II SA/Wa 1370/23

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Joanna Kube (spr.), Sędzia WSA Izabela Głowacka-Klimas, Asesor WSA Lucyna Staniszewska, Protokolant specjalista Elwira Sipak po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 19 stycznia 2024 r. sprawy ze skargi K. N. na orzeczenie Centralnej Komisji Lekarskiej podległej ministrowi właściwemu do spraw wewnętrznych z dnia [...] kwietnia 2023 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia zdolności fizycznej i psychicznej kandydata do służby w Służbie Więziennej uchyla zaskarżone orzeczenie oraz orzeczenie [...] Rejonowej Komisji Lekarskiej podległej ministrowi właściwemu do spraw wewnętrznych w [...] z dnia [...] grudnia 2022 r. nr [...]. Centralna Komisja Lekarska podległa ministrowi właściwemu do spraw wewnętrznych nr [...] z dnia [...] kwietnia 2023 r. na podstawie art. 47 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 28 listopada 2014 r. o komisjach lekarskich podległych ministrowi właściwemu do spraw wewnętrznych (Dz. U. z 2022 r., poz. 398 z późn. zm.) i rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 17 marca 2022 r. w sprawie wykazu chorób i ułomności wraz z kategoriami zdolności do służby kandydata do Służby Więziennej i funkcjonariusza Służby Więziennej (Dz.U. z 2022 r. poz. 772), po rozpoznaniu odwołania od orzeczenia [...] Rejonowej Komisji Lekarskiej podległej ministrowi właściwemu do spraw wewnętrznych w [...] z dnia [...] grudnia 2022 r. nr [...], uchyliła zaskarżone orzeczenie w całości i orzekła o niezdolności K. N. do Służby Więziennej z uwagi na rozpoznane schorzenia: 1) nieprawidłowy wynik [...] - w zastosowaniu § 85 p.2 rub. 4 kat. N, 2) zaburzenia [...] - § 54 p.1 rub. 4 kat. Z, 3) krótkowzroczność - § 13 p.1 rub.4 kat. Z. Jak wynika z ustaleń w sprawie, K. N. został skierowany przez Dyrektora Okręgowego Służby Więziennej w [...] do [...] Rejonowej Komisji Lekarskiej podległej ministrowi właściwemu do spraw wewnętrznych w [...], dalej: "RKL" w celu ustalenia zdolności fizycznej i psychicznej kandydata do służby w Służbie Więziennej. Po przeprowadzonym badaniu, RKL orzeczeniem z dnia [...] grudnia 2022 r. uznała badanego za niezdolnego do służby w Służbie Więziennej kategoria "N", rozpoznając u badanego: 1) [...] - § 54 p.1 kat. N, 2) krótkowzroczność - § 13 p.1 kat. Z. Centralna Komisja Lekarska podległa ministrowi właściwemu do spraw wewnętrznych, dalej: "CKL" "organ II instancji", po rozpoznaniu odwołania uchyliła zaskarżone orzeczenie w całości i orzekła o niezdolności do Służby Więziennej odwołującego się z uwagi na rozpoznane schorzenia: 1) nieprawidłowy wynik [...] - w zastosowaniu § 85 p.2 rub. 4 kat. N, 2) zaburzenia [...] - § 54 p.1 rub. 4 kat. Z, 3) krótkowzroczność - § 13 p.1 rub.4 kat. Z. W uzasadnieniu orzeczenia CKL wskazała, że w toku postępowania odwoławczego wykonano badanie internistyczne oraz zlecono badanie EKG i [...]. Wynik badania [...] wykazuje nieprawidłowości, wymagające dalszej diagnostyki. Stwierdzono: [...]. W badaniu EKG stwierdzono niepełny [...]. W ocenie organu drugiej instancji, nieprawidłowe wyniki badania [...] orzekanego stanowią przeciwwskazanie do służby w Służbie Więziennej. Na podstawie całości obrazu uznano K. N. za niezdolnego do służby w Służbie Więziennej. K. N. pismem z dnia 31 maja 2023 r. skierował do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na orzeczenie CKL z dnia [...] kwietnia 2023 r. nr [...]