II SA/Wa 1370/17

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Adam Lipiński, Sędziowie WSA Sławomir Antoniuk, Maria Werpachowska (spr.), Protokolant starszy specjalista Małgorzata Plichta, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 27 kwietnia 2018 r. sprawy ze skargi M.W. na decyzję Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia [...] lipca 2017 r. nr [...] w przedmiocie zwolnienia ze służby - oddala skargę - M. W. na podstawie rozkazu personalnego Szefa BOR z dnia [...] czerwca 2016 r. nr [...], utrzymanego w mocy decyzją nr [...] Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia [...] sierpnia 2016 r., został zwolniony z zajmowanego stanowiska i z dniem [...] lipca 2016 r. przeniesiony do dyspozycji Szefa Biura Ochrony Rządu. W dniu [...] maja 2017 r. Szef Biura Ochrony Rządu wydał rozkaz personalny nr [...] o zwolnieniu M. W. z dniem [...] lipca 2017 r. ze służby w Biurze Ochrony Rządu, w związku z zakończeniem dwunastomiesięcznego okresu pozostawania w dyspozycji, na podstawie art. 35 ust. 1 pkt 9 i art. 39 pkt 2 ustawy z dnia 16 marca 2001 r. o Biurze Ochrony Rządu (Dz. U. z 2016 r. poz. 522 ze zm.) – dalej jako "ustawa o BOR". W uzasadnieniu powyższego rozkazu personalnego wskazano, że oceniając, w toku postępowania administracyjnego, możliwości powierzenia funkcjonariuszowi innych zadań ustalono, iż brak jest potrzeb co do dalszego wykorzystania ww. na stanowisku służbowym, a zaistniała sytuacja nie ulegnie zmianie do końca okresu pozostawania funkcjonariusza w dyspozycji. Niemianowanie funkcjonariusza do końca okresu pozostawania w dyspozycji na stanowisko służbowe, skutkuje zgodnie z art. 35 ust. 1 pkt 9 ustawy o Biurze Ochrony Rządu, zwolnieniem ze służby w Biurze Ochrony Rządu z dniem zakończenia dwunastomiesięcznego okresu dyspozycji. Organ wskazał, że jest to obligatoryjna przesłankę zakończenia stosunku służbowego funkcjonariusza pozostającego nieprzerwanie w dyspozycji. Zwrot "zwalnia się" zawarty w tym przepisie wskazuje, że ustawodawca nie pozostawił organowi żadnej możliwości uznania administracyjnego w przypadku upływu okresu przewidzianego dla pozostawania funkcjonariusza w dyspozycji. Tak więc upływ powyższego terminu nakłada na organ właściwy, którym jest zgodnie z art. 39 punkt 2 ustawy Szef Biura Ochrony Rządu, obowiązek wydania decyzji administracyjnej o charakterze deklaratoryjnym, wskazującej termin zakończenia stosunku służbowego. M. W. w odwołaniu od rozkazu personalnego Szefa BOR z [...] maja 2017 r., wniósł o jego uchylenie i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia przez Szefa BOR. Wskazał na brak powiadomienia go o toczącym się postępowaniu administracyjnym w sprawie możliwości powierzenia mu innych zadań i potrzebie dalszego wykorzystania na stanowisku służbowym, niezapewnienie czynnego udziału w każdym stadium toczącego się postępowania administracyjnego oraz niezagwarantowanie możliwości wypowiedzenia się co do zebranych dowodów i materiałów oraz niewłaściwe ocenienie zebranych dowodów mających wpływ na ustalenie stanu faktycznego i uwzględnienie słusznego interesu obywatela. Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji decyzją z dnia [...] lipca 2017 r. nr [...], na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 i art. 127 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r – Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2017 r., poz. 1257) – dalej jako "k.p.a." utrzymał w mocy rozkaz personalny Szefa BOR z dnia [...] maja 2017 r. nr [...]. Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji podał, że poza sporem pozostaje, że M. W. został zwolniony z zajmowanego stanowiska i z dniem [...] lipca 2016 r. przeniesiony do dyspozycji Szefa Biura Ochrony Rządu. Powołując się na przepis art. 35 ust. 1 pkt 9 ustawy o BOR wskazał, że funkcjonariusza zwalnia się ze służby z dniem zakończenia dwunastomiesięcznego okresu pozostawania w dyspozycji. Powyższy przepis, wskazujący jedną z wymienionych w ustawie obligatoryjnych przesłanek rozwiązania stosunku służbowego z funkcjonariuszem, stanowi podstawę prawną zakończenia stosunku służbowego z osobą pozostającą nieprzerwanie w dyspozycji Szefa BOR przez określony czas. Termin zwolnienia ze służby w tym trybie związany jest wprost z innym rozstrzygnięciem administracyjnym, dotyczącym przeniesienia funkcjonariusza do dyspozycji Szefa BOR. Taka konstrukcja analizowanego przepisu skutecznie wyklucza możliwość pełnienia służby w Biurze Ochrony Rządu ponad okres dwunastu miesięcy pozostawania w dyspozycji organu. Ograniczenie czasowe pozostawania w dyspozycji Szefa BOR wprowadza także art. 26 ust. 3 ustawy o BOR, zgodnie z którym okres pozostawania funkcjonariusza w dyspozycji nie może być dłuższy niż dwanaście miesięcy. Minister stwierdził, że upływ dwunastomiesięcznego okresu pozostawania w dyspozycji Szefa BOR powoduje w istocie rozwiązanie stosunku służbowego z mocy prawa, a wydana w tej sprawie decyzja administracyjna ma charakter decyzji deklaratoryjnej, potwierdzającej jedynie zaistnienie takowego wygaśnięcia i wskazującej jego termin. Zaznaczył, że zgodnie z art. 7 ustawy o BOR, Szef BOR kieruje Biurem Ochrony Rządu i zapewnia sprawne oraz efektywne wykonywanie jego zadań, między innymi poprzez prowadzenie polityki kadrowej. Jednym z elementów prowadzenia takiej polityki jest, wynikająca z art. 25 ustawy o BOR, właściwość Szefa BOR do dokonywania rozstrzygnięć w zakresie mianowania funkcjonariusza na stanowisko służbowe, przenoszenia oraz zwalniania z tych stanowisk. Korzystanie z powyższych uprawnień wymaga od Szefa BOR analizy możliwości etatowych, finansowych (budżetowych), a przede wszystkim potrzeb służby. Analiza posiadanego zasobu osobowego obejmuje aspekty formalne: wykształcenie, przeszkolenie i staż służby, dopuszczenie do informacji niejawnych, stan zdrowia, ewentualne dodatkowe uprawnienia i wymogi, a także aspekty nieformalne związane z oceną osobowości, charakteru, umiejętności itp. Spełnienie wymogów formalnych do objęcia stanowiska służbowego dopuszcza możliwość mianowania, ale nie nakłada na organ obowiązku w tym zakresie. W analizowanej sprawie Szef BOR dokonał analizy w tym przedmiocie i uznał, że brak jest potrzeb co do dalszego wykorzystania funkcjonariusza na stanowisku służbowym, a zaistniała sytuacja nie ulegnie zmianie do końca okresu pozostawania funkcjonariusza w dyspozycji. Odnosząc się do zarzutów strony, wskazał na obligatoryjny charakter dokonanego rozstrzygnięcia, które w istocie potwierdza fakt zakończenia stosunku służbowego funkcjonariusza Biura Ochrony Rządu. Zaznaczył, że funkcjonariusz nabył prawo do wszelkich przewidzianych pragmatyką świadczeń i należności związanych ze zwolnieniem ze służby w Biurze Ochrony Rządu, w tym uposażenia płatnego przez rok po zwolnieniu ze służby. W ocenie organu odwoławczego, wydając zaskarżony rozkaz personalny, Szef BOR prawidłowo skorzystał z