II SA/Wa 1377/19

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Izabela Głowacka-Klimas, Sędzia WSA Agnieszka Góra-Błaszczykowska, Asesor WSA Joanna Kruszewska-Grońska (spr.), Protokolant specjalista Ewa Kielak po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 26 listopada 2019 r. sprawy ze skargi A. P. na decyzję Wojewody Mazowieckiego z dnia [...] maja 2019 r. nr [...] w przedmiocie zasiłku dla bezrobotnych oddala skargę Zaskarżoną w niniejszej sprawie decyzją z (...) maja 2019 r. nr (...) Wojewoda [...] (dalej: "Wojewoda", "organ odwoławczy", "organ II instancji"), na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2018 r., poz. 2096 ze zm.) oraz art. 71 ust. 1 i ust. 2 w związku z art. 10 ust. 2 pkt 4 i ust. 7 pkt 2 ustawy z dnia 20 kwietnia 2004 r. o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy (Dz. U. z 2018 r., poz. 1265 ze zm.; dalej: "u.p.z."), po rozpatrzeniu odwołania A. P. (dalej: "skarżąca"), utrzymał w mocy decyzję Starosty O. (dalej: "Starosta", "organ I instancji") z (...) kwietnia 2019 r. nr (...)o uznaniu skarżącej z dniem (...) kwietnia 2019 r. za osobę bezrobotną i o odmowie przyznania skarżącej prawa do zasiłku dla bezrobotnych. Do wydania zaskarżonej decyzji doszło w następujących okolicznościach sprawy: W dniu (...) kwietnia 2019 r. skarżąca zarejestrowała się w Powiatowym Urzędzie Pracy w O., załączając następujące dokumenty: świadectwo pracy z [...] sierpnia 2017 r. potwierdzające jej zatrudnienie w pełnym wymiarze czasu pracy w okresie od [...] września 2003 r. do [...] lipca 2017 r.; zaświadczenie Zakładu Ubezpieczeń Społecznych (dalej: "ZUS") Oddział w P. z (...) kwietnia 2019 r. o wypłaconych zasiłkach i świadczeniach za okres po ustaniu ubezpieczenia (tj. zasiłku chorobowym wypłaconym za okres od [...] sierpnia 2017 r. do [...] grudnia 2017 r. i świadczeniu rehabilitacyjnym wypłaconym za okres od [...] grudnia 2017 r. do [...] września 2018 r., których podstawę wymiaru składek stanowiła kwota wyższa od minimalnego wynagrodzenia za pracę); decyzję ZUS Oddział w P. z (...) października 2018 r. o odmowie przyznania skarżącej prawa do renty z tytułu niezdolności do pracy; orzeczenie Komisji Lekarskiej ZUS z (...) października 2018 r., w którym stwierdzono, że skarżąca nie jest niezdolna do pracy. W oparciu o dane zawarte w karcie rejestracyjnej, przedłożone przez skarżącą dokumenty, a także raport ZUS-U1Prawo, organ I instancji ustalił, że w okresie 18 miesięcy bezpośrednio poprzedzających dzień zarejestrowania w urzędzie pracy, skarżąca legitymuje się okresem uprawniającym do zasiłku wynoszącym tylko 357 dni. W związku z powyższym Starosta decyzją nr (...), wydaną (...) kwietnia 2019 r., na podstawie art. 9 ust. 1 pkt 14 lit. a i b, art. 2 ust. 1 pkt 2 oraz art. 71 u.p.z., uznał skarżącą z dniem (...) kwietnia 2019 r. za osobę bezrobotną i odmówił jej przyznania prawa do zasiłku dla bezrobotnych. W uzasadnieniu decyzji Starosta wskazał, że skarżąca spełniła warunki do uznania jej za osobę bezrobotną, lecz suma okresów, o których mowa w art. 71 ust. 1 i 2 u.p.z., przypadających w okresie 18 miesięcy bezpośrednio poprzedzających dzień rejestracji, jest krótsza niż wymagane 365 dni, co stanowi podstawę odmowy przyznania jej prawa do zasiłku. Od decyzji Starosty skarżąca wniosła odwołanie, w którym wskazała, że po ustaniu zatrudnienia pobierała zasiłek chorobowy i świadczenie rehabilitacyjne. W sierpniu 2018 r. złożyła wniosek o rentę, której przyznania ZUS odmówił jej dopiero [...] października 2018 r. Podkreśliła, iż zarejestrowała się w ciągu 6 miesięcy od ustania prawa do świadczeń z ZUS. Nie mogła uczynić tego wcześniej, ponieważ osoba, której przysługuje prawo do świadczenia rehabilitacyjnego lub renty, nie może pobierać zasiłku dla