II SA/Wa 1368/10

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Anna Mierzejewska (spr.) Sędziowie WSA Ewa Pisula - Dąbrowska Przemysław Szustakiewicz Protokolant specjalista Elwira Sipak po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 25 stycznia 2011 r. sprawy ze skargi H. G. na decyzję Szefa Służby Celnej z dnia [...] kwietnia 2010 r. nr [...] w przedmiocie zwolnienia ze służby oddala skargę Decyzją z dnia [...] grudnia 2009 r. nr [...] Dyrektor Izby Celnej w P., na podstawie art. 104 § 1 k.p.a., art. 105 pkt 10, art. 188 ust. 2, 4 i 5 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o Służbie Celnej (Dz. U. Nr 168, poz. 1323), zwolnił H.G. ze Służby Celnej z dniem doręczenia decyzji. W uzasadnieniu decyzji wskazał, że na skutek wszczęcia przeciwko ww. postępowania karnego o popełnienie przestępstwa z art. 258 § 1 k.k. oraz art. 228 § 1 k.k. w zw. z art. 12 k.k. w zw. z art. 65 § 1 k.k. na mocy decyzji Dyrektora Izby Celnej w P. z dnia [...] października 2007 r. został on zawieszony w pełnieniu obowiązków służbowych na okres 3 miesięcy, począwszy od dnia doręczenia decyzji. Okres zawieszenia został przedłużony decyzją Dyrektora Izby Celnej w P. z dnia [...] października 2008 r. do czasu zakończenia prowadzonego postępowania karnego. Organ stwierdził zatem, że skoro okres zawieszenia H.G. w pełnieniu obowiązków służbowych funkcjonariusza celnego przekroczył 12 miesięcy, a przyczyna zawieszenia trwa, gdyż śledztwo w stosunku do wymienionego prowadzone jest nadal, to w sprawie wystąpiły przesłanki z art. 105 pkt 10 ustawy o Służbie Celnej do podjęcia decyzji o zwolnieniu wymienionego funkcjonariusza ze Służby Celnej. Jednocześnie Dyrektor Izby Celnej w P. wyjaśnił, że wydając decyzję o zwolnieniu funkcjonariusza działał w ramach uznania administracyjnego (użyty w art. 105 pkt 10 zwrot "można zwolnić") i w tym zakresie obowiązany był załatwić sprawę w sposób zgodny ze słusznym interesem obywatela, jeżeli nie stoi temu na przeszkodzie interes społeczny. Zdaniem organu, w rozpatrzonej sprawie dochował on tego warunku, bowiem za zwolnieniem ze służby przemawiała waga zarzucanych skarżącemu czynów, Jako okoliczność potwierdzającą zasadność zwolnienia powołał się również na dobro służby, które wymaga, aby w gronie funkcjonariuszy celnych znajdowały się osoby wolne od jakichkolwiek podejrzeń, jednoznacznie etyczne i praworządne. Jak wskazał organ, słuszność takiego stanowiska wynika również z treści art. 76 ustawy o Służbie Celnej, w którym ustawodawca wymaga od funkcjonariusza, aby był osobą o nieposzlakowanej opinii. Od powyższej decyzji H.G. złożył odwołanie do Szefa Służby Celnej, w którym wniósł o uchylenie skarżonej decyzji i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania organowi I instancji. Zarzucił, że zaskarżona decyzja została wydana z naruszeniem art. 10 k.p.a. przez pozbawienie strony możliwości zapoznania się ze wszystkimi aktami sprawy, art. 107 § 3 k.p.a. przez niedostateczne uzasadnienie decyzji oraz art. 16 § 1 i art. 110 k.p.a. przez wydanie decyzji o zwolnieniu ze służby, przy jednoczesnym istnieniu decyzji o zawieszeniu. Funkcjonariusz podał, że głównym dowodem w sprawie jest bliżej nieokreślona informacja z Prokuratury Apelacyjnej w L., z której ma wynikać, iż postępowanie przygotowawcze prowadzone wobec skarżącego