. Skarżący zaskarżonemu orzeczeniu zarzucił: I. Naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy w postaci: 1. art. 7 k.p.a. w zw. z art. 77 § 1 k.p.a. poprzez niepodjęcie przez organ wszelkich czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy oraz niezbadanie i nierozpatrzenie w sposób wystarczający materiału dowodowego, w szczególności dokumentacji medycznej i wyników dodatkowych badań EKG, wykonanego w gabinecie zabiegowym SPZOZ MSWiA w [...], i [...], wykonanego w Pracowni [...] Oddziału Kardiologicznego SPZOZ MSWiA w [...] w dniu [...] marca 2023 r., które nie były jednoznaczne, wskazywały jedynie na podejrzenie niewielkiego przecieku lewo- prawo i wymagały dalszej weryfikacji, czego organ zaniechał, oraz pozostawały w sprzeczności z wynikami badań RKL, która rozpoznała u niego [...] § 54 p. 1 "N". Natomiast CKL, na podstawie badania EKG, stwierdziła niepełny [...], co pozostaje w sprzeczności z wynikami badań przeprowadzonych w dniach [...] -[...] maja 2023 r. w [...] Klinice Serca w [...]; 2. art. 80 k.p.a. poprzez dokonanie dowolnej, a nie swobodnej oceny materiału dowodowego, a w konsekwencji dokonanie błędnych ustaleń faktycznych i uznanie, iż stan jego zdrowia kwalifikuje go jako niezdolnego do Służby Więziennej. Skarżący stwierdził, że jest osobą w pełni sprawną fizycznie, aktywnie uprawiającą sport, nadto jest absolwentem Zespołu Szkół Ogólnokształcącego nr [...] w [...] o profilu "[...] - [...]", a obecnie studentem Wyższej Szkoły [...] w [...] o profilu "[...]"; 3. art. 81 k.p.a., poprzez nierozstrzygnięcie wątpliwości faktycznych na jego korzyść w zakresie dokumentacji medycznej wskazującej na nieprawidłowy wynik badania [...] i uznanie tego faktu jako podstawy do zakwalifikowania do kategorii "N", pomimo iż jego zeznania, jak również obiektywny fakt, iż nigdy nie leczył się kardiologicznie, od szkoły średniej kontynuuje naukę o profilu wymagającym sprawności fizycznej, przemawiają za wnioskami kwalifikującymi go do kategorii "Z", 4. art. 75 § 1 k.p.a. poprzez brak dopuszczenia dowodów z ponownego badania [...], pomimo, iż wykonane przez Komisję nie było jednoznaczne lub opinii biegłego z zakresu kardiologii, którego opinia pozwoliłaby rozstrzygnąć, czy jest zdolny do Służby Więziennej, II. Naruszenie przepisów prawa materialnego, tj. art. 5 ust. 2 ustawy o komisjach lekarskich, poprzez jego błędną wykładnię i uznanie, iż jego stan zdrowia kwalifikuje go do kategorii N (niezdolny), kiedy prawidłowa wykładnia ww. przepisu pozwala na przyjęcie, że spełnia wymogi kategorii Z (zdolny). W oparciu o powyższe zarzuty skarżący wniósł o zmianę zaskarżonego orzeczenia i uznanie go za zdolnego do Służby Więziennej, ewentualnie uchylenie zaskarżonego orzeczenia, a także o zasądzenie od organu kosztów postępowania według norm prawem przepisanych. Ponadto, na podstawie art. 106 § 3 p.p.s.a. wniósł o dopuszczenie i przeprowadzenie dowodu: 1) z dokumentów: - zaświadczenia [...] Kliniki Serca w [...] z dnia [...] maja 2023 r. o nieistnieniu wskazania do leczenia w poradni kardiologicznej ani do jakiegokolwiek leczenia kardiologicznego, - wyników badań przeprowadzonych w dniach od [...]-[...] maja 2023 r. w [...] Centrum Kardiologiczno-Angiologicznym w [...], - karty wizyty z dnia [...] maja 2023 r. w [...] Klinice Serca w [...], - wyników badania [...] z dnia [...] maja 2023 r., - zaświadczenia z dnia [...] grudnia 2022 r. Niepublicznego Zakładu Opieki Zdrowotnej "[...]" w [...] potwierdzającego zdolność do służby w więziennictwie oraz około 10-letni okres intensywnych treningów, - zaświadczenie lekarskie z dnia [...] maja 2023 r. z Indywidualnej Specjalistycznej Praktyki Lekarskiej, Specjalisty Chorób Oczu o braku zmian chorobowych w gałkach ocznych, 2) ponownego badania [...] i EKG, ewentualnie powołanie opinii biegłego kardiologa, na potwierdzenie stanu jego zdrowia i braku schorzeń kardiologicznych uniemożliwiających mu służbę w więziennictwie. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie. Odnosząc się do zarzutów zawartych w skardze wskazał, że komisje lekarskie w zakresie określenia zdolności do służby muszą orzekać zgodnie z wiedzą medyczną i obowiązującymi przepisami. Podkreślił, że subiektywne odczucia skarżącego na temat jego stanu zdrowia, z punktu widzenia orzeczniczego, nie mają istotnego wpływu na ustalenie kategorii zdolności do służby. Do wyłącznej kompetencji komisji lekarskiej należy uznanie (zakwalifikowanie) orzekanego do określonej kategorii zdolności do służby. Rozstrzygnięcie CKL zostało postawione na podstawie dokumentacji medycznej zebranej w sprawie i badania własnego. Wojewódzki Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Zgodnie z art. 5 ustawy z dnia 28 listopada 2014 r. o komisjach lekarskich podległych ministrowi właściwemu do spraw wewnętrznych, zdolność fizyczną i psychiczną kandydata do służby w Policji, Straży Granicznej, Straży Marszałkowskiej, Państwowej Straży Pożarnej, Służbie Ochrony Państwa, Centralnym Biurze Antykorupcyjnym i Służbie Więziennej ustala się przez zaliczenie go do jednej z następujących kategorii zdolności do służby: kategoria Z – "zdolny", która oznacza, że jego stan zdrowia nie budzi żadnych zastrzeżeń, albo że stwierdzone choroby lub ułomności nie stanowią przeszkody do pełnienia służby; kategoria N – "niezdolny", która oznacza, że stwierdzone choroby lub ułomności uniemożliwiają mu pełnienie służby. W myśl art. 25 ust. 2 pkt 1 ustawy o komisjach lekarskich podległych ministrowi właściwemu do spraw wewnętrznych, do komisji lekarskiej kieruje się z urzędu kandydata do służby w Policji, Straży Granicznej, Straży Marszałkowskiej, Państwowej Straży Pożarnej, Służbie Ochrony Państwa, Centralnym Biurze Antykorupcyjnym i Służbie Więziennej. Stosownie natomiast do art. 16 ustawy o komisjach lekarskich podległych ministrowi właściwemu do spraw wewnętrznych, komisje lekarskie orzekają w dwóch instancjach: 1) w pierwszej instancji – rejonowe komisje lekarskie; 2) w drugiej instancji – Centralna Komisja Lekarska. Natomiast wedle przepisów art. 32 ust.1 - 3 ustawy o komisjach lekarskich podległych ministrowi właściwemu do spraw wewnętrznych, rejonowa komisja lekarska przeprowadza badanie lekarskie kandydata do służby, funkcjonariusza Policji, Straży Granicznej, Straży Marszałkowskiej, Państwowej Straży Pożarnej, Biura Ochrony Rządu, Służby Ochrony Państwa, Centralnego Biura Antykorupcyjnego i Służby Więziennej, funkcjonariusza zwolnionego z tych służb, emeryta, rencisty, pracownika, kandydata do pracy lub osoby skierowanej do komisji lekarskiej, zwanych dalej "osobą badaną" i sporządza protokół badania komisji lekarskiej, który zawiera wyszczególnienie wszystkich chorób i ułomności, także tych, które nie obniżają zdolności do służby (ust. 1). Komisja lekarska może skierować osobę badaną na badanie specjalistyczne, psychologiczne oraz zlecić wykonanie badań dodatkowych w wyznaczonym terminie (ust. 2). W przypadku gdy przeprowadzone badania i zgromadzona dokumentacja nie pozwalają na wydanie orzeczenia, a z aktualnej wiedzy medycznej wynika, że do wydania orzeczenia niezbędna jest obserwacja w podmiocie leczniczym, komisja lekarska może skierować osobę badaną na taką obserwację. Obserwacja w podmiocie leczniczym może nastąpić po wyrażeniu zgody przez osobę badaną (ust. 3). Jak stanowi art. 33 ust. 1 ustawy o komisjach lekarskich podległych ministrowi właściwemu do spraw wewnętrznych, rejonowa komisja lekarska dokonuje oceny stanu zdrowia osoby badanej na podstawie badania lekarskiego, wyników zleconych badań dodatkowych, specjalistycznych i psychologicznych, wywiadu chorobowego, dokumentacji medycznej będącej wynikiem obserwacji w podmiocie leczniczym, leczenia ambulatoryjnego i sanatoryjnego oraz innych dokumentów medycznych istotnych dla dokonania tej oceny oraz protokołów powypadkowych mogących mieć znaczenie dla treści orzeczenia. Przepis art. 33 ust. 3 pkt 1 ustawy o komisjach lekarskich podległych ministrowi właściwemu do spraw wewnętrznych wskazuje, że rejonowe komisje lekarskie orzekają, posługując się również - w przypadku ustalania zdolności fizycznej lub psychicznej do służby - wykazem chorób i ułomności, na podstawie którego jest wydawane orzeczenie o stanie zdrowia osoby badanej. Wykaz chorób i ułomności wraz z kategoriami zdolności do służby określa załącznik do rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 17 marca 2022 r. w sprawie wykazu chorób i ułomności, wraz z kategoriami zdolności do służby kandydata do Służby Więziennej i funkcjonariusza Służby Więziennej. Według art. 4 ustawy o komisjach lekarskich podległych ministrowi właściwemu do spraw wewnętrznych, w zakresie nieuregulowanym w ustawie, stosuje się przepisy k.p.a. W orzecznictwie ugruntowane jest stanowisko, że komisje lekarskie podległe ministrowi właściwemu do spraw wewnętrznych, jako organy administracji publicznej, podejmują rozstrzygnięcia w indywidualnych sprawach, w drodze decyzji administracyjnych (nazywanych w przepisach orzeczeniami), które poddane są mocy obowiązującej przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego. Wprawdzie przepisy powołanej ustawy i aktów wykonawczych jako lex specialis regulują pewne kwestie odmiennie niż rozwiązania przyjęte w k.p.a., jednak w sprawach nieuregulowanych w ustawie przepisy k.p.a. znajdują zastosowanie w pełnym zakresie (por. np. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 30 kwietnia 2020 r., sygn. akt I OSK 495/19). Podkreślić trzeba, że kontrola orzeczenia komisji lekarskiej przez sąd administracyjny ma charakter ograniczony i sprowadza się w istocie do jego badania pod względem formalnym. Oznacza to, iż sąd administracyjny ocenia jedynie, czy orzeczenie wydała właściwa komisja lekarska, czy jej skład był zgodny z obowiązującymi w tym względzie przepisami, a ponadto, czy stwierdzone schorzenia dawały podstawę do zawartego w orzeczeniu określenia kategorii zdolności do służby. Innymi słowy, chodzi tu o stwierdzenie zgodności zaskarżonego orzeczenia z wymogami zawartymi w ustawie o komisjach lekarskich podległych ministrowi właściwemu do spraw wewnętrznych i aktach wykonawczych, w tym ww. rozporządzenia. Zatem Sąd nie jest uprawniony do oceny fachowości przeprowadzonych u skarżącego badań, a tym samym weryfikacji orzeczeń komisji lekarskich z tego punktu widzenia (por. np. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 16 lutego 2022 r., sygn. akt III OSK 5019/21). Sąd natomiast kontroluje, czy rozstrzygnięcie w sprawie zostało podjęte na podstawie kompletnego materiału dowodowego obejmującego niezbędne badania lekarskie oraz czy dokonana kwalifikacja zdolności do służby jest z tym materiałem spójna. Podstawą orzekania dla sądu administracyjnego jest materiał dowodowy zgromadzony w postępowaniu przed organem administracji. W tej sprawie Sąd uznał - oceniając zaskarżone orzeczenie według powyższych kryteriów - że zarówno zaskarżone orzeczenie, jak i orzeczenie organu I instancji powinny zostać wyeliminowane z obrotu prawnego, jako wadliwe. Zdaniem Sądu, uzasadnienie zaskarżonego rozstrzygnięcia zostało sporządzone w sposób, który uniemożliwia poddanie zaskarżonego orzeczenia kontroli sądowej. W uzasadnieniu organ odwoławczy wskazał jedynie, że nieprawidłowe wyniki badania [...], wymagające dalszej diagnostyki orzekanego, stanowią przeciwwskazanie do służby w Służbie Więziennej. Przy czym zastosował § 85 p.2 rub. 4 (odchylenia w badaniu przedmiotowym od stanu prawidłowego wymagające dalszej obserwacji lub/i diagnostyki) rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 17 marca 2022 r. w sprawie wykazu chorób i ułomności wraz z kategoriami zdolności do służby kandydata do Służby Więziennej i funkcjonariusza Służby Więziennej, który znajduje się w Dziale XIV - Inne choroby wewnętrzne. Organ nie wyjaśnił z jakich powodów dokonał właśnie takiej kwalifikacji, choć w tej kwestii odwoływał się do wyników badań [...]: [...]