bezrobotnych. Dodała, że jest bez środków do życia. W uzupełnieniu odwołania wskazała na problemy zdrowotne (stwierdzono u niej lekki stopień niepełnosprawności, ale odwołała się od tego orzeczenia). Skarżąca podała też, iż została poinformowana przez ZUS o braku możliwości rejestracji w urzędzie pracy dopóki trwa postępowanie w sprawie renty. Podniosła również, że wszelkie nieścisłości i luki należy interpretować na korzyść uprawnionego. Powołaną na wstępie decyzją Wojewoda utrzymał w mocy rozstrzygnięcie organu I instancji, nie znajdując podstaw do uwzględnienia odwołania. W uzasadnieniu decyzji organ odwoławczy podał, iż skarżąca nie legitymuje się wymaganym 365-dniowym okresem uprawniającym do zasiłku, przypadającym w okresie 18 miesięcy bezpośrednio poprzedzających dzień rejestracji, tj. w okresie od [...] października 2017 r. do [...] kwietnia 2019 r. Do okresu uprawniającego do zasiłku zaliczono skarżącej okresy pobierania przez nią, po ustaniu zatrudnienia, zasiłku chorobowego (87 dni) i świadczenia rehabilitacyjnego (270 dni) - łącznie 357 dni, bowiem podstawę wymiaru tego zasiłku i świadczenia, z uwzględnieniem kwoty składek na ubezpieczenia społeczne, stanowiła kwota wynosząca co najmniej minimalne wynagrodzenie za pracę, a także okresy te mieściły się w 18 miesiącach bezpośrednio poprzedzających dzień zarejestrowania skarżącej w urzędzie pracy. Natomiast nie uwzględniono 63 dni zasiłku chorobowego pobieranego przez skarżącą od [...] sierpnia 2017 r. do [...] października 2017 r., gdyż ww. okres nie mieścił się w ramach 18 miesięcy bezpośrednio poprzedzających dzień rejestracji obejmujących okres od [...] października 2017 r. do [...] kwietnia 2019 r. Przywołując treść art. 71 ust. 1 pkt 2 u.p.z., organ II zaznaczył, że przepis ten jest bezwzględnie obowiązujący. Odnosząc się do argumentacji odwołania, Wojewoda wskazał, iż rejestracja w urzędzie pracy jest dobrowolną czynnością materialnoprawną. Na gruncie obowiązujących przepisów ustawy o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy ubieganie się o przyznanie prawa do renty nie stanowi przeszkody do zarejestrowania się w urzędzie pracy, a dopiero nabycie prawa do renty powoduje, że osoba taka nie spełnia warunków do uznania za osobę bezrobotną. O odmowie przyznania skarżącej prawa do renty z tytułu niezdolności do pracy ZUS orzekł w decyzji z (...) października 2018 r., zaś skarżąca zarejestrowała się jako osoba bezrobotna dopiero(...)kwietnia 2019 r., co spowodowało, iż w dniu rejestracji nie spełniała już warunków do przyznania jej prawa do zasiłku dla bezrobotnych. Powyższa decyzja Wojewody stała się przedmiotem skargi skarżącej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, w której wniosła o "jej zmianę lub uchylenie". W uzasadnieniu skargi opisała swój stan zdrowia. Zwróciła również uwagę, że jej sprawa jest nietypowa. Skarżąca dokonała rejestracji (...) kwietnia 2019 po interwencji osób postronnych, bowiem była przekonana, że skoro trwa postępowanie przed Sądem Pracy w O. przed WZON w W., to nie może się rejestrować w powiatowym urzędzie pracy. Według skarżącej, "relacja i stanowiska sprzeczne (..) ZUS i PUP doprowadziły do tych wydarzeń". Starosta i Wojewoda zastosowali zapisy ustawy literalnie, ale nie zawsze taka wykładnia jest sprawiedliwa i właściwa, gdyż na sprawę należy patrzeć "globalnie". W odpowiedzi na skargę Wojewoda wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji. W piśmie z [...] lipca 2019 r. skarżąca podkreśliła, że w urzędzie pracy mogła się pojawić dopiero po uzyskaniu orzeczenia w przedmiocie stanu zdrowia. Zgłaszając się do urzędu pracy wcześniej - po ustaniu pobierania świadczenia rehabilitacyjnego - nie zarejestrowano by jej jako osoby bezrobotnej, gdyż zażądano by od niej zaświadczenia z ZUS o zdolności do pracy. Natomiast ZUS nie wydałby takiego dokumentu, ponieważ prowadził postępowanie w tym przedmiocie. Skarżąca wskazała również, iż w związku z pogorszeniem stanu zdrowia ponownie wystąpiła o świadczenie rentowe. Z kolei z treści pisma skarżącej z [...] listopada 2019 r. wynika, że od [...] listopada 2018 r. została uznana za częściowo niezdolną do pracy i od lipca 2019 r. pobiera rentę z tego tytułu (z dniem [...] lipca 2019 r. została wykreślona z rejestru osób bezrobotnych). Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Zgodnie z art. 71 ust. 1 pkt 2 u.p.z., prawo do zasiłku przysługuje bezrobotnemu za każdy dzień kalendarzowy od dnia zarejestrowania się we właściwym powiatowym urzędzie pracy, z zastrzeżeniem art. 75, jeżeli w okresie 18 miesięcy bezpośrednio poprzedzających dzień zarejestrowania, łącznie przez okres co najmniej 365 dni: a) był zatrudniony i osiągał wynagrodzenie w kwocie co najmniej minimalnego wynagrodzenia za pracę, od którego istnieje obowiązek opłacania składki na Fundusz Pracy, z zastrzeżeniem art. 104a-105; w okresie tym nie uwzględnia się okresów urlopów bezpłatnych trwających łącznie dłużej niż 30 dni, b) wykonywał pracę na podstawie umowy o pracę nakładczą i osiągał z tego tytułu dochód w wysokości co najmniej minimalnego wynagrodzenia za pracę, c) świadczył usługi na podstawie umowy agencyjnej lub umowy zlecenia albo innej umowy o świadczenie usług, do których zgodnie z przepisami ustawy z dnia 23 kwietnia 1964 r. - Kodeks cywilny stosuje się przepisy dotyczące zlecenia, albo współpracował przy wykonywaniu tych umów, przy czym podstawę wymiaru składek na ubezpieczenia społeczne i Fundusz Pracy stanowiła kwota co najmniej minimalnego wynagrodzenia za pracę w przeliczeniu na okres pełnego miesiąca, z zastrzeżeniem art. 104b ust. 2, d) opłacał składki na ubezpieczenia społeczne z tytułu prowadzenia pozarolniczej działalności lub współpracy, z zastrzeżeniem art. 104b ust. 2, przy czym podstawę wymiaru składek na ubezpieczenia społeczne i Fundusz Pracy stanowiła kwota co najmniej minimalnego wynagrodzenia za pracę, e) wykonywał pracę w okresie tymczasowego aresztowania lub odbywania kary pozbawienia wolności, przy czym podstawę wymiaru składek na ubezpieczenia społeczne i Fundusz Pracy stanowiła kwota co najmniej minimalnego wynagrodzenia za pracę, f) wykonywał pracę w rolniczej spółdzielni produkcyjnej, spółdzielni kółek rolniczych lub spółdzielni usług rolniczych, będąc członkiem tej spółdzielni, przy czym podstawę wymiaru składek na ubezpieczenia społeczne i Fundusz Pracy stanowiła kwota co najmniej minimalnego wynagrodzenia za pracę, g) opłacał składkę na Fundusz Pracy w związku z zatrudnieniem lub wykonywaniem innej pracy zarobkowej za granicą u pracodawcy zagranicznego w państwie niewymienionym w art. 1 ust. 3 pkt 2 lit. a-c, w wysokości 9,75% przeciętnego wynagrodzenia za każdy miesiąc zatrudnienia, h) był zatrudniony za granicą i przybył do Rzeczypospolitej Polskiej jako repatriant, i) był zatrudniony, pełnił służbę lub wykonywał inną pracę zarobkową i osiągał wynagrodzenie lub dochód, od którego istnieje obowiązek opłacania składki na Fundusz Pracy. W myśl art. 71 ust. 2 pkt 3 u.p.z. do 365 dni, o których mowa w ust. 1 pkt 2, zalicza się również okres pobierania renty z tytułu niezdolności do pracy lub służby, o której mowa w pkt 1, renty szkoleniowej oraz przypadające po ustaniu zatrudnienia, wykonywania innej pracy zarobkowej albo zaprzestaniu prowadzenia pozarolniczej działalności okresy pobierania zasiłku chorobowego, macierzyńskiego, zasiłku w wysokości zasiłku macierzyńskiego lub świadczenia rehabilitacyjnego, jeżeli podstawę wymiaru tych zasiłków i świadczenia, z uwzględnieniem kwoty składek na ubezpieczenia