nie zostało jeszcze zakończone. Skarżący podniósł, że przed wydaniem decyzji zapoznawał się z aktami i takowej informacji akta sprawy nie zawierały. Uznał zatem, że w sprawie doszło do naruszenia art. 81 k.p.a. W jego ocenie, organ odstąpił nadto od dokładnego i wyczerpującego uzasadnienia decyzji – nie rozważył argumentów na korzyść i niekorzyść skarżącego, co jest szczególnie ważne w przypadku działania w ramach uznania administracyjnego. Decyzją z dnia [...] kwietnia 2010 r. nr [...] wydaną na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 Kodeksu postępowania administracyjnego oraz art. 188 ust. 5 ustawy o Służbie Celnej, Szef Służby Celnej powyższą decyzję utrzymał w mocy. Organ odwoławczy wskazał, iż okres zawieszenia w pełnieniu obowiązków służbowych odwołującego na dzień wydania decyzji w przedmiocie zwolnienia go ze służby, liczony od dnia doręczenia decyzji o zawieszeniu w pełnieniu obowiązków – przekroczył 12 miesięcy, a zatem zaistniała przesłanka wymagana przepisem art. 105 pkt 10 ustawy pragmatycznej, stanowiącym podstawę prawną skarżonej decyzji. Przyczyną zawieszenia w pełnieniu obowiązków służbowych funkcjonariusza celnego było wszczęcie postępowania karnego z art. 258 § 1 k.k. oraz art. 228 § 1 k.k w zw. z art. 12 k.k. w zw. z art. 65 k.k. Zdaniem Szefa Służby Celnej, w przedstawionym powyżej stanie faktycznym bezspornym jest, iż przyczyna zawieszenia w pełnieniu obowiązków służbowych funkcjonariusza nie ustała, a zatem druga przesłanka wymagana przez przepis art. 105 pkt 10 ustawy została spełniona. Organ nie zgodził się ze stanowiskiem skarżącego, że w sprawie doszło do naruszenia art. 107 § 3 k.p.a., skoro organ I instancji w uzasadnieniu decyzji ocenił zebrany materiał dowodowy i wyczerpująco wyjaśnił powody, dla których uznał zwolnienie skarżącego ze służby za konieczne. Jednocześnie organ odwoławczy odmówił zasadności twierdzeniu skarżącego, że organ uznał go winnym i skazał bez przewodu sądowego i wyjaśnił różnice pomiędzy postępowaniem karnym prowadzonym przez sąd, a postępowaniem administracyjnym prowadzonym przez organ, zwracając przy tym uwagę na zupełnie odmienny przedmiot obydwu wymienionych postępowań. Wskazał, iż organ pierwszej instancji rozważył zarówno interes społeczny, jak i słuszny interes strony, jednakże mając na uwadze konieczność zapewnienia realizacji zadań w podległej jednostce, podjął decyzję o zwolnieniu odwołującego ze służby. Jednocześnie zwrócił uwagę, że funkcjonariusze Służby Celnej, ze względu na potrzebę zapewnienia bezstronności i rzetelności wykonywania obowiązków służbowych, a także transparentności zawodowej i majątkowej, są poddani w ustawie o Służbie Celnej licznym ograniczeniom, również w zakresie korzystania z praw chronionych konstytucyjnie. Funkcjonariusze Służby Celnej od momentu mianowania do służby poddać się muszą regułom pełnienia służby nacechowanej istnieniem specjalnych uprawnień, ale też szczególnych obowiązków. W konsekwencji funkcjonariusz nie może pominąć w swych oczekiwaniach ryzyka związanego z ustawowymi warunkami rozwiązania służby. W związku z powyższym, kwestia uznaniowości skarżonej decyzji, w tym interesu funkcjonariusza celnego jako strony, winna uwzględniać specyfikę statusu prawnego funkcjonariusza celnego. Skoro ustawodawca, kierując się interesem społecznym, uznał, że