przyznanych mu uprawnień i wykonał obowiązek nałożony przez ustawodawcę, nie naruszając przy tym przepisów prawa materialnego, czy procedury administracyjnej. Organ pierwszej instancji nie popełnił także błędów w ustaleniach faktycznych, które mogłyby mieć wpływ na rozstrzygnięcie, jak również nie dopuścił się naruszenia zasady swobodnej oceny materiału dowodowego. Zarzuty strony dotyczące braku powiadomienia przez organ pierwszej instancji o toczącym się postępowaniu administracyjnym w sprawie możliwości powierzenia innych zadań i potrzebie dalszego wykorzystania na stanowisku służbowym Szef BOR uznał za niedotyczące przedmiotowego postępowania. Podobnie zarzut naruszenia art. 10 § 1 k.p.a. organ uznał za pozostający bez znaczenia w sprawie, zwłaszcza w kontekście deklaratoryjnego charakteru zaskarżonej decyzji. Decyzja Szefa Bor z dnia [...] lipca 2017 r. nr [...] stała się przedmiotem skargi M. W. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie. Wskazał, na stosowanie w stosunku do jego osoby mobbingu, próbując pozbyć się z jednostki w [...]. W ocenie skarżącego Szef BOR mógł niewłaściwie ocenić zebrany materiał dowodowy, co w konsekwencji mogło doprowadzić do nieefektywnego wykonania zadania przez Szefa BOR w zakresie prowadzenia polityki kadrowej. W odpowiedzi na skargę Szef BOR wniósł o jej oddalenie, podtrzymują argumentację zawartą w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2016 r., poz. 1066 ze zm.) sąd administracyjny sprawuje kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Stwierdzenie przez sąd w trakcie takiej kontroli, że zaskarżony akt podjęty został z naruszeniem przepisów prawa materialnego, które miało wpływ na wynik postępowania (art. 145 § 1 pkt 1 lit. a ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi; t.j. Dz. U. z 2017, poz. 1369 ze zm.), dalej zwanej "P.p.s.a.", bądź naruszeniem prawa dającym podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego (lit. b), innym naruszeniem przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy (lit. c) – skutkuje uwzględnieniem skargi. Mając na uwadze tak rozumianą kontrolę sądowoadministracyjną, Sąd w składzie orzekającym stwierdził, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Podstawą materialnoprawną zaskarżonej decyzji jest art. 35 ust. 1 pkt 9 ustawy o BOR, zgodnie z którym, funkcjonariusza zwalnia się ze służby z dniem zakończenia dwunastomiesięcznego okresu pozostawania w dyspozycji. Natomiast w myśl art. 26 ust. 1 ustawy o BOR, funkcjonariusz w służbie stałej, zwolniony z dotychczas zajmowanego stanowiska służbowego, może być przeniesiony do dyspozycji Szefa Biura Ochrony Rządu, jeżeli przewiduje się mianowanie go na inne stanowisko służbowe lub zwolnienie ze służby, zaś według art. 26 ust. 3 ustawy, okres pozostawania w dyspozycji nie może trwać dłużej aniżeli dwanaście miesięcy. Celem zatem instytucji pozostawania w dyspozycji jest umożliwienie organowi wyszukanie nowego stanowiska dla funkcjonariusza przydatnego do służby oraz stanowi swoisty przywilej dla tegoż funkcjonariusza, bowiem w tym czasie - zachowując prawo m.in. do pobieranego ostatnio uposażenia i innych należności (art. 108 ustawy) - nie wykonuje czynności służbowych. W rozpoznawanej sprawie bezspornym jest, że skarżący rozkazem personalnym Szefa BOR z dnia [...] czerwca 2016 r., z dniem [...] lipca 2016 r. został przeniesiony do jego dyspozycji. Rozkaz ten następnie utrzymany został w mocy decyzją Ministra Spraw Wewnętrznych z dnia [...] sierpnia 2016 r. nr [...]