II SA/Wa 1372/13

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Jacek Fronczyk (spr.) Sędziowie WSA Sławomir Antoniuk Adam Lipiński Protokolant starszy referent Marcin Borkowski po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 23 stycznia 2014 r. sprawy ze skargi M. G. na decyzję [...] Komendanta Wojewódzkiego Policji z dnia [...] maja 2013 r. nr [...] w przedmiocie odmowy uchylenia i zmiany rozkazów personalnych w sprawie obniżenia dodatku służbowego 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz utrzymaną nią w mocy decyzję organu I instancji, 2. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu w całości. Decyzją z dnia [...] marca 2013 r. nr [...] Komendant Powiatowy Policji w W., stosując art. 155 w związku z art. 154 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (t. j.: Dz. U. z 2013 r., poz. 267), odmówił M. G. uchylenia i zmiany rozkazów personalnych Komendanta Powiatowego Policji w W. z dnia [...] sierpnia 2010 r. nr [...] i z dnia [...] grudnia 2011 r. nr [...] w przedmiocie obniżenia dodatku służbowego. W uzasadnieniu decyzji organ wyjaśnił, że w dniu [...] października 2012 r. M. G. zwrócił się z wnioskiem o uchylenie i zmianę – w trybie art. 155 kpa – rozkazu personalnego [...] Komendanta Wojewódzkiego Policji z dnia [...] września 2010 r. nr [...] oraz utrzymanego nim w mocy rozkazu personalnego Komendanta Powiatowego Policji w W. z dnia [...]sierpnia 2010 r. nr [...] oraz rozkazu personalnego Komendanta Powiatowego Policji w W. z dnia [...] grudnia 2011 r. nr [...] w przedmiocie obniżenia dodatku służbowego. W związku z tym, że organem właściwym do zmiany bądź uchylenia rozkazu personalnego [...] Komendanta Wojewódzkiego Policji z dnia [...] września 2010 r. nr [...] jest [...] Komendant Wojewódzki Policji, poinformowano zainteresowanego, że w tej sprawie powinien złożyć odrębne podanie zgodnie z właściwością. KPP w W. wskazał, że zainteresowany złożył w tej sprawie raport do [...] Komendanta Wojewódzkiego Policji i aktualnie prowadzone jest w tym zakresie odrębne postępowanie administracyjne. Natomiast niniejszym postępowaniem objęto rozkazy personalne Komendanta Powiatowego Policji w W. z dnia [...] sierpnia 2010 r. nr [...] oraz z dnia [...] grudnia 2011 r. nr [...]. Jednak, zdaniem KPP w W., brak jest podstaw do uchylenia i zmiany ww. rozkazów w trybie art. 155 kpa. Uchylenie rozkazu personalnego Komendanta Powiatowego Policji w W. z dnia [...] sierpnia 2010 r. nr [...] i jego zmiana nie są możliwe z przyczyn formalnych, gdyż rozkaz ten nie jest decyzją ostateczną w administracyjnym toku instancji, a przymiotu ostateczności decyzji wymaga art. 155 kpa, by mogło dojść do jej uchylenia lub zmiany. Natomiast, o ile za uchyleniem i zmianą rozkazu personalnego Komendanta Powiatowego Policji w W. z dnia [...] grudnia 2011 r. nr [...] przemawia interes strony, jako że obniżenie dodatku służbowego nastąpiło z powodu przebywania przez zainteresowanego na długotrwałych zwolnieniach lekarskich, co – jego zdaniem – rażąco narusza przepis art. 121 ust. 1 ustawy z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Policji (t. j.: Dz. U. z 2011 r. Nr 287, poz. 1687 ze zm.), to jednak z punktu widzenia organu nie zachodzi tu przesłanka interesu społecznego, tożsamego z dobrem służby, upatrywanym w konieczności racjonalnego wydatkowania środków publicznych przeznaczonych na uposażenia dla funkcjonariuszy. Z tych względów organ nie znalazł podstaw do uchylenia lub zmiany przedmiotowych rozkazów personalnych. Powyższą decyzję M. G. uczynił przedmiotem odwołania do [...] Komendanta Wojewódzkiego Policji, kwestionując prawidłowość stanowiska organu I instancji i wnosząc o uchylenie oraz zmianę ww. rozkazów personalnych, poprzez przywrócenie mu dodatku służbowego w wysokości sprzed dnia wydania rozkazu personalnego Komendanta Powiatowego Policji w W. z dnia [...] sierpnia 2010 r. nr [...] wraz z ustawowymi odsetkami. Decyzją z dnia [...] maja 2013 r. nr [...] [...] Komendant Wojewódzki Policji, mając za podstawę art. 138 § 1 pkt 1 kpa, utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję, nie znajdując podstaw do uwzględnienia odwołania. W motywach rozstrzygnięcia organ powtórzył argumentację zaprezentowaną przez Komendanta Powiatowego Policji w W., wskazując, że brak jest podstaw do uchylenia i zmiany ww. rozkazów personalnych w trybie art. 155 kpa. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na powyższą decyzję M. G. wyraził swoje niezadowolenie z rozstrzygnięć podjętych przez orzekające w sprawie organy Policji, zarzucając im naruszenie art. 156 § 1 pkt 2 i art. 157 § 2 kpa w związku z art. 121 ust. 1 i 2 oraz art. 104 ww. ustawy o Policji w związku z § 9 ust. 5 w związku z § 8 ust. 5 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 6 grudnia 2001 r. w sprawie szczegółowych zasad otrzymywania i wysokości uposażenia zasadniczego policjantów, dodatków do uposażenia oraz ustalania wysługi lat, od której jest uzależniony wzrost uposażenia zasadniczego (Dz. U. Nr 152, poz. 1732 ze zm.), poprzez nieuwzględnienie z urzędu, że zachodzą przesłanki do stwierdzenia nieważności ww. rozkazów personalnych z uwagi na rażące naruszenie prawa; art. 155 kpa, poprzez uznanie, że nie zachodzi słuszny interes strony, która zmierza do zmiany decyzji rażąco naruszających prawo, a tym samym, która działa w interesie społecznym w celu przestrzegania prawa przez organ administracji publicznej. Formułując przedstawione zarzuty, skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji. Udzielając odpowiedzi na skargę, [...] Komendant Wojewódzki Policji wniósł o jej oddalenie, powołując się na argumentację przedstawioną w wydanych w sprawie decyzjach. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Stosownie do treści art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.), sąd administracyjny sprawuje wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę pod względem zgodności z prawem zaskarżonej decyzji administracyjnej i to z przepisami obowiązującymi w dacie jej wydania. Innymi słowy, sąd administracyjny kontroluje legalność zaskarżonego aktu administracyjnego z punktu widzenia jego zgodności z prawem materialnym i obowiązującymi przepisami prawa procesowego. Skarga analizowana pod tym kątem zasługuje na uwzględnienie. Przepis art. 155 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (t. j.: Dz. U. z 2013 r., poz. 267) stwarza prawną możliwość wzruszania na jego podstawie ostatecznych decyzji administracyjnych. Zgodnie z jego brzmieniem, decyzja ostateczna, na mocy której strona nabyła prawo, może być w każdym czasie za zgodą strony uchylona lub zmieniona przez organ administracji publicznej, który ją wydał, jeżeli przepisy szczególne nie sprzeciwiają się uchyleniu lub zmianie takiej decyzji i przemawia za tym interes społeczny lub słuszny interes strony; przepis art. 154 § 2 stosuje się odpowiednio. Z przepisu tego wynika, że jakkolwiek decyzja wydawana na jego podstawie ma charakter uznaniowy, co oznacza, że organ ma prawo wyboru treści rozstrzygnięcia, to jednak wybór taki nie może być dowolny. Organ administracji musi bowiem kierować się jego treścią, by nie przekroczyć granic uznania. Przewidziane w cyt. przepisie uznanie administracyjne – jak wynika z jego treści – obwarowane jest wymogami, którymi są: uzyskanie na zmianę lub uchylenie decyzji zgody strony (zgód stron), ustalenie, że za zmianą bądź uchyleniem przemawia interes społeczny lub słuszny interes strony oraz nie zachodzi sprzeczność zmiany lub uchylenia decyzji z przepisami szczególnymi. Od spełnienia tych wymogów zależy możliwość podjęcia decyzji korygującej, czyli zmieniającej dotychczasową decyzję ostateczną, ewentualnie decyzji ją uchylającej. Zmiana bądź uchylenie decyzji ostatecznej w trybie przepisu art. 155 kpa ma zatem służyć korygowaniu wadliwości decyzji, które to wady mogą polegać np. na nieprawidłowym określeniu wysokości przysługującego stronie świadczenia. W rozpoznawanej sprawie tak jednak nie jest, gdyż skarżący wadliwości kwestionowanych rozkazów personalnych upatruje w rażącym naruszeniu prawa, o czym stanowi art. 156 § 1 pkt 2 kpa, twierdząc, że organ Policji z rażącym naruszeniem normy z art. 121 ust. 1 ustawy z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Policji (t. j.: Dz. U. z 2011 r. Nr 287, poz. 1687 ze zm.) obniżył mu dodatek służbowy. Tryb z art. 155 kpa nie jest trybem służącym eliminowaniu z obrotu prawnego decyzji administracyjnych obarczonych wadami kwalifikowanymi, o których mowa w art. 156 § 1 kpa. Słusznie zatem – co do zasady – organ odmawia zmiany lub uchylenia przedmiotowych rozkazów personalnych w trybie art. 155 kpa, niemniej jednak podjęte na tej podstawie decyzje zawierają wadliwości procesowe, które wpływają na konieczność ich uchylenia. Komendant Powiatowy Policji w W. w uzasadnieniu swojej decyzji wyjaśnił, że w dniu [...] października 2012 r. M. G. zwrócił się z wnioskiem o uchylenie i zmianę – w trybie art. 155 kpa – rozkazu personalnego [...] Komendanta Wojewódzkiego Policji z dnia [...] września 2010 r. nr [...] oraz utrzymanego nim w mocy rozkazu personalnego Komendanta Powiatowego Policji w W. z dnia [...] sierpnia 2010 r. nr [...] oraz rozkazu personalnego Komendanta Powiatowego Policji w W. z dnia [...] grudnia 2011 r. nr [...] w przedmiocie obniżenia dodatku służbowego. Prawidłowo organ wskazał, że w związku z tym, iż organem właściwym do zmiany bądź uchylenia rozkazu personalnego [...] Komendanta Wojewódzkiego Policji z dnia [...] września 2010 r. nr [...] jest [...] Komendant Wojewódzki Policji, poinformowano zainteresowanego, że w tej sprawie powinien złożyć odrębne podanie zgodnie z właściwością. KPP w W. wskazał, że zainteresowany złożył w tej sprawie raport do Komendanta Wojewódzkiego Policji i aktualnie prowadzone jest w tym zakresie odrębne postępowanie administracyjne. Natomiast niniejszym postępowaniem objęto rozkazy personalne Komendanta Powiatowego Policji w W. z dnia [...] sierpnia 2010 r. nr [...] oraz z dnia [...] grudnia 2011 r. nr [...]. Nie powinno budzić wątpliwości, że skoro skarżący wniósł o zmianę lub uchylenie rozkazu personalnego [...] Komendanta Wojewódzkiego Policji z dnia [...] września 2010 r. nr [...], utrzymującego w mocy rozkaz personalny Komendanta Powiatowego Policji w W. z dnia [...] sierpnia 2010 r. nr [...], to obie te decyzje, jako przedmiotowo tożsame, powinny być objęte tym samym postępowaniem, prowadzonym przez [...] Komendanta Wojewódzkiego Policji. Tymczasem Komendant Powiatowy Policji w W. objął rozkaz personalny z dnia [...] sierpnia 2010 r. nr [...] własnym postępowaniem łącznie z rozkazem personalnym z dnia [...] grudnia 2011 r. nr [...]