społeczne, stanowiła kwota wynosząca co najmniej minimalne wynagrodzenie za pracę. Podkreślenia wymaga, że przepisy art. 71 ust. 1 i ust. 2 u.p.z. mają charakter bezwzględnie obowiązujący i nie przewidują jakichkolwiek odstępstw od przewidzianych w nim zasad, co oznacza, iż nie ma możliwości uznaniowego ustalania okresów, od którego zależy nabycie prawa do zasiłku dla bezrobotnych i zaliczenia do stażu zasiłkowego okresów innych niż enumeratywnie w nich wymienione (vide wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 11 kwietnia 2017 r., sygn. akt I OSK 2888/16 – orzeczenia sądów administracyjnych są dostępne w bazie internetowej na stronie: orzeczenia.nsa.gov.pl.). Zatem okres 18 miesięcy, w ciągu których bezrobotny zobowiązany jest udokumentować zatrudnienie lub inne okresy zaliczane do stażu w łącznej liczbie 365 dni, może być liczony tylko do dnia rejestracji. W niniejszej sprawie skarżąca zarejestrowała się w Powiatowym Urzędzie Pracy w O. (...) kwietnia 2019 r., a więc 18-miesięczny okres przypadający bezpośrednio przed datą rejestracji obejmował okres od [...] października 2017 r. do [...] kwietnia 2019 r. W tym okresie, jak wynika z dokumentacji ZUS, skarżąca przez 87 dni pobierała (po ustaniu zatrudnienia) zasiłek chorobowy (od [...] października 2017 r. do [...] grudnia 2017 r.) oraz przez 270 dni pobierała świadczenie rehabilitacyjne (od [...] grudnia 2017 r. do [...] września 2018 r.). Skoro art. 71 u.p.z. ma charakter bezwzględnie obowiązujący, czyli niedający organom administracji publicznej uprawnień do uznaniowego rozstrzygania w zakresie zasiłku przyznawanego bezrobotnym, to brak jest podstaw do kierowania się jakimikolwiek innymi względami przy ustaleniu przesłanek w nim ustanowionych w zaistniałym w sprawie stanie faktycznym. Ustawodawca jednoznacznie i w sposób zupełny określił przesłanki wymagane do ustalenia uprawnień do zasiłku dla bezrobotnych, których skarżąca nie spełniła. Nie ma możliwości – jak chciałaby skarżąca – zastosowania tzw. luzu decyzyjnego; wyjścia poza ustawowe kryteria. W konsekwencji organy orzekające w sprawie nie mogły – ustalając uprawnienie skarżącej do nabycia prawa do zasiłku dla bezrobotnych - przyjmować innego okresu, aniżeli określony wyraźnie w ustawie okres 365 dni przypadających w okresie 18 miesięcy poprzedzających dzień zarejestrowania. W przedmiotowej sprawie organy obu instancji prawidłowo zaliczyły skarżącej 357 dni do okresu uprawniającego do zasiłku dla bezrobotnych. Dostrzec wypada, że skarżąca miała możliwość zarejestrowania się jako bezrobotna już po dniu [...] października 2018 r., kiedy to Komisja Lekarska ZUS orzekła, iż nie jest ona niezdolna do pracy (vide orzeczenie z [...] października 2018 r. nr [...] – w aktach administracyjnych sprawy), a uczyniła to dopiero (...) kwietnia 2019 r. W tym miejscu należy także zgodzić się z organem odwoławczym, że rejestracja w powiatowym urzędzie pracy jest dobrowolną czynnością materialnoprawną. Nie może odnieść zamierzonego skutku argumentacja skarżącej, że to w ZUS poinformowano ją o braku możliwości rejestracji w urzędzie pracy w przypadku trwania postępowania przez sądem powszechnym w przedmiocie renty z tytułu niezdolności do pracy, ani też (podnoszone w skardze) samo przeświadczenie skarżącej w tej kwestii (jak skarżąca podała, dopiero po interwencji "osób postronnych" zdecydowała się na rejestrację). W świetle powyższego Sąd uznał zarzuty podniesione w skardze za niezasadne, nie znajdując jednocześnie podstaw do stwierdzenia z urzędu, że wydane w sprawie decyzje naruszają prawo. Mając na uwadze powyższe, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił wniesioną skargę na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm.), o czym orzeczono w sentencji wyroku.