II SA/Wa 1368/09

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Adam Lipiński, Sędziowie WSA Iwona Dąbrowska (spr.), Bronisław Szydło, Protokolant Joanna Głowala, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 26 października 2009 r. sprawy ze skargi S. K. na decyzję Komendanta Głównego Policji z dnia [...] października 2007 r. nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania 1. stwierdza nieważność zaskarżonej decyzji oraz decyzji Komendanta Wojewódzkiego Policji [...] z dnia [...] czerwca 2007 r. nr [...], 2. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu w całości [...] Komendant Wojewódzki Policji decyzją z dnia [...] czerwca 2007 r. nr [...], działając na podstawie art. 105 § 1 Kpa, umorzył postępowanie w sprawie przeniesienia S. K. na inne stanowisko służbowe, gdzie nie jest wymagane poświadczenie bezpieczeństwa lub zwolnienie ze służby na podstawie art. 41 ust. 2 pkt 5 ustawy z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Policji (Dz. U. z 2007 r. Nr 43 poz. 277 ze zm.), z uwagi na bezprzedmiotowość. W uzasadnieniu podał, że w dniu 7 stycznia 2004 r. wszczęto z urzędu postępowanie w sprawie przeniesienia wyżej wymienionego funkcjonariusza na inne stanowisko służbowe, gdzie nie jest wymagane poświadczenie bezpieczeństwa lub zwolnienie ze służby na podstawie art. 41 ust. 2 pkt 5 ww. ustawy. Postanowieniem z dnia [...] lutego 2004 r. organ z urzędu zawiesił powyższe postępowanie, bowiem do tej chwili nie zapadła ostateczna decyzja w sprawie odmowy wydania poświadczenia bezpieczeństwa, a było to niezbędne do merytorycznego rozstrzygnięcia przedmiotowej sprawy. W dniu 31 maja 2004 r. do Wydziału Kadr i Szkolenia KWP [...] wpłynęło pismo Naczelnika Wydziału ds. Ochrony Informacji Niejawnych i Inspekcji KWP [...] wraz z kserokopią decyzji Komendanta Głównego Policji z dnia [...] marca 2004 r. nr [...] utrzymującą w mocy odmowę wydania poświadczenia bezpieczeństwa. W dniu 31 maja 2007 r. organ powziął informację, że skarżący uzyskał poświadczenie bezpieczeństwa w wyniku przeprowadzenia na jego wniosek postępowania sprawdzającego. W tej sytuacji Komendant Wojewódzki Policji [...] postanowieniem z dnia [...] czerwca 2007 r., podjął z urzędu zawieszone postępowanie. W dalszej części uzasadnienia podał, że bezprzedmiotowość w niniejszej sprawie polega na tym, iż skarżący uzyskał poświadczenie bezpieczeństwa dostępu do informacji niejawnych, którego brak był podstawą do wszczęcia postępowania. W odwołaniu od tej decyzji S. K. wniósł o jej uchylenie lub stwierdzenie nieważności z uwagi na naruszenie art. 98 § 2 Kpa w zw. z art. 156 § 1 Kpa, poprzez wydanie decyzji po upływie terminu przedawnienia. W obszernym uzasadnieniu natomiast przedstawił swoje zarzuty dotyczące podjęcia zawieszonego postępowania administracyjnego, nierozpatrzenie jego wniosków dowodowych po podjęciu postępowania, całości prowadzonego wobec niego postępowania w zakresie uzyskania poświadczenia bezpieczeństwa, nieprawidłowości w zakresie postępowania administracyjnego w przedmiocie rozkazu personalnego z dnia [...] czerwca 2003 r., nieprawidłowości w toczącym się postępowaniu dyscyplinarnym i nieprawidłowości w funkcjonowaniu jego macierzystej jednostki organizacyjnej. W końcu stwierdził, że nic mu nie jest wiadomo na temat wszczęcia w dniu 7 stycznia 2004 r. postępowania w przedmiocie przeniesienia na inne stanowisko służbowe. Komendant