. O ile ten ostatni rozkaz personalny mógł być w I instancji oceniany w trybie art. 155 kpa przez Komendanta Powiatowego Policji w W., jeśli nie był poddany kontroli instancyjnej, o tyle rozkaz personalny z dnia [...] sierpnia 2010 r. nr [...] powinien podlegać ocenie w tym trybie przez [...] Komendanta Wojewódzkiego Policji, jako utrzymany w mocy rozkazem personalnym [...] Komendanta Wojewódzkiego Policji z dnia [...] września 2010 r. nr [...]. [...] Komendant Wojewódzki Policji wadliwości tej nie dostrzegł, a nie pozostaje ona bez wpływu na wynik sprawy, wszak przy prawidłowo przeprowadzonym postępowaniu rozstrzygnięcie organu I instancji dotyczyłoby tylko odmowy uchylenia lub zmiany rozkazu personalnego z dnia [...] grudnia 2011 r. nr [...]. Negatywnej oceny ze strony Sądu wymaga przy tym niekompletny i skąpy materiał dowodowy, jaki [...] Komendant Wojewódzki Policji przedstawił Sądowi, celem rozpoznania sprawy. W aktach administracyjnych brak jest wniosku inicjującego postępowanie w sprawie, jak również brak jest rzeczonych rozkazów personalnych, będących przedmiotem oceny w postępowaniu nadzwyczajnym. Dokonywanie oceny decyzji w trybie art. 155 kpa wymaga, by w aktach administracyjnych znajdowały się wszystkie dokumenty będące przedmiotem tego postępowania. Wynikający z art. 54 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j.: Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.) obowiązek przekazania Sądowi akt sprawy oznacza, że organ, którego akt lub czynność uczyniono przedmiotem skargi, jest zobligowany do przedłożenia w postępowaniu sądowoadministracyjnym całości akt sprawy, jakie zostały zgromadzone w prowadzonym przez niego postępowaniu i które stanowiły przedmiot oceny i orzekania przez organ. Sąd, kontrolując legalność zaskarżonego aktu lub czynności, opiera się bowiem na dokumentach, które organ przedstawia jako akta sprawy, nie ma natomiast obowiązku wzywania organu do dostarczenia innych, brakujących dokumentów, jeśli te nie zostały włączone do akt sprawy, a powoływane są przez organ jako podstawa faktyczna decyzji. Brak dokumentów, które mają istotne znaczenie w sprawie, a które nie znajdują się w aktach, świadczy niewątpliwie o niekompletności materiału dowodowego, będącego podstawą podjętych rozstrzygnięć, to zaś wskazuje na uchybienia w gromadzeniu dowodów, zwłaszcza że w tym zakresie organ winien stosować przepisy ustawy – Kodeks postępowania administracyjnego, w tym art. 77 § 1 i art. 80 kpa. Każda sprawa poddana kontroli sądowej, dla jej przeprowadzenia, wymaga, by w aktach sprawy znajdowały się wszystkie dokumenty mające dla niej znaczenie prawne, które stanowiły faktyczną podstawę dla podjętych rozstrzygnięć. Przedstawione w rozważaniach powody świadczą o uchybieniach procesowych, powodujących konieczność wyeliminowania decyzji z obrotu prawnego, toteż Sąd zdecydował o uchyleniu obu podjętych w sprawie decyzji, natomiast rozpoznając ponownie sprawę M. G. orzekające w sprawie organy Policji winny uwzględnić poczynione przez Sąd wskazania i procedować zgodnie z obowiązującymi przepisami prawa. Uznając zatem skargę za uzasadnioną, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, stosując art. 145 § 1 pkt 1 lit. "c" w związku z art. 135 ww. ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzekł, jak w punkcie pierwszym sentencji wyroku. Na podstawie art. 152 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Sąd wstrzymał wykonanie zaskarżonej decyzji w całości.