II SA/Wa 137/14

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Adam Lipiński (spr.) Sędziowie WSA Anna Mierzejewska Stanisław Marek Pietras Protokolant starszy sekretarz sądowy Dorota Kwiatkowska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 13 maja 2015 r. sprawy ze skargi E. M. i W. M. na decyzję Ministra Obrony Narodowej z dnia [...] listopada 2013 r. nr [...] w przedmiocie uchylenia decyzji o odmowie stwierdzenia nieważności decyzji - oddala skargę - Dyrektor Oddziału Regionalnego Wojskowej Agencji Mieszkaniowej w [...] decyzją z dnia [...] marca 2012 r., działając na podstawie art. 29 ustawy z dnia 22 czerwca 1995 r. o zakwaterowaniu Sił Zbrojnych Rzeczypospolitej Polskiej (Dz. U. z 2010 r. Nr 206, poz. 1367 ze zm.), orzekł o odmowie przyznania na rzecz E. M., D. M. i W. M. prawa zamieszkiwania w lokalu mieszkalnym nr [...], położonym w [...] przy ul. [...]. Ww. decyzja została zaskarżona przez E. M. i W. M. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, który wyrokiem z dnia 28 maja 2012 r. sygn. akt II SA/Wa 853/12 skargę odrzucił, w związku z niewyczerpaniem przez strony środka zaskarżenia w postaci odwołania od tej decyzji do organu wyższej instancji. W dniu 4 lipca 2013 r. E. M. i W. M. skierowali do Prezesa Wojskowej Agencji Mieszkaniowej wniosek o stwierdzenie nieważności ww. decyzji Dyrektora Oddziału Regionalnego Wojskowej Agencji Mieszkaniowej w [...] z dnia [...] marca 2012 r. jako wydanej z rażącym naruszeniem prawa (art. 156 § 1 pkt 2 Kpa). Pismem z dnia 2 sierpnia 2013 r. Prezes Wojskowej Agencji Mieszkaniowej zawiadomił wnioskodawców o wszczęciu na ich wniosek postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności ww. decyzji, a następnie, po rozpatrzeniu złożonego wniosku, decyzją z dnia [...] września 2013 r. odmówił stwierdzenia jej nieważności. Zainteresowani złożyli odwołanie do Ministra Obrony Narodowej od powyższej decyzji Prezesa Wojskowej Agencji Mieszkaniowej, podtrzymując dotychczasowe stanowisko, iż organy Wojskowej Agencji Mieszkaniowej naruszyły obowiązujące przepisy prawa. Minister Obrony Narodowej decyzją z dnia [...] listopada 2013 r., działając na podstawie art. 138 § 2 i art. 268a Kpa, uchylił w całości zaskarżoną decyzję i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia Prezesowi WAM. W uzasadnieniu decyzji Minister Obrony Narodowej omówił zasady dotyczące reguł postępowania w sprawach o stwierdzenie nieważności decyzji administracyjnej i w ramach swojej kontroli wytknął organowi pierwszej instancji istotne naruszenia przepisów postępowania administracyjnego, które miały, w jego ocenie, istotny wpływ na wynik przedmiotowego postępowania. W tym zakresie Minister Obrony Narodowej wskazał, iż Prezes WAM miał obowiązek badać wyłącznie stan faktyczny jak i prawny z daty wydania decyzji, w stosunku do której to postępowanie się toczy. Organ ten powinien między innymi przeprowadzić badanie pod kątem istnienia przesłanek formalnoprawnych, warunkujących dopuszczalność postępowania nadzorczego, w tym ma obowiązek ustalenia prawidłowego kręgu stron postępowania tego postępowania, zgodnie z art. 28 Kpa. Stroną postępowania w sprawie o stwierdzenie nieważności decyzji administracyjnej jest bowiem nie tylko strona postępowania zwykłego zakończonego wydaniem kwestionowanej decyzji, lecz również każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczyć mogą skutki stwierdzenia nieważności decyzji. Obowiązek ten znajduje również odzwierciedlenie w art. 10 § 1 Kpa, wyrażającym jedną z podstawowych zasad postępowania administracyjnego, tj. zasadę czynnego udziału strony w postępowaniu administracyjnym, która rozciąga się nie tylko na postępowanie przed organami administracji pierwszej i drugiej instancji, ale również na postępowania prowadzone w trybach nadzwyczajnych. Zgodnie z tym przepisem organy administracji publicznej obowiązane są zapewnić stronom czynny udział w każdym stadium postępowania, a przed wydaniem decyzji umożliwić im wypowiedzenie się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań. Z powołanej zasady wynika między innymi obowiązek organu ustalenia z urzędu stron danego postępowania, powiadomienia stron o wszczęciu postępowania, a także doręczenia wszystkim podmiotom będącym stronami wydanych w sprawie rozstrzygnięć. Co więcej, naruszenie prawa strony do czynnego udziału w postępowaniu stanowi przesłankę wznowienia postępowania określoną w art. 145 § 1 pkt 4 Kpa i uzasadnia uchylenie przez sąd administracyjny rozstrzygnięcia dotkniętego taką wadą. W postępowaniu zwykłym, zakończonym wydaniem decyzji Dyrektora Oddziału Regionalnego Wojskowej Agencji Mieszkaniowej w [...] z dnia [...] marca 2012 r. o odmowie przyznania na rzecz E. M., D. M. i W. M. prawa zamieszkiwania w lokalu mieszkalnym nr [...], położonym w [...] przy ul. [...], z przymiotu strony tego postępowania administracyjnego korzystali nie tylko E. M. i W. M., ale również D. M. Organ pierwszej instancji nie zawiadomił jednak D. M. o wszczętym na wniosek E. M. i W. M. postępowaniu o stwierdzenie nieważności ww. decyzji administracyjnej, jak również nie doręczył mu wydanego w dniu [...] września 2013 r. rozstrzygnięcia w przedmiotowej sprawie. Uznać zatem należy, iż Prezes Wojskowej Agencji Mieszkaniowej rażąco naruszył przepisy art. 10 § 1 Kpa oraz art. 28 § 1 Kpa. Jednocześnie stwierdzić należy, iż organ odwoławczy nie jest władny sanować wadliwości działania organu pierwszej instancji, polegających na naruszeniu zasady czynnego udziału strony z art. 10 § 1 Kpa, albowiem w ten sposób doszłoby do naruszenia zasady dwuinstancyjności postępowania. W. M., działając w imieniu własnym i jako pełnomocnik E. M., wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na ww. decyzję Ministra Obrony Narodowej z dnia [...] listopada 2013 r. W konkluzji skargi skarżący wnosili o stwierdzenie nieważności decyzji Dyrektora Oddziału Regionalnego Wojskowej Agencji Mieszkaniowej w [...] z dnia [...] marca 2012 r., ewentualnie o rozszerzenie decyzji Ministra Obrony Narodowej z dnia [...] listopada 2013 r. o jednoczesne przekazanie sprawy z urzędu do właściwego sądu pierwszej instancji. W uzasadnieniu skargi zarzucili Prezesowi Wojskowej Agencji Mieszkaniowej, iż swoje rozstrzygnięcie oparł na błędnym orzeczeniu Sądu Rejonowego dla [...], jakoby pomiędzy Wojskową Agencją Mieszkaniową Oddział Regionalny w [...] a Z. M., W. M. i P. M. nie istnieje stosunek najmu lokalu nr [...] przy ul. [...] w [...], czym dopuścił powielenia fałszu. Ponadto główną przyczyną działań Agencji zmierzających do wyrzucenia skarżących z mieszkania jest ujawnienie przez skarżących zaniedbań i bezkarnych nadużyć administracji, dotyczących m.in. "zniszczenia równowagi cieplnej w budynku" i obniżenia standardu przedmiotowego lokalu. Jednocześnie skarżący wnieśli o przeprowadzenie dowodów w tym przedmiocie. W odpowiedzi na skargę Minister Obrony Narodowej wniósł o jej oddalenie, podtrzymując argumentacje zawartą w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji z dnia [...] listopada 2013 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym w świetle § 2 powołanego wyżej artykułu kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Innymi słowy, wchodzi tutaj