II SA/Wa 1378/14

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Ewa Pisula-Dąbrowska, Sędziowie WSA Ewa Grochowska-Jung (spr.), Stanisław Marek Pietras, Protokolant referent stażysta Małgorzata Ciach, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 24 czerwca 2015 r. sprawy ze skargi Z. R. na postanowienie Ministra Pracy i Polityki Społecznej z dnia [...] maja 2014 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania oddala skargę Minister Pracy i Polityki Społecznej postanowieniem z dnia [...] maja 2014 r. nr [...], działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 kpa, utrzymał w mocy własne postanowienie z dnia [...] marca 2014 r. znak: [...] o odmowie wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności postanowienia Ministra Pracy i Polityki Społecznej z dnia [...] lutego 2014 r. znak: [...] dotyczącego odmowy uzupełnienia decyzji z dnia [...] stycznia 2014 r. o odmowie stwierdzenia nieważności decyzji orzekającej o utracie przez Z. R. prawa do stypendium. W sprawie ustalono stan faktyczny. W dniu [...] września 2013 r. Z. R. został skierowany przez Powiatowy Urząd Pracy we W. do Ośrodka Kształcenia i Doskonalenia Zawodowego [...] w celu odbycia szkolenia pt. "[...]" w okresie od [...] października 2013 r. do [...] października 2013 r. W związku z powyższym, decyzją z dnia [...] października 2013 r. Nr [...] Prezydent Miasta W. przyznał stronie prawo do stypendium w okresie odbywania szkolenia od dnia [...] października 2013 r. w wysokości [...] zł brutto miesięcznie. W dniu [...] października 2013 r. strona zakończyła szkolenie, dlatego też Prezydent Miasta W. decyzją z dnia [...] listopada 2013 r. nr [...] orzekł o utracie przez stronę prawa do stypendium z dniem [...] października 2013 r. Następnie Wojewoda [...], po rozpoznaniu wniosku Z. R. o stwierdzenie nieważności powyżej decyzji, decyzją z dnia [...] grudnia 2013 r. znak: [...] orzekł o odmowie stwierdzenia nieważności decyzji Prezydenta Miasta W. z dnia [...] listopada 2013 r., powyższą decyzję utrzymał w mocy Minister Pracy i Polityki Społecznej decyzją z dnia [...] stycznia 2014 r. znak: [...]. W dniu [...] stycznia 2014 r. strona wystąpiła do Ministra Pracy i Polityki Społecznej m.in. z wnioskiem o uzupełnienie decyzji z dnia [...] stycznia 2014 r. o "przysługujące mu rozstrzygnięcie na zawarty w jego wcześniejszym podaniu wniosek o stwierdzenie nieważności decyzji Prezydenta W. orzekającej o utracie prawa do stypendium, jako wydanej bez podstawy prawnej i z rażącym naruszeniem prawa, gdyż decyzja Wojewody nie wyjaśnia sprawy". W wyniku rozpatrzenia powyższego wniosku Minister Pracy i Polityki Społecznej postanowieniem z dnia [...] lutego 2014 r. znak: [...] odmówił uzupełnienia decyzji Ministra Pracy i Polityki Społecznej z dnia [...] stycznia 2014 r. znