II SA/Wa 1369/17

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Iwona Dąbrowska, Sędziowie WSA Adam Lipiński, Janusz Walawski (spr.), Protokolant starszy specjalista Małgorzata Plichta, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 15 marca 2018 r. sprawy ze skargi M.D. na decyzję Komendanta Głównego Straży Granicznej z dnia [...] lipca 2017 r. nr [...] w przedmiocie odmowy przyznania równoważnika pieniężnego za remont zajmowanego lokalu mieszkalnego za rok 2014 - uchyla zaskarżoną decyzję oraz utrzymaną ją w mocy decyzję organu I instancji. Komendant [...] Oddziału Straży Granicznej, działając na podstawie art. 95 i art. 111 ust. 1 ustawy z dnia 12 października 1990 r. o Straży Granicznej (Dz. U. z 2016 r. poz. 1643) oraz § 4 i § 7 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 28 czerwca 2002 r. w sprawie wysokości i warunków przyznawania funkcjonariuszom Straży Granicznej równoważnika pieniężnego za remont zajmowanego lokalu mieszkalnego oraz szczegółowych warunków jego zwrotu, a także sposobu postępowania w przypadku wystąpienia zbiegu uprawnień do jego otrzymania (Dz. U. Nr 120, poz. 1028, z późn. zm.) oraz art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2016 r. poz. 23, z późn. zm.), w dniu [...] kwietnia 2017 r. wydał decyzję nr [...], którą odmówił M. D. (zwanemu dalej skarżącym) przyznania równoważnika pieniężnego za remont zajmowanego lokalu mieszkalnego za rok 2014. Organ w uzasadnieniu decyzji podał, że skarżący w dniu [...] marca 2017 r. złożył oświadczenie mieszkaniowe do ustalenia uprawnień do równoważnika pieniężnego za remont zajmowanego lokalu mieszkalnego oraz jego wysokości za rok 2014, z którego wynika, że od 2009 r. na podstawie atu notarialnego zajmuje wraz rodziną dom położony w miejscowości [...] nr [...]. Funkcjonariusz na dzień [...] stycznia 2014 r. pełnił obowiązki służbowe w Placówce Straży Granicznej w L., a obecnie pozostaje w dyspozycji Komendanta [...] Oddziału Straży Granicznej w związku z przewidywanym zwolnieniem ze służby. Powołując treść § 4 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji w sprawie wysokości i warunków przyznawania funkcjonariuszom Straży Granicznej równoważnika pieniężnego za remont zajmowanego lokalu mieszkalnego oraz szczegółowych warunków jego zwrotu, a także sposobu postępowania w przypadku wystąpienia zbiegu uprawnień do jego otrzymania, organ pierwszej instancji wskazał, że uprawnienie do równoważnika pieniężnego remont zajmowanego lokalu mieszkalnego oraz jego wysokości ustala się każdemu funkcjonariuszowi na dzień 1 stycznia danego roku. Z uwagi na to, że funkcjonariusz z oświadczeniem o przyznanie równoważnika pieniężnego za remont lokalu mieszkalnego za rok 2014 wystąpił w dniu [...] marca 2017 r., to roszczenie to z dniem 1 stycznia 2017 r. uległo przedawnieniu z uwagi na 3-letni okres wymagalności (art. 111 ust. 1 ustawy o Straży Granicznej). Organ pierwszej instancji wyjaśnił, że w związku z tym, że przedawnienie z tytułu świadczenia za remont lokalu mieszkalnego wynosi 3 lata na dzień 1 stycznia danego roku to należy uznać w przypadku skarżącego roszczenie o wypłatę powyższego świadczenia za rok 2014 r. wymagalne było w okresie od 1 stycznia 2014 r. do 31 grudnia 2016 r. Komendant Główny Straży Granicznej, na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 Kpa w zw. z art. 93, art. 95 ust. 1 i art. 101 ust. 5 ustawy o Straży Granicznej oraz § 1 ust. 4, § 2 ust. 2 § 4 i § 7 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji w sprawie wysokości i warunków przyznawania funkcjonariuszom Straży Granicznej równoważnika pieniężnego za remont zajmowanego lokalu mieszkalnego oraz szczegółowych warunków jego zwrotu, a także sposobu postępowania w przypadku wystąpienia zbiegu uprawnień do jego otrzymania, w dniu [...] lipca 2017 r. wydał decyzję nr [...], którą utrzymał w mocy decyzję organu pierwszej instancji. Organ odwoławczy w uzasadnieniu decyzji podał, że w myśl art. 95 ust. 1 ustawy o Straży Granicznej, funkcjonariuszowi przysługuje równoważnik pieniężny za remont zajmowanego lokalu mieszkalnego, z uwzględnieniem liczby członków rodziny oraz ich uprawnień wynikających z przepisów odrębnych, a uprawnienie do równoważnika pieniężnego remont zajmowanego lokalu mieszkalnego oraz jego wysokości ustala się każdemu funkcjonariuszowi na dzień 1 stycznia danego roku (§ 4 ww. rozporządzenia). Funkcjonariusz w złożonym odwołaniu zarzucił, iż powyżej przytoczonego przepisu wynika iż uprawnienie ustala się na dzień 1 stycznia danego roku niezależnie od jakiegokolwiek wniosku czy oświadczenia. Powołując treść § 6 przedmiotowego rozporządzenia, organ odwoławczy wskazał, że równoważnik pieniężny za remont zajmowanego lokalu mieszkalnego przyznaje się zgodnie z oświadczeniem mieszkaniowym funkcjonariusza. Wzór oświadczenia mieszkaniowego do ustalenia uprawnień do równoważnika pieniężnego za remont zajmowanego lokalu mieszkalnego oraz jego wysokości stanowi załącznik do rozporządzenia. Oświadczenie mieszkaniowe do ustalenia uprawnień do równoważnika pieniężnego za remont zajmowanego lokalu mieszkalnego oraz jego wysokości za dany rok stanowi dla organu pełną informację, która jest podstawą do uznania prawa lub braku uprawnień do wnioskowanego równoważnika za remont zajmowanego lokalu mieszkalnego. W ocenie organu odwoławczego skarżący bezpodstawnie zatem zarzuca organowi, iż powyższy równoważnik winien mu być wypłacony bez złożenia oświadczenia do ustalenia jego uprawnień i wysokości świadczenia. Roszczenia z tytułu prawa do uposażenia i innych świadczeń oraz należności pieniężnych ulegają przedawnieniu z upływem 3 lat od dnia, w którym roszczenie stało się wymagalne, co wynikają z art. 111 ustawy o Straży Granicznej, który ma zastosowanie do części dotyczącej uposażenia i innych świadczeń pieniężnych funkcjonariuszy Straży Granicznej. Dotyczy bowiem Rozdziału 13 ustawy. Mieszkania funkcjonariuszy Straży Granicznej i uprawnienia z tym związane znajdują się w Rozdziale 12, dlatego też roszczenia z tytułu przedawnienia winno się rozpatrywać zgodnie z art. 118 Kodeksu cywilnego (Dz. U. z 2017 r. poz. 459), który stanowi, że jeżeli przepis szczególny nie stanowi inaczej, termin przedawnienia wynosi lat dziesięć, a dla roszczenia o świadczenia okresowe oraz roszczeń związanych z prowadzeniem działalności gospodarczej – trzy lata. Słusznie zatem organ pierwszej instancji uznał, iż oświadczenie o przyznanie równoważnika pieniężnego za remont lokalu mieszkalnego złożone [...] marca 2017 r. uległo przedawnieniu w związku z tym, iż wymagalne ono było w okresie od 1 stycznia 2014 r. do 31 grudnia 2016 r. Uwzględniając powyższe organ odwoławczy stwierdził, że skarżący nie spełnia warunku do przyznania równoważnika pieniężnego za remont zajmowanego lokalu mieszkalnego za rok 2104. M. D. złożył do Wojewódzkiego sadu Administracyjnego w Warszawie skargę na decyzję Komendanta Głównego Straży Granicznej z dnia [...] lipca 2017 r. nr [...], wnosząc o jej uchylenie i ponowne rozpatrzenie z uwzględnieniem naliczenia ustawowych odsetek za zwłokę w wypłacie w związku z niewypłaceniem należności z dniem lub przybliżonym terminem jego ustalenia na dzień 1 stycznia każdego roku. Skarżący w uzasadnieniu skargi podniósł, że organ nie wskazał na jakiej podstawie prawnej lub faktycznej wywnioskował lub przyjął, że oświadczenie mieszkaniowe należy składać corocznie i dlaczego nie można obliczyć i wypłacić należności na podstawie raz złożonego oświadczenia np. tego z 2013 r. Dalej skarżący podniósł, że rozporządzenie nie nakłada wymogu corocznego składania oświadczenia i nie uzależnia wypłaty od corocznego złożenia oświadczenia, a zgodnie z jego § 5 pkt 4, wypłata powinna nastąpić raz w roku. Złożone w 2013 r. oświadczenie uwzględniało wszystkich 5 członków rodziny. Zdaniem skarżącego organ odwoławczy podaje sprzeczną z organem pierwszej instancji podstawę prawną przedawnienia, co powinno już skutkować uchyleniem decyzji, a nie utrzymaniem w mocy decyzji organu pierwszej instancji. Ponadto skarżący podniósł, iż od czerwca 2014 r. był zawieszony w czynnościach służbowych i nie wiedział, kiedy i z jakim skutkiem zakończy się postępowanie, co uzasadniałoby zastosowanie art. 111 ust. 2 ustawy o Straży Granicznej, zgodnie z którym organ może nie uwzględnić przedawnienia ze względu na usprawiedliwione wyjątkowe okoliczności. Komendant Główny Straży Granicznej w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie i odniósł się do zarzutów podniesionych w skardze odmawiając im zasadności. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2016 r. poz. 1066, z późn. zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej jedynie pod względem zgodności z prawem. Sąd uwzględnia skargę na decyzję lub postanowienie w sytuacji, gdy stwierdzi naruszenie prawa materialnego lub naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło mieć ono istotny wpływ na wynik sprawy - art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2016 r. poz. 718, z późn. zm.), przywoływanej dalej jako "p.p.s.a." Ponadto, co wymaga podkreślenia, Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 p.p.s.a.). Sąd stosuje przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia. Rozpoznając skargę w świetle powołanych wyżej kryteriów należy uznać, że zasługuje ona na uwzględnienie, gdyż zaskarżona decyzja została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Zgodnie z art. 95 ust. 1 ustawy z dnia 12 października 1990 r. o Straży Granicznej (Dz. U. z 2016 r. poz. 1643), funkcjonariuszowi przysługuje równoważnik pieniężny za remont zajmowanego lokalu mieszkalnego, z uwzględnieniem liczby członków rodziny oraz ich uprawnień wynikających z przepisów odrębnych. Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji na podstawie art. 95 ust. 2 w dniu 28 czerwca 2002 r. wydał rozporządzenie w sprawie wysokości i warunków przyznawania funkcjonariuszom Straży Granicznej równoważnika pieniężnego za remont zajmowanego lokalu mieszkalnego oraz szczegółowych warunków jego zwrotu, a także sposobu postępowania w przypadku wystąpienia zbiegu uprawnień do jego otrzymania (Dz. U. Nr 120, poz. 1028, z późn. zm.). Organ pierwszej instancji w podstawie prawnej decyzji powołał się na § 4 i § 7 powyżej określonego rozporządzenia. Zgodnie z § 4 rozporządzenia, uprawnienie do równoważnika pieniężnego za remont zajmowanego lokalu mieszkalnego oraz jego wysokość ustala się każdemu funkcjonariuszowi na dzień 1 stycznia danego roku. Natomiast przepis § 7 rozporządzenia stanowi, że decyzje w sprawach równoważnika pieniężnego za remont zajmowanego lokalu mieszkalnego wydają organy określone w przepisach o przydziale i opróżnianiu lokali mieszkalnych. Zgodnie z § 6 rozporządzenia, równoważnik pieniężny za remont zajmowanego lokalu mieszkalnego przyznaje się zgodnie z oświadczeniem mieszkaniowym funkcjonariusza. Wzór oświadczenia mieszkaniowego do ustalenia uprawnień do równoważnika pieniężnego za remont zajmowanego lokalu mieszkalnego oraz jego wysokości stanowi załącznik do rozporządzenia. W tym miejscu podać należy, że w rozporządzeniu nie określono terminu, w jakim funkcjonariusz zobowiązany jest do złożenia oświadczenia mieszkaniowego. Zgodnie natomiast z § 8 rozporządzenia, funkcjonariusz jest obowiązany niezwłocznie zawiadomić o każdej zmianie mającej wpływ na uprawnienie do otrzymania równoważnika pieniężnego za remont zajmowanego lokalu mieszkalnego albo na jego wysokość. Zawiadomienia dokonuje się przez złożenie oświadczenia mieszkaniowego, o którym mowa w § 6. W aktach sprawy znajdują się oświadczenia mieszkaniowe skarżącego z lat 2014 – 2017, z których wynika, że od dnia [...] listopada 2009 r. zamieszkuje we własnym domu wraz z czterema członkami rodziny. Podkreślić należy, że skarżący w odwołaniu od decyzji organu pierwszej instancji podniósł, że w listopadzie 2013 r. złożył oświadczenie mieszkaniowe uwzględniające wszystkich członków rodziny i od tego czasu liczba członków rodziny nie uległa zmianie. Jednak organ odwoławczy okoliczności tej nie wyjaśnił, co w ocenie Sądu jest istotnym uchybieniem, które miało wpływ na treść rozstrzygnięcia. Zgodnie z art. 111 ust. 1 ustawy o Straży Granicznej, który został powołany w podstawie prawnej decyzji organu pierwszej instancji, roszczenia z tytułu prawa do uposażenia i innych świadczeń oraz należności pieniężnych ulegają przedawnieniu z upływem 3 lat od dnia, w którym roszczenie stało się wymagalne. Natomiast organ odwoławczy w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji odwołuje się do art. 118 ustawy z dnia 23 kwietnia 1964 r. - Kodeks cywilny (Dz. U. z 2014 r. poz. 121, z późn.), który stanowi, że jeżeli przepis szczególny nie stanowi inaczej, termin przedawnienia wynosi lat dziesięć, a dla roszczeń o świadczenia okresowe oraz roszczeń związanych z prowadzeniem działalności gospodarczej – trzy lata. Dalej organ odwoławczy stwierdza, że słusznie organ pierwszej instancji uznał, że oświadczenie za rok 2014 o przyznanie równoważnika pieniężnego za remont lokalu mieszkalnego złożone [...] marca 2017 r. uległo przedawnieniu w związku z tym, iż wymagalne ono było w okresie od 1 stycznia 2014 r. do 31 grudnia 2016 r. Przy założeniu, że w sprawie miały zastosowanie przepisy o przedawnieniu roszczenia, to z uzasadnienia zaskarżonej decyzji nie sposób ustalić dlaczego organ uznał że roszczenie było wymagalne w określonym powyżej okresie. Tym bardziej, o czym powyżej, że z żadnego przepisu powoływanego rozporządzenia nie wynika termin do złożenia przez funkcjonariusza oświadczenia mieszkaniowego. Jednocześnie podkreślić należy, że skoro organ odwoławczy uznał, że w sprawie miał zastosowanie art. 118 Kc, to powinien na podstawie art. 138 § 1 pkt K.p.a. uchylić zaskarżoną decyzję w całości i w tym zakresie orzec co do istoty, a nie utrzymać w mocy decyzję organu pierwszej instancji. A zatem niewątpliwie w rozpoznawanej sprawie organ odwoławczy naruszył zasadę dwuinstancyjności, uregulowaną w art. 15 K.p.a. Przepis ten określa zasadę dwuinstancyjności polegającą na dwukrotnym rozpatrzeniu i rozstrzygnięciu przez dwa różne organy tej samej sprawy administracyjnej. Dla uznania, że została zrealizowana zasada dwuinstancyjności nie wystarcza, iż w sprawie zapadły dwa rozstrzygnięcia organów dwóch różnych stopni. Rozstrzygnięcia te muszą być tożsame co do podmiotów oraz przedmiotu postępowania. Musi zatem zachodzić tożsamość podmiotowa i przedmiotowa sprawy rozstrzyganej przez organy obu instancji. Tożsamość przedmiotowa sprawy jest zachowana, gdy organ odwoławczy orzeka w takim samym zakresie, jak uczynił to organ pierwszej instancji. Granice rozpoznania i rozstrzygnięcia sprawy w drugiej instancji wyznacza rozstrzygnięcie decyzji organu pierwszej instancji. Organ odwoławczy nie może zatem orzekać w zakresie innym niż uczynił to przed nim organ pierwszej instancji, gdyż zakres rozstrzygnięcia organu odwoławczego jest wyznaczony zakresem rozstrzygnięcia sprawy decyzją organu pierwszej instancji. Wykroczenie przez organ odwoławczy poza ten zakres, w tym między innymi zmiana podstawy materialnoprawnej rozstrzygnięcia przez organ odwoławczy, jak również orzeczenie w kwestii, która nie była rozpoznawana w postępowaniu prowadzonym przed organem pierwszej instancji, narusza przedmiotową tożsamość sprawy, a w konsekwencji zasadę dwuinstancyjności. Wykazane uchybienia stanowią naruszenie prawa mające istotne znaczenie dla rozstrzygnięcia, albowiem doprowadziły do niewyjaśnienia istotnych w sprawie okoliczności związanych ze stosowaniem przepisów prawa. W ocenie Sądu, w związku z powyższymi wskazaniami, nie może pozostać w obrocie prawnym zaskarżona decyzja. Również nie może pozostać w obrocie decyzja organu pierwszej instancji skoro zabrakło w niej koniecznych ustaleń i wyjaśnień, zaś poprzedzające ją postępowanie nie było wolne od wad. W związku z powyższym Sąd uznał skargę za zasadną. Mając na uwadze powyższe uchybienia, naruszające art. 15, art. 107 § 3 i art. 138 § 1 pkt 1 K.p.a. odnośnie zaskarżonej decyzji, art. 7, art. 77, art. 80 i art. 107 § 3 k.p.a. odnośnie postępowania przed organem pierwszej instancji oraz jego decyzji, które to uchybienia naruszają wskazane przepisy w stopniu mogący mieć istotny wpływ na wynik sprawy oraz uniemożliwiają Sądowi kontrolę prawidłowości rozstrzygnięcia, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, z powołaniem się na art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a., uchylił zaskarżoną decyzję oraz utrzymaną nią w mocy decyzję organu pierwszej instancji. Wskazania odnośnie dalszego postępowania, które - z uwagi na kasacyjny charakter wyroku - polegać będzie na ponownym rozpoznaniu sprawy, wynikają wprost z rozważań Sądu. W świetle art. 153 p.p.s.a., oceny i wskazania zawarte w uzasadnieniu wyroku wiążą organ, którego działanie było przedmiotem zaskarżenia. Rozpatrując ponownie sprawę rzeczą organów będzie przeprowadzić wyczerpujące postępowanie wyjaśniające z zachowaniem zasad postępowania administracyjnego w podanym wyżej zakresie, a następnie dokonanie analizy sprawy poprzez zinterpretowanie znajdującego się w aktach administracyjnych materiału dowodowego i wydanie stosownych decyzji. Wynik przeprowadzonego w ten sposób postępowania, stosownie do treści art. 107 § 3 k.p.a., powinien znaleźć swoje odzwierciedlenie w uzasadnieniu wydanej w sprawie decyzji administracyjnej, kończącej postępowanie w sprawie.