przesłanek. Uznanie to jest ograniczone kierunkowymi dyrektywami wyboru wskazanymi w przywołanych przepisach, co powoduje, że należy odnieść się do przesłanek w nich wskazanych. Tak duży zakres swobody decyzyjnej oznacza jednocześnie, że na organie spoczywa szczególny obowiązek pełnego uzasadnienia wydanego rozstrzygnięcia, celem wykazania, że zbadał on sprawę w zakresie ustawowych dyrektyw, jak również zebrał i rozważył cały materiał dowodowy. W przypadku decyzji podejmowanych w ramach uznania administracyjnego uzasadnienie spełnia bowiem szczególnie istotną rolę, gdyż pozwala na dokonanie oceny, czy decyzja nie została wydana z takim naruszeniem przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, a w szczególności, czy organ nie pozostawił poza swoimi rozważaniami argumentów podnoszonych przez stronę, czy nie pominął istotnych dla rozstrzygnięcia sprawy materiałów dowodowych lub, czy nie dokonał oceny tych materiałów wbrew zasadom logiki lub doświadczenia życiowego. Powyższe stanowisko znalazło wielokrotnie wyraz w ugruntowanym orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego (zob. wyrok z 28 lutego 1996 r., sygn. akt SA/Gd 320/95; wyrok z 30 września 1996 r., sygn. akt SA/Wr 3095/95; wyrok z 26 października 1995 r., sygn. akt SA/Gd 2096/95 lub wyrok z 21 lutego 1997 r., sygn. akt SA/Bk 1120/95). Wydanie przez organ decyzji w przedmiocie zwolnienia z obowiązku zwrotu kosztów poprzedza postępowanie, które prowadzone jest w oparciu o przepisy kpa, zgodnie z art. 8 ust. 1 ustawy o służbie wojskowej żołnierzy zawodowych. Przechodząc na grunt sprawy niniejszej, Sąd stwierdził, że zaskarżona decyzja Dowódcy Wojsk Lądowych oraz utrzymana nią w mocy decyzja organu I instancji wydane zostały z naruszeniem przepisów postępowania w stopniu, który mógł mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Organy nie przeprowadziły w żaden sposób postępowania dowodowego w sprawie. Uzasadniając swoje rozstrzygnięcia, nie odniosły się należycie do argumentacji podniesionej przez skarżącego we wniosku o zwolnienie od kosztów oraz o ponowne rozpatrzenie sprawy. W szczególności nie zanalizowano sytuacji materialnej skarżącego i jego rodziny. Podkreślenia wymaga, że organy obowiązane są podejmować stosowną inicjatywę w celu ustalenia stanu faktycznego sprawy, a organy w rozpoznawanej sprawie nie podjęły żadnych działań zmierzających do ustalenia sytuacji majątkowej, rodzinnej i zdrowotnej skarżącego, które to okoliczności są kluczowe przy rozstrzyganiu, czy zachodzą przesłanki do zwolnienia z obowiązku zwrotu kosztów. W takiej sytuacji, gdy w istocie nie doszło do ustalenia sytuacji materialnej skarżącego i jego rodziny, należy uznać za przekraczającą granice uznania administracyjnego konkluzję organu, przyznającą, że chociaż zwrot kosztów stanowi w chwili obecnej pewien wysiłek finansowy dla wnioskodawcy to nie ma podstaw przypuszczać, że nie jest on w stanie tego wysiłku ponieść w ogóle. Stwierdzenie to stoi w sprzeczności z zasadą wyrażoną w art. 7 kpa, zobowiązującą organ rozstrzygający w sprawie zwolnienia z obowiązku ponoszenia kosztów nauki, w wypadku istnienia trudnej sytuacji finansowej do kierowania się słusznym interesem obywatela, jeżeli nie stoi temu na przeszkodzie interes społeczny, ani nie przekracza to możliwości organu wynikających z przyznanych mu uprawnień i środków prawnych. Odnosząc się zaś do stwierdzenia organu odnośnie dobrej sytuacji materialnej skarżącego, wynikającej z samego tylko faktu prowadzenia przez jego żonę działalności gospodarczej to uznać je należy za gołosłowne i niepoparte żadnymi dowodami. Ponadto organ winien uwzględnić okoliczność, że skarżący w momencie składania wniosku o umorzenie kosztów nauki był osobą bezrobotną bowiem dopiero poszukiwał zatrudnienia. Bez zbadania zatem, przez organ, faktycznej sytuacji materialnej skarżącego i bez przeprowadzenia jakiegokolwiek postępowania dowodowego nie może on przesądzić o wydaniu decyzji odmownej. Wskazać należy, że takie uzasadnienie odmownej decyzji również narusza wyrażoną w art. 11 kpa zasadę przekonywania, zgodnie z którą organy administracji publicznej powinny wyjaśniać stronom zasadność przesłanek, którymi kierowały się przy załatwieniu sprawy, aby w ten sposób, w miarę możności, doprowadzić do wykonania przez strony określonego obowiązku, bez potrzeby stosowania środków przymusu. W ocenie Sądu, uzasadnienie zaskarżonej i poprzedzającej ją decyzji nie spełnia wymogów określonych w art. 107 § 1 i § 3 kpa. Uzasadnienia tak zaskarżonej, jak i utrzymanej nią w mocy decyzji uniemożliwiają składowi orzekającemu dokonanie oceny legalności zaskarżonej decyzji, co także stoi na przeszkodzie w poznaniu przez stronę argumentów, które przemawiały za przyjętym stanowiskiem organu. Nieprzesądzając zatem wyników postępowania, organ ponownie rozpoznając sprawę obowiązany będzie do zebrania, w sposób wyczerpujący, całego materiału dowodowego, a następnie do jego rozpatrzenia i oceny zgodnie ze wskazanymi wymogami wynikającymi z przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego. Biorąc pod uwagę wszystkie okoliczności rozpoznawanej sprawy, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w oparciu o art. 145 § 1 lit. "c" ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) orzekł, jak w sentencji wyroku. W oparciu o art. 152 powołanej ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Sąd wstrzymał wykonanie zaskarżonej decyzji w całości.