. W ocenie Sądu, negatywne dla skarżącego rozstrzygnięcie zostało oparte o tezę, która w żadnej części orzeczenia nie została uzasadniona. Trudno też o stosowną argumentację przy analizie akt sprawy. Ma to też istotne znaczenie, z tego względu, że skarżący przedstawił w załącznikach do skargi wyniki konsultacji medycznych i badań, które inaczej niż organ oceniają stan zdrowia skarżącego. Rozbieżności w tej ocenie pogłębia też rozpoznanie zawarte w uchylonym orzeczeniu RKL, do którego nie odniesiono się w zaskarżonym orzeczeniu CKL. Należy podkreślić, że Sąd nie dysponując wiadomościami specjalnymi ani też nie mając możliwości przeprowadzenia dowodów w tym zakresie (art. 106 § 3 p.p.s.a.), przy lakonicznym uzasadnieniu zaskarżonego orzeczenia, nie jest w stanie ocenić, czy organ prawidłowo stwierdził u skarżącego schorzenie, powodujące konieczność przyznania mu kategorii "N". Trzeba także wskazać, że zgodnie z art. 107 § 1 pkt 6 k.p.a., decyzja zawiera uzasadnienie faktyczne i prawne. Jak z kolei stanowi art. 107 § 3 k.p.a. uzasadnienie faktyczne decyzji zawiera w szczególności wskazanie faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów, na których się oparł, oraz przyczyn, z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej, zaś uzasadnienie prawne - wyjaśnienie podstawy prawnej decyzji, z przytoczeniem przepisów prawa. Uzasadnienie faktyczne i prawne jest ważnym elementem decyzji, bowiem przedstawia tok rozumowania organu, który doprowadził do wydanego rozstrzygnięcia, realizuje zasadę przekonywania (art. 11 k.p.a.) oraz zasadę pogłębiania zaufania (art. 8 § 1 k.p.a.). Uzasadnienie decyzji winno też spełniać rolę edukacyjną w stosunku do adresatów decyzji oraz innych podmiotów. Decyzje dotyczą bowiem często osób, nieposiadających wiedzy medycznej czy dużego doświadczenia zawodowego. Stąd winny być sporządzane w taki sposób, aby nie tylko wyjaśniać rozstrzygnięcie, ale też przekonać do jego prawidłowości osobę, której dotyczy. Dodatkowo uzasadnienie także powinno umożliwiać kontrolę poprawności decyzji, w tym również przez Sąd, który nie zastępuje organu w podaniu motywów uzasadnienia decyzji o oznaczonej treści. Prawidłowo zredagowane uzasadnienie wymaga zatem logicznego i czytelnego przedstawienia przez organ swojego stanowiska, co umożliwia jego kontrolę nie tylko przez stronę będącą adresatem wydanego rozstrzygnięcia lecz również przez Sąd. Z opisanych wyżej względów uzasadnienie zaskarżonego orzeczenia wymogów tych nie spełnia. Powyższe okoliczności wskazują, że w sprawie doszło do naruszenia art. 7, art. 77 § 1, art. 80 k.p.a. oraz art. 107 § 3 k.p.a. w sposób mogący mieć wpływ na wynik sprawy. Rozpoznając sprawę ponownie organ winien sprawę wnikliwie rozpatrzeć, uwzględniając zawarte w uzasadnieniu wyroku wskazówki, a wyniki ustaleń powinny znaleźć się w treści sporządzonego uzasadnienia wydanego orzeczenia. Ponieważ w skardze zawarto wniosek o przeprowadzenie dowodów uzupełniających z dokumentów oraz dowodu z opinii biegłego, należy wyjaśnić, że przeprowadzenie tego ostatniego dowodu w postępowaniu sądowoadministracyjnym jest niedopuszczalne, ponieważ przepisy ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2023 r. poz. 1634), dalej "p.p.s.a.", umożliwiają wyłącznie - i to w ograniczonym zakresie – przeprowadzenie dowodów z dokumentów. Zgodnie bowiem z art. 106 § 3 p.p.s.a., sąd może z urzędu lub na wniosek stron przeprowadzić dowody uzupełniające z dokumentów, jeżeli jest to niezbędne do wyjaśnienia istotnych wątpliwości i nie spowoduje nadmiernego przedłużenia postępowania w sprawie. Sąd uwzględnił wniosek skarżącego o przeprowadzenie dowodu z dokumentów. W tym stanie rzeczy, Wojewódzki Sad Administracyjny w Warszawie, orzekł jak w sentencji na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c w zw. z art. 135 p.p.s.a.