Główny Policji decyzją z dnia [...] października 2007 r. nr [...], mając za podstawę art. 138 § 1 pkt 1 Kpa w zw. z art. 105 § 1 Kpa, utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję z dnia [...] czerwca 2007 r. W uzasadnieniu - poza argumentami i stanem faktycznym przedstawionym już w powyższej decyzji - podał, że przełożony sporządził dla skarżącego, po wszczęciu postępowania w dniu 7 stycznia 2004 r., tymczasowy zakres obowiązków na dotychczas zajmowanym przez niego stanowisku, gdzie nie jest wymagane poświadczenie bezpieczeństwa. Natomiast co do zarzutu naruszenia art. 98 § 2 Kpa wskazał, że instytucja powyższa dotyczy sytuacji, kiedy postępowanie zostało zawieszone w trybie art. 98 § 1 Kpa, a nie - jak w przedmiotowej sprawie - w trybie art. 97 § 1 pkt 1 Kpa. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie S. K. zarzucił zaskarżonej decyzji naruszenie praw i swobód gwarantowanych obywatelom przez ustawę zasadniczą i zgodnie z ratyfikowanymi umowami międzynarodowymi, jak również naruszenie prawa materialnego i procesowego, wnosząc o stwierdzenie jej nieważności. W obszernym uzasadnieniu - poza zarzutami i argumentami wykazanymi już w odwołaniu - podniósł, że stosownie do treści art. 32 ust. 1 i 2 ustawy o Policji, organem właściwym do wydania decyzji w przedmiocie umorzenia postępowania był Komendant Powiatowy Policji w K. i w dalszej części zarzucił zaskarżonej decyzji naruszenie przepisów postępowania administracyjnego. W odpowiedzi na skargę Komendant Główny Policji wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 25 czerwca 2008 r. oddalił skargę S. K. W uzasadnieniu tego orzeczenia Sąd powołując się na treść art. 6 f oraz art. 32 ust. 1 ustawy o Policji wskazał, że bezspornym jest, że organem właściwym do przeniesienia S. K. na inne stanowisko służbowe był Komendant Powiatowy Policji w K., nie zaś Komendant Wojewódzki Policji [...]. Stąd też Sąd przyznał rację skarżącemu, że wszczęcie postępowania pismem Komendy Wojewódzkiej Policji [...] z dnia [...] grudnia 2003 r., a doręczonym skarżącemu w dniu 7 stycznia 2004 r. w sprawie przeniesienia go na inne stanowisko służbowe, gdzie nie jest wymagane poświadczenie bezpieczeństwa, zostało wydane z naruszeniem przepisu art. 19 Kpa, w myśl którego organy administracji publicznej przestrzegają z urzędu swojej właściwości rzeczowej i miejscowej. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie stwierdził jednak, że z uwagi na obowiązek badania przez organ swojej właściwości w każdym stadium postępowania, w tym również w toku postępowania pierwszoinstancyjnego to w sytuacji stwierdzenia braku swojej właściwości winien on postępowanie umorzyć. Zatem, wbrew błędnemu uzasadnieniu zawartemu w zaskarżonej decyzji, postępowanie w niniejszej sprawie musiało być umorzone i w tej sytuacji owo rozstrzygnięcie nie narusza prawa w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy. Sąd ustosunkował się również do zarzutu skarżącego odnośnie naruszenia przez organ przepisu art. 98 § 2 kpa, i wskazał, że przedmiotem niniejszej sprawy nie jest zawieszenie i podjęcie postępowania administracyjnego, podobnie jak nierozpatrzenie jego wniosków co do całości toczących się wobec niego postępowań w przeszłości, w tym również postępowania w przedmiocie uzyskania poświadczenia bezpieczeństwa, w sprawie rozkazu personalnego z dnia [...] czerwca 2003 r., postępowania dyscyplinarnego i nieprawidłowości w funkcjonowaniu jego macierzystej jednostki organizacyjnej. S. K. złożył od tego wyroku skargę kasacyjną do Naczelnego Sądu Administracyjnego, zarzucając mu naruszenie prawa materialnego, tj. art. 32 ust. 1 ustawy o Policji, poprzez przyjęcie, iż Komendant Wojewódzki Policji [...] będąc niewłaściwym do prowadzenia postępowania w sprawie przeniesienia funkcjonariusza Komendy Powiatowej Policji w K. na inne stanowisko służbowe, był uprawniony do umorzenia tego postępowania jako bezprzedmiotowego na podstawie art. 105 § 1 Kpa, podczas gdy wymieniony organ nie będąc w sprawie właściwym, nie mógł oceniać jej przedmiotowości. Zarzucił też naruszenie art. 156 § 1 pkt 1 Kpa poprzez przyjęcie, iż Komendant Główny Policji rozpoznając odwołanie od wydanej z naruszeniem przepisów o właściwości rzeczowej decyzji Wojewódzkiego Komendanta Policji [...] w sprawie przeniesienia S. K. na inne stanowisko służbowe, obowiązany był utrzymać w mocy tą decyzję, nie zaś, stwierdzić jego nieważność na podstawie art. 156 § 1 Kpa Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 8 lipca 2009 r. o sygnaturze akt I OSK 1252/08 uchylił zaskarżony wyrok i przekazał sprawę Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie do ponownego rozpoznania. Uchylając wskazany wyrok NSA przyznał rację skarżącemu odnośnie naruszenia art. 32 ust. 1 ustawy o Policji oraz art. 145 § 1 pkt 2 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w swoim uzasadnieniu stwierdził, że zaskarżona decyzja i poprzedzająca ją decyzja organu pierwszej instancji wydane zostały z naruszeniem przepisów o właściwości, mimo to organ stanowiąc o umorzeniu postępowania uczynił słusznie. Wedle Sądu I instancji, pomimo błędnego uzasadnienia zaskarżonej decyzji, postępowanie w sprawie należało umorzyć i w tej sytuacji owo rozstrzygnięcie nie narusza prawa w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy. Tymczasem art. 145 § 1 pkt 2 ppsa stanowi w sposób bezwzględny, że sąd uwzględnia skargę na decyzję lub postanowienie i stwierdza nieważność decyzji bądź postanowienia w całości lub w części, jeżeli zachodzą przyczyny określone w art. 156 Kpa. Zapis ten nie pozostawia żadnej swobody dla orzekającego Sądu, nie uzależnia w tym przypadku rozstrzygnięcia od naruszenia prawa w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy (jako to ma miejsce w regulacji art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c). Artykuł 156 § 1 pkt 1 Kpa jednoznacznie reguluje sytuację, w której decyzja wydana została z naruszeniem przepisów o właściwości. Uregulowanie to nie pozostawia wyboru co do sposobu rozstrzygnięcia sprawy, jak tylko w sposób bezwzględny obliguje organ niewłaściwy do umorzenia postępowania. Z tego względu uznał za niezasadne stanowisko Sądu I instancji zaprezentowane w rozstrzygnięciu i uzasadnieniu wyroku bowiem judykatura wielokrotnie podkreślała, że w myśl art. 156 § 1 pkt 1 Kpa naruszenie każdego rodzaju właściwości przez organ administracji przy wydawaniu decyzji administracyjnej powoduje nieważność decyzji bez względu na trafność merytorycznego rozstrzygnięcia (wyrok NSA z dnia 7 października 1982 r., sygn. II SA 1119/82, ONSA 1982/2/95). Innymi słowy, przepis art. 156 § 1 pkt 1 Kpa obejmuje wszelkie postacie naruszenia właściwości miejscowej i rzeczowej, z którą nierozerwalnie łączy się właściwość instancyjna. Organ niewłaściwy nie jest zatem prawnie