. M. W. nie skorzystał z przysługującego prawa wniesienia skargi do sądu administracyjnego, a zatem rozkaz personalny w przedmiocie przeniesienia go do dyspozycji Szefa BOR stał się ostateczny i prawomocny. Analizując materialną podstawę zwolnienia skarżącego ze służby stwierdzić należy, że ma ona charakter obligatoryjny. O ile decyzja (o której mowa w art. 26 ust. 1 ustawy o BOR) o przeniesieniu danej osoby do dyspozycji Szefa BOR ma charakter konstytutywny, gdyż kształtuje zakres praw i obowiązków funkcjonariusza, o tyle użyty w art. 35 ust. 1 ustawy zwrot "zwalnia się z dniem zakończenia dwunastomiesięcznego okresu pozostawania w dyspozycji", przemawia za uznaniem deklaratoryjnego charakteru decyzji wydawanej w tym zakresie przez organ. Powyższe nie jest kwestionowane w orzecznictwie (przykładowo wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 22 sierpnia 2008 r. sygn. akt I OSK 1690/06 publik. www.orzeczenia.nsa.gov.pl). Tym samym skoro skarżący przebywał w dyspozycji od dnia [...] lipca 2016 r. i nie został w tym czasie przeniesiony na inne stanowisko służbowe to obowiązkiem organu, zgodnie ze wskazanym wyżej art. 35 ust. 1 pkt 9 ustawy o BOR, było zwolnić go z upływem dwunastomiesięcznego terminu tam wskazanego. Termin zwolnienia ze służby związany jest bowiem wprost z rozstrzygnięciem administracyjnym, dotyczącym przeniesienia funkcjonariusza do dyspozycji. Okoliczności na które powołuje się skarżący (związane ze zwolnieniem lekarskim poprzedzającym przeniesienie do dyspozycji, stosowanym mobbingiem oraz chęcią zgłoszenia popełnienia czynu niezgodnego z prawem przez funkcjonariuszy), nie miały w sprawie istotnego znaczenia, jako że art. 35 ust. 1 pkt 9 ustawy o BOR nie przewiduje innych przesłanek zwolnienia poza wyekspirowaniem dwunastomiesięcznego termu pozostawania w dyspozycji Szefa BOR i to bez konieczności ustalania przyczyn niewyznaczenia (mianowania) w tym czasie na stanowisko służbowe. Wymieniony przepis określony w nim skutek prawny łączy bezwzględnie tylko z faktem upływu terminu pozostawania w dyspozycji Szefa BOR. Zgodzić się należy ze stanowiskiem organu, że upływ dwunastomiesięcznego terminu pozostawania w dyspozycji Szefa BOR powoduje w istocie rozwiązanie stosunku służbowego z mocy prawa, a wydana w tej sprawie decyzja administracyjna jedynie potwierdza istniejący stan faktyczny. Tak więc decyzja organu wydana w oparciu o art. 35 ust. 1 pkt 9 ustawy o BOR jest decyzją prawidłową. Natomiast poza oceną Sądu pozostaje kwestia niemianowania skarżącego na inne stanowisko służbowe w okresie pozostawania w dyspozycji. Odnośnie zaś do zarzutów naruszenia przepisów postępowania administracyjnego, należy wyjaśnić, że tego rodzaju uchybienia mogłyby doprowadzić do uwzględnienia skargi tylko wówczas, gdyby mogły mieć istotny wpływ na wynik postępowania, a taka sytuacja w rozpoznawanej sprawie nie wystąpiła. Zarzut niezapewnienia czynnego udziału w każdym stadium postępowania administracyjnego oraz niezagwarantowania przed wydaniem decyzji możliwości wypowiedzenia się co do zebranych dowodów i materiałów pozostają bez wpływu na wynik sprawy w kontekście wcześniejszego ustalenia, że skutek prawny zwolnienia skarżącego ze służby ustawa łączy bezwzględnie tylko z faktem upływu dwunastomiesięcznego terminu pozostawania w dyspozycji Szefa BOR. W tym stanie rzeczy, na podstawie art. 151 P.p.s.a skarga podlegała oddaleniu.