funkcjonariusz celny powinien zostać zawieszony w pełnieniu obowiązków w związku z wszczęciem przeciwko niemu postępowania karnego w sprawie o przestępstwo umyślne ścigane z oskarżenia publicznego, to nie sposób zaakceptować wniosku o przywrócenie do pracy, mimo toczącego się postępowania karnego. Rozpoznając z kolei zarzut dotyczący wzajemnych relacji pomiędzy decyzją Dyrektora Izby Celnej w P. o zawieszeniu a decyzją tego organu o zwolnieniu, Szef Służby Celnej stwierdził, że wprawdzie są to decyzje wydane w ramach jednego stosunku służbowego funkcjonariusza celnego, ale regulują dwie odrębne kwestie. O ile pierwsza z decyzji dotyczy tylko jednego z elementów tego stosunku, to druga decyduje o bycie prawnym tego stosunku w ogóle, w ten sposób, że zwolnienie ze służby powoduje wygaśnięcie wszelkich decyzji regulujących poszczególne elementy tego stosunku, w tym decyzji o zawieszeniu w pełnieniu obowiązków służbowych. Poza tym, organ odwoławczy zwrócił uwagę, że zwolnienie ze służby nie wyklucza w przyszłości powrotu funkcjonariusza celnego do Służby Celnej. Zgodnie z art. 109 ustawy o Służbie Celnej funkcjonariusz celny ma zagwarantowane prawo powrotu do służby na poprzednich warunkach w przypadku prawomocnego: 1. umorzenia postępowania karnego lub postępowania karnego skarbowego ze względu na okoliczności wymienione w art. 17 § 1 pkt 1, 2 i 6 Kodeksu postępowania karnego, 2. uniewinnienia, 3. uchylenia prawomocnego wyroku skazującego. W skardze na powyższą decyzję, wniesioną do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, H.G. zarzucił jej naruszenie: 1. art. 7, art. 77 § 1 k.p.a., poprzez niepodjęcie wszelkich niezbędnych kroków do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego, a w szczególności niezebranie i nierozpatrzenie w sposób wyczerpujący całego materiału dowodowego w zakresie słusznego interesu skarżącego przemawiającego za pozostawieniem go w zawieszeniu w czynnościach służbowych, a nie zwalnianiu ze służby, 2. naruszenie art. 107 § 3 k.p.a., poprzez niedokładne wyjaśnienie stanu faktycznego, załatwienie sprawy bez uwzględnienia słusznego interesu skarżącego, nie ustosunkowanie się do wszystkich zarzutów skarżącego i nie podanie przyczyn z powodu których argumentom skarżącego odmówiono wiarygodności, 3. naruszenie art. 105 ust. 10 ustawy o Służbie Celnej przejawiające się w błędnej dobrowolnej interpretacji oraz pominięcie w procesie decyzyjnym fakultatywnego charakteru zwolnienia. W uzasadnieniu decyzji podkreślił, że uważa zwolnienie go ze służby za nieuzasadnione, stronnicze, niezrozumiałe. Organ nie przeanalizował przebiegu jego służby, rangi stawianych zarzutów, sytuacji osobistej, oraz jeszcze innych czynników mogących mieć znaczenie dla oceny, czy skorzystanie z możliwości zwolnienia ze służby w konkretnej sytuacji jest uzasadnione. W odpowiedzi na skargę Szef Służby Celnej wniósł o jej oddalenie i podtrzymał dotychczasowe stanowisko przedstawione w zaskarżonej decyzji. Stanowisko to w zakresie postawionego zarzutu naruszenia zasady domniemania niewinności uzupełnił o stwierdzenie, że kwestia winy przy zastosowaniu art. 105 pkt 10 ustawy ma znaczenie drugorzędne dla ustalenia statusu prawnego funkcjonariusza w prowadzonym w oparciu o ten przepis postępowaniu administracyjnym. W postępowaniu tym organ bierze pod uwagę ciężar i gatunek zarzucanego funkcjonariuszowi przestępstwa, a nie prawdopodobieństwo jego skazania. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Podstawę materialnoprawną decyzji Szefa Służby Celnej z dnia [...] kwietnia 2010 r. o zwolnieniu H.G. ze Służby Celnej, stanowił art. 105 pkt 10 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o Służbie Celnej (Dz. U. Nr 168, poz. 1323). Zgodnie z tym przepisem funkcjonariusza celnego można zwolnić ze służby w przypadku upływu 12 miesięcy okresu zawieszenia w pełnieniu obowiązków służbowych, jeżeli nie ustąpiły przyczyny będące podstawą zawieszenia. W niniejszej sprawie, wbrew twierdzeniom skarżącego, przesłanki te zostały spełnione, a orzekające w sprawie organy, prowadząc postępowanie, nie uchybiły ani przepisom prawa materialnego ani procesowego. Należy zauważyć, że okres zawieszenia funkcjonariusza w pełnieniu obowiązków służbowych rozpoczął się na mocy decyzji z dnia [...] października 2007 r., która została doręczona ww. w dniu 5 listopada 2007 r. Kolejną decyzją tego organu okres zawieszenia został przedłużony do czasu zakończenia prowadzonego przeciwko niemu postępowania karnego. W konsekwencji w dacie wszczęcia postępowania w przedmiocie zwolnienia skarżącego ze służby, łączny okres zawieszenia przekroczył 12 miesięcy. W dalszym ciągu trwały też przyczyny zawieszenia. Zaistnienie powyższych przesłanek pozwalało zatem organowi na zwolnienie funkcjonariusza celnego ze służby na podstawie przepisu art. 105 pkt 10 ustawy o Służbie Celnej. Przepis ten daje możliwość zwolnienia funkcjonariusza w przypadku upływu 12-miesięcznego okresu zawieszenia w pełnieniu obowiązków służbowych, z tą jednak uwagą, że przywołany przepis nie określa wprost ani daty wszczęcia z urzędu postępowania w przedmiocie zwolnienia, ani terminu jego zakończenia. Oczywistym jest natomiast, że postępowanie w tym przedmiocie prowadzi się nie tylko w oparciu o przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego z zachowaniem zasad w nim wymienionych (art. 188 ust. 5 ustawy o Służbie Celnej), ale i w zgodzie z pozostałymi przepisami ustawy o Służbie Celnej, w szczególności w zgodzie z obowiązującym w dniu zawieszenia skarżącego przepisem art. 23 ustawy z dnia 24 lipca 1999 r. o Służbie Celnej (t.j. Dz. U. z 2004 r. Nr 156, poz. 1641 ze zm.), w aktualnie obowiązującym stanie prawnym - art. 103 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o Służbie Celnej. To właśnie w tym przepisie ustawodawca przewidział możliwość przedłużenia zawieszenia funkcjonariusza w pełnieniu obowiązków służbowych do czasu zakończenia postępowania karnego, o ile w sprawie zachodzi szczególnie uzasadniony przypadek. Z kolei, interpretując pojęcie "szczególnie uzasadnionego przypadku", organy winny przede wszystkim brać pod uwagę charakter zarzucanego funkcjonariuszowi czynu i wartość naruszonego dobra. Tym samym, ustawodawca, poprzez treść art. 105 pkt 10 w powiązaniu z treścią art. 103 ustawy o Służbie Celnej (art. 23 poprzednio obowiązującej ustawy), dał organom Służby Celnej możliwość zwolnienia tych funkcjonariuszy celnych, którzy, z uwagi na wyjątkowo długi okres zawieszenia (trwający ponad 1 rok) i toczące się w dalszym ciągu postępowanie karne nie mogą pełnić służby do czasu jego zakończenia. Taka regulacja uwzględnia jednocześnie procesową