legitymowany do rozstrzygania o prawach i obowiązkach stron. Obowiązek badania swojej właściwości ciąży na organie w momencie wszczęcia postępowania, jak również w każdym stadium postępowania administracyjnego. Organ niewłaściwy nie dysponuje zdolnością prawną do prowadzenia postępowania i podjęcia aktu jurysdykcyjnego rozstrzygającego o prawach i obowiązkach stron. Z zasady przestrzegania przez organ administracyjny właściwości z urzędu, wynika obowiązek skrupulatnego badania właściwości przez organ w każdym stadium postępowania (por. wyr. SN z dnia 29 maja 1991 r., III ARN 17/91, PiP 1992/3/108 oraz wyrok NSA z dnia 12 lipca 1994 r., sygn. II SA 781/93). Pod pojęciem właściwości należy rozumieć zdolność prawną organu administracji do rozstrzygania określonego rodzaju spraw w postępowaniu administracyjnym. Właściwość ta wynikać musi z obowiązujących przepisów rangi ustawowej, czy przepisów wykonawczych lub z zawartych w oparciu o ustawy porozumień. Właściwość organów administracji musi pozostawać ściśle określona i nie zachodzi w tej mierze jakakolwiek dowolność. Przepisy o właściwości mają charakter przepisów bezwzględnie obowiązujących i jak to już zostało wcześniej wskazane, organ z urzędu musi przestrzegać swojej właściwości (art. 19 Kpa). O właściwości organu do rozpoznawania sprawy administracyjnej stanowią przepisy prawne regulujące jego kompetencje, które zawarte są w ustawach o charakterze materialnoprawnym, i które powinny być stosowane łącznie z przepisami prawa ustrojowego, zwłaszcza, gdy ustala się właściwość rzeczową, w tym instancyjną. Tak więc jeśli z art. 32 ust. 1 ustawy o Policji wynika w niniejszej sprawie wyłączna właściwość Komendanta Powiatowego Policji, wykluczone jest rozstrzyganie w sprawie przez jakikolwiek inny organ, choćby orzeczenie to miało rozstrzygać kwestie przedmiotowości postępowania. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Na wstępie rozważań nad zgodnością z prawem zaskarżonej decyzji w pierwszej kolejności należy wskazać, że niniejsza sprawa była już przedmiotem wyrokowania Naczelnego Sądu Administracyjnego, który w wyniku złożonej przez skarżącego skargi kasacyjnej wyrokiem z 8 lipca 2009 r. uchylił zaskarżony wyrok w zaskarżonej części i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie. W związku z powyższym, w rozpatrywanej przez Sąd orzekający sprawie zachodzi sytuacja przewidziana w art. 190 zdanie pierwsze ppsa, zgodnie z którym sąd, któremu sprawa została przekazana, związany jest wykładnią prawa dokonaną w tej sprawie przez Naczelny Sąd Administracyjny. Powołany wyżej przepis w sposób jednoznaczny wyznacza kierunek postępowania Sądu pierwszej instancji, który nie posiada już, na tym etapie postępowania sądowoadministracyjnego swobody w zakresie wykładni prawa, jak również nie może odstąpić od wskazań co do dalszego postępowania, zawartych w wyroku Sądu wyższej instancji. Mając powyższe na uwadze Sąd uznał, że skarga S. K. zasługuje na uwzględnienie, albowiem ponowna ocena legalności zaskarżonego aktu prowadzi do wniosku, że zaskarżona decyzja Komendanta Głównego Policji w przedmiocie umorzenia postępowania w sprawie przeniesienia skarżącego na inne stanowisko służbowe została wydana z naruszeniem przepisów prawa o właściwości. Wobec zgłoszonego przez skarżącego zarzutu naruszenia przez organy administracji publicznej przepisów o właściwości instancyjnej kwestia ta podlega rozpoznaniu w pierwszej kolejności. Wskazać należy, że stosownie do treści art. 6 f ustawy o Policji, Komendant Wojewódzki Policji oraz Komendant Powiatowy (miejski) Policji są przełożonymi policjantów na terenie swojego działania, zaś w myśl art. 32 ust. 1 ustawy, do mianowania policjanta na stanowiska służbowe, przenoszenia oraz zwalniania z tych stanowisk, właściwi są przełożeni: Komendant Główny Policji, komendanci wojewódzcy i powiatowi (miejscy) Policji oraz komendanci szkół policyjnych. W rozpoznawanej sprawie bezspornym jest, że skarżący pełnił obowiązki na stanowisku służbowym usytuowanym w strukturach organizacyjnych Komendy Powiatowej Policji w K. Zatem organem właściwym do jego przeniesienia na inne stanowisko służbowe był Komendant Powiatowy Policji w K. a nie Komendant Wojewódzki Policji [...]. Stąd też należy przyznać rację skarżącemu, że wszczęcie postępowania pismem Komendy Wojewódzkiej Policji [...] z dnia [...] grudnia 2003 r., a dostarczonym skarżącemu w dniu 7 stycznia 2004r. w sprawie przeniesienia go na inne stanowisko służbowe, gdzie nie jest wymagane poświadczenie bezpieczeństwa, zostało wydane z naruszeniem przepisu art. 19 Kpa, w myśl którego organy administracji publicznej przestrzegają z urzędu swojej właściwości rzeczowej i miejscowej. Komendant Wojewódzki Policji [...], jako organ wyższego stopnia, jest uprawniony, stosownie do przepisu art. 127 § 2 Kpa, do rozpoznania odwołania od decyzji wydanej przez Komendanta Powiatowego Policji, jako organu pierwszej instancji. Tym samym, Komendant Wojewódzki Policji [...], jako organ wyższego stopnia, a więc działający instancyjnie w drugiej instancji, nie mógł w niniejszej sprawie występować jako organ pierwszej instancji. Toteż, w świetle powyższych przepisów oraz uwzględniając zasadę dwuinstancyjnego postępowania administracyjnego (art. 15 Kpa.), nie wchodziło w grę rozpoznanie przez Komendanta Głównego Policji odwołania od decyzji Komendanta Wojewódzkiego Policji [...]. Komendant Główny Policji, mógł jedynie ograniczyć się do wydania decyzji stwierdzającej nieważność decyzji Komendanta Wojewódzkiego Policji [...], a to z uwagi na naruszenie przepisów o właściwości. Zgodnie z art. 19 Kpa organy administracji publicznej przestrzegają z urzędu swojej właściwości rzeczowej i miejscowej. W świetle art. 20 Kpa właściwość rzeczową organu ustala się według przepisów o zakresie jego działania. W myśl art. 156 § 1 pkt 1 Kpa organ administracji państwowej stwierdza nieważność decyzji, która wydana została z naruszeniem przepisów o właściwości. Powołany przepis nie wprowadza tutaj żadnego elementu kwalifikującego. Każdy więc przypadek naruszenia przepisów o właściwości (miejscowej, rzeczowej, instancyjnej), stanowi o naruszeniu przepisu art. 156 § 1 pkt 1 Kpa. Właściwość organu Policji do wydania decyzji administracyjnej w postępowaniu administracyjnym, jak już wskazano, a co wymaga podkreślenia, jest uregulowana przepisami rangi ustawowej (art. 6 f w związku z art. 32 ustawy o Policji). Powołana ustawa nie zawiera delegacji dla odmiennego uregulowania powyższej kwestii. Mając powyższe na względzie, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 145 § 1 pkt 2 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, w związku z art. 156 § 1 pkt 1 Kpa, orzekł jak w sentencji wyroku. O wstrzymaniu wykonania zaskarżonej decyzji orzeczono na podstawie art. 152 ww. ustawy.