II SA/Wa 1377/11

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Sławomir Antoniuk (spr.) Sędziowie WSA Adam Lipiński Andrzej Góraj Protokolant specjalista Elwira Sipak po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 3 listopada 2011 r. sprawy ze skargi R. M. na postanowienie Szefa Służby Celnej z dnia [...] marca 2011 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia niedopuszczalności odwołania - oddala skargę - Szef Służby Celnej postanowieniem z dnia [...] marca 2011 r. nr [...], wydanym na podstawie art. 134 k.p.a., stwierdził niedopuszczalność odwołania R. M. od propozycji Dyrektora Izby Celnej w [...] z dnia [...] grudnia 2010 r. nr [...]. W uzasadnieniu powyższego postanowienia Szef Służby Celnej podniósł, iż Dyrektor Izby Celnej w [...], działając na podstawie art. 222 ust. 3 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o Służbie Celnej (Dz. U. Nr 168, poz. 1323 z późn. zm.) pismem z dnia [...] grudnia 2010 r. złożył funkcjonariuszowi celnemu R. M. propozycję określającą warunki pełnienia służby. R. M. w dniu 28 grudnia 2010 r. otrzymał ww. propozycję (przesyłka odebrana została przez dorosłego domownika), a w pisemnym oświadczeniu woli złożonym w dniu 2 stycznia 2011 r., przyjął otrzymaną propozycję. W piśmie z dnia 8 stycznia 2011 r., zatytułowanym "Odwołanie od decyzji Dyrektora Izby Celnej w [...] z dnia [...] grudnia 2010 r.", skierowanym do Szefa Służby Celnej, R. M. wniósł o uchylenie w całości ww. propozycji i przedstawienie mu propozycji stanowiska eksperta celnego ewentualnie o uchylenie w całości propozycji i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia Dyrektorowi Izby Celnej w [...]. Szef Służby Celnej zaskarżonym postanowieniem z dnia [...] marca 2011 r., stwierdził niedopuszczalność powyższego odwołania. W uzasadnieniu postanowienia organ wskazał, iż środek zaskarżenia w postaci odwołania przysługuje od decyzji administracyjnych. Propozycja złożona w trybie art. 222 ust. 3 ustawy o Służbie Celnej nie ma takiego charakteru. Powołując się na poglądy doktryny organ podkreślił, że przez decyzję rozumie się oparte na przepisach prawa administracyjnego władcze, jednostronne oświadczenie woli organu administracji publicznej, określające sytuację prawną konkretnie wskazanego adresata w indywidualnie oznaczonej sprawie. Organ zaznaczył, że materialnoprawną podstawą złożenia propozycji R. M. był przepis art. 222 ust. 3 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o Służbie Celnej, który nie dawał kierownikowi urzędu uprawnienia do dokonywania w sposób władczy zmiany warunków pełnienia służby. Jednoznacznie z treści art. 222 ust. 3 i 5 ww. ustawy wynika bowiem, że propozycja składana funkcjonariuszowi celnemu, to jednostronne oświadczenie woli kierownika urzędu, proponujące jedynie nowe warunki służby, które funkcjonariusz może zaakceptować lub odmówić ich przyjęcia, składając w tym przedmiocie oświadczenie woli. R. M., mając możliwość odmowy przyjęcia propozycji Dyrektora Izby Celnej w [...], oświadczeniem woli z dnia 2 stycznia 2011 r. zgodził się na zmianę warunków pełnienia służby. Organ podkreślił jednocześnie, że mimo, iż stosunek służbowy R. M. jest stosunkiem administracyjnoprawnym, który powstał w drodze mianowania do służby, nie oznacza to jednak, że wszystkie czynności podejmowane przez organ w ramach tego stosunku są decyzjami administracyjnymi w rozumieniu Kodeksu postępowania administracyjnego. Dopiero bowiem odmowa przyjęcia propozycji lub niezłożenie w ustawowym terminie 7 dni, oświadczenia w tym zakresie przez funkcjonariusza celnego, spowoduje wydanie zgodnie z art. 222 ust. 6 ustawy o Służbie Celnej decyzji administracyjnej, co umożliwi wniesienie odwołania i kontrolę tej decyzji, a przez to również i kontrolę propozycji w trybie administracyjnym. W skardze na powyższe postanowienie do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, R. M. zarzucił organowi naruszenie przepisu art. 127 k.p.a., poprzez przyjęcie, że propozycja objęcia stanowiska nie ma charakteru decyzji administracyjnej, a tym samym nie przysługuje od niej odwołanie. W uzasadnieniu skargi podniósł, iż otrzymana od Dyrektora Izby Celnej w [...] pisemna propozycja, złożona na podstawie art. 222 ust. 3 ustawy o Służbie Celnej, określająca stanowisko służbowe, ma charakter decyzji administracyjnej, w związku z czym podlega zaskarżeniu na zasadach określonych w k.p.a. Na poparcie swojego stanowiska skarżący odwołał się do utartej linii orzeczniczej wypracowanej przez sądy administracyjne na gruncie spraw z odwołania od aktu mianowania, wydanego na podstawie art. 223 ustawy o Służbie Celnej. Ponadto skarżący odwołał się do orzecznictwa sądowoadministracyjnego wydawanego w analogicznych sprawach. Szef Służby Celnej w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie, podtrzymując w całości stanowisko wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych, sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym w świetle § 2 powołanego wyżej przepisu kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Kontrola aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dokonywana jest pod względem ich zgodności z prawem materialnym i przepisami procesowymi. Oceniając zasadność skargi w świetle wskazanych wyżej kryteriów Sąd stwierdził, iż skarga R. M. nie zasługuje na uwzględnienie. W niniejszej sprawie przedmiotem skargi jest postanowienie Szefa Służby Celnej, stwierdzające niedopuszczalność odwołania od pisemnej propozycji z dnia [...] grudnia 2010 r., złożonej skarżącemu przez Dyrektora Izby Celnej w [...] w przedmiocie określenia warunków pełnienia służby. Tryb składania funkcjonariuszom Służby Celnej przez kierowników urzędów pisemnych propozycji określających warunki pełnienia służby uregulowany został w Rozdziale 14 "Przepisy przejściowe" ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o Służbie Celnej (Dz. U. Nr 168, poz. 1323). Zgodnie z art. 222 ust. 1 tej ustawy, funkcjonariusze celni, którzy w dniu wejścia w życie ustawy pełnili służbę w Służbie Celnej, stają się funkcjonariuszami w rozumieniu ustawy. W terminie do dnia 31 grudnia 2010 r. kierownik urzędu przedstawia funkcjonariuszom celnym, o których mowa w ust. 1, pisemną propozycję określającą, zgodnie z przepisami rozdziału 8 i 10, miejsce pełnienia służby, stanowisko i uposażenie (art. 222 ust. 3). W przypadku, o którym mowa w ust. 3, jeżeli zaproponowane uposażenie jest niższe od dotychczas przysługującego, funkcjonariusz celny zachowuje prawo do dotychczasowego uposażenia (art. 222 ust. 4). Funkcjonariusz celny, któremu przedstawiono pisemną propozycję, o której mowa w ust. 3, składa oświadczenie o przyjęciu albo o odmowie przyjęcia w terminie 7 dni od dnia otrzymania propozycji. Niezłożenie oświadczenia w tym terminie jest równoznaczne z odmową przyjęcia tej propozycji (art. 222 ust. 5). Odmowa przyjęcia propozycji stanowi natomiast podstawę do zwolnienia ze służby (art. 222 ust. 6). Charakter prawny pisemnych propozycji w przedmiocie określenia warunków pełnienia służby funkcjonariuszy celnych, składanych w trybie art. 222 ust. 3 ustawy o Służbie Celnej, był już przedmiotem zainteresowania orzecznictwa sądowoadministracyjnego. Analiza orzeczeń, wydanych w tych sprawach, wskazuje na ukształtowaną linię orzeczniczą, zgodnie z którą pisemna propozycja złożona w trybie cytowanego przepisu nie ma charakteru ani decyzji administracyjnej, ani postanowienia, ani też nie jest innym aktem lub czynnością z zakresu administracji publicznej, dotyczącą uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa. Postępowanie, w którym organ celny wydaje przedmiotowe propozycje, nie ma charakteru administracyjnego, jest jedynie postępowaniem wewnętrznym, odrębnym i niezależnym, odbywającym się w ramach wewnętrznych struktur organów celnych, do którego nie mają zastosowania przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego (vide: postanowienia: WSA w Łodzi z dnia 20 kwietnia 2011 r. sygn. akt III SA/Łd 171/11; WSA w Krakowie z dnia 27 kwietnia 2011 r. sygn. akt III SA/Kr 355/11; WSA w Gdańsku z dnia 13 maja 2011 r. sygn. akt III SA/Gd 160/11; NSA z dnia 24 sierpnia 2011 r. sygn. akt I OSK 1361/11 – publikowane w internetowej Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych). Sąd orzekający w niniejszej sprawie w pełni podziela powyższe stanowisko. Pisma z dnia [...] grudnia 2010 r., zawierającego propozycję dotyczącą określenia warunków pełnienia służby, nie można uznać za decyzję administracyjną, ponieważ nie rozstrzyga ono żadnej indywidualnej sprawy administracyjnej. Decyzja administracyjna jest władczym i jednostronnym oświadczeniem woli organu, kształtującym sytuację prawną adresata spoza sfery ustrojowej administracji publicznej. Pismo, zawierające propozycję nowych warunków pełnienia służby, niczego w sposób władczy nie rozstrzyga, proponuje jedynie skarżącemu nowe miejsce pełnienia służby, stanowisko służbowe oraz uposażenie. R. M. mógł propozycję przyjąć lub odmówić jej przyjęcia. Propozycja nie kształtuje zatem sama w sobie stosunku służbowego skarżącego, lecz oferuje jedynie nowe warunki tej służby. Charakter decyzji można natomiast przypisywać dopiero aktowi zwolnienia ze służby, jako konsekwencji odmowy przyjęcia propozycji (art. 222 ust. 6 ustawy o Służbie Celnej). Propozycji, składanej w trybie art. 222 ust. 3 ustawy o Służbie Celnej, nie można też w żadnym zakresie utożsamiać z aktem mianowania na stopień służbowy na podstawie art. 223 ww. ustawy. Akt mianowania wydany na podstawie art. 223 ustawy o Służbie Celnej, jako nienależący ani do sfery dyspozycyjności funkcjonariusza, ani uznaniowości organu, miał charakter decyzji administracyjnej, która w istocie modyfikowała, stosownie do nowych regulacji prawnych, stosunek służbowy funkcjonariusza, podobnie jak czynią to decyzje wymienione w art. 188 ustawy o Służbie Celnej. Nie ma takiego charakteru pisemna propozycja, złożona w trybie art. 222 ust. 3 ustawy, skoro funkcjonariusz miał możliwość bądź wyrażenia zgody na zaproponowane warunki bądź też odmowy ich przyjęcia. Wobec powyższego za słuszne Sąd uznał stanowisko Szefa Służby Celnej, że pisemna propozycja składana na podstawie art. 222 ust. 3 ustawy nie była działaniem władczym, charakterystycznym dla decyzji administracyjnej, dlatego też funkcjonariuszowi nie przysługiwało od niej odwołanie na zasadach przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego. Mając powyższe na uwadze, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.).