i ustrojową odrębność postępowania karnego od postępowania w przedmiocie zwolnienia funkcjonariusza ze służby. Podnoszony zatem przez skarżącego zarzut naruszenia przepisów postępowania, poprzez nieuwzględnienie przez organy Służby Celnej przewlekłości postępowania karnego, nie zasługuje na uwzględnienie. Sposób prowadzenia postępowania karnego nie może być przedmiotem oceny organów Służby Celnej. Organy Służby Celnej prowadząc postępowanie w oparciu o przepis art. 105 pkt 10 ustawy o Służbie Celnej ustalają jedynie, czy upłynął 12-miesięczny okres zawieszenia i czy w dalszym ciągu istnieją przyczyny będące podstawą zawieszenia. Z akt sprawy wynika, że w obydwu przypadkach istnienie powyższych przesłanek zostało przez organy prawidłowo ustalone. Z tego powodu organy nie mogły również ustalać prawdopodobieństwa skazania funkcjonariusza za zarzucany czyn, ani oceniać wartości zgromadzonego w postępowaniu przygotowawczym materiału dowodowego, a tym bardziej odnosić się w jakikolwiek sposób do winy skarżącego, czy jego niewinności. W dalszej konsekwencji, organy Służby Celnej zwalniając skarżącego ze służby nie naruszyły, jak wywodzi on w skardze, konstytucyjnej zasady domniemania niewinności, ponieważ to nie wina, czy niewinność skarżącego legła u podstaw wydanej decyzji o zwolnieniu (art. 104 ust. 1 pkt 2 ustawy o Służbie Celnej), lecz długość okresu zawieszenia zależna od okresu prowadzonego przeciwko niemu postępowania karnego (art. 105 pkt 10 tejże ustawy). W rezultacie, wbrew zarzutom skargi, Dyrektor Izby Celnej w P., zgodnie z art. 7 i 77 § 1 k.p.a. podjął wszelkie niezbędne kroki do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz załatwienia sprawy, w sposób wyczerpujący zebrał i rozpatrzył istotny dla rozstrzygnięcia sprawy materiał dowodowy oraz wyjaśnił zasadność przesłanek, którymi kierował się przy załatwieniu sprawy (art. 11 k.p.a.). W ocenie Sądu, zarówno Dyrektor Izby Celnej w P., jak i Szef Służby Celnej nie przekroczyli też granic uznania administracyjnego. Podejmując decyzję o zwolnieniu skarżącego ze służby w warunkach uznania administracyjnego, organy w należyty sposób wyważyły interes społeczny i słuszny interes strony (art. 7 k.p.a.). I tak, organ I instancji wyjaśnił, że podejmując decyzję o zwolnieniu uznał przede wszystkim, że w sprawie przeszkodą do uwzględnienia słusznego interesu skarżącego był interes społeczny, tzn. dobro Służby Celnej, któremu to interesowi ustawodawca dał normatywny wyraz w treści art. 76 ustawy o Służbie Celnej, stawiając wymóg, aby funkcjonariusze tworzący tę służbę mieli nieposzlakowaną opinię. W tym zakresie orzekające w sprawie organy prawidłowo uznały, że skoro skarżącemu jako funkcjonariuszowi publicznemu przedstawiono zarzut popełnienia przestępstwa, to waga i rodzaj zarzuconego czynu (przestępstwo umyślne, ścigane z oskarżenia publicznego) przemawiały za zwolnieniem ze służby. Co więcej, organy słusznie zwróciły uwagę, że przejawem interesu społecznego w tej sprawie były także względy natury organizacyjnej - przedłużająca się absencja funkcjonariusza dezorganizowała pracę w jednostce, w której pełnił służbę i utrudniała prawidłową realizację nałożonych na Służbę Celną zadań. Uznając zarzuty skargi za nieuzasadnione, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), orzekł jak w sentencji.