w grę kontrola aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dokonywana pod względem ich zgodności z prawem materialnym i przepisami procesowymi, nie zaś według kryteriów słusznościowych. Sąd administracyjny rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi; Dz. U. z 2012 r., poz. 270). Skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Przedmiotem sprawy wszczętej wnioskiem skarżących jest postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji, wydanej przez organ administracji w zwykłym postępowaniu. Zatem ocena Prezesa Wojskowej Agencji Mieszkaniowej orzekającego w trybie stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnej, dotyczy wyłącznie tego, czy kwestionowana decyzja administracyjna nie została dotknięta jedną z kwalifikowanych wad wyliczonych w art. 156 § 1 Kpa. Przedmiotem tego postępowania nie jest zatem ponowne rozpoznanie i rozstrzygnięcie sprawy, która była już rozstrzygnięta decyzją ostateczną. Stąd też w tym postępowaniu organ nadzoru nie poddaje analizie całego postępowania zwykłego, lecz jedynie ocenia tę decyzję pod kątem istnienia przesłanek pozytywnych i negatywnych nieważności wymienionych w art. 156 Kpa, w stanie prawnym i faktycznym z daty jej wydania. Nadto poza specyficznymi obowiązkami proceduralnymi organu związanymi z zakresem rozpoznania sprawy w trybie postępowania nadzorczego, organ ten ma także obowiązek przestrzegania w postępowaniu nadzorczym podstawowych zasad postępowania administracyjnego. Zasad tych Prezes Wojskowej Agencji Mieszkaniowej podczas rozpatrywania wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji Dyrektor Oddziału Regionalnego WAM w [...] z dnia [...] marca 2012 r. nie dochował. Trafnie Minister Obrony Narodowej w uzasadnieniu swojej decyzji wskazał na naruszenie art. 28 Kpa i art. 10 § 1 Kpa. W postępowaniu zwykłym, zakończonym wydaniem decyzji Dyrektora Oddziału Regionalnego Wojskowej Agencji Mieszkaniowej w [...] z dnia [...] marca 2012 r. o odmowie przyznania na rzecz E. M., D. M. i W. M. prawa zamieszkiwania w lokalu mieszkalnym nr [...], położonym w [...] przy ul. [...], z przymiotu strony w tym postępowaniu administracyjnym korzystali nie tylko E. M. i W. M., ale również D. M. Tymczasem Prezes WAM rozpatrując sprawę o stwierdzenie nieważności decyzji z dnia [...] marca 2012 r. nie zawiadomił o wszczęciu postępowania nadzorczego D. M., jak również nie doręczył mu wydanego w dniu [...] września 2013 r. rozstrzygnięcia w przedmiotowej sprawie. Prawidłowo zatem Minister Obrony Narodowej znał, iż Prezes WAM rażąco naruszył przepisy art. 10 § 1 Kpa oraz art. 28 § 1 Kpa i to w sposób, który stanowi przesłankę wznowienia postępowania, określoną w art. 145 § 1 pkt 4 Kpa. Powyższa wada powoduje konieczność powtórzenia przez Prezesa WAM postępowania zainicjowanego wnioskiem E. M. i W. M. skierowali z dnia 4 lipca 2013 r. o stwierdzenie nieważności decyzji Dyrektora Oddziału Regionalnego Wojskowej Agencji Mieszkaniowej w [...] z dnia [...] marca 2012 r. Prezes WAM ponownie rozpatrując niniejsza sprawę uwzględni wskazane wyżej zasady procesowe prowadzenia tego postępowania. Natomiast istota skargi w żaden sposób nie odnosi się do stwierdzonych przez organ drugiej instancji naruszeń i wykracza nadto poza przedmiot sprawy, którym jest postępowanie nadzorcze, a nie ponowne rozpoznanie sprawy w trybie art. 29 ustawy o zakwaterowaniu Sił Zbrojnych Rzeczypospolitej Polskiej. Z tych też względów skarga w całości jest chybiona. Mając powyższe na uwadze, na podstawie art. 151 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie orzekł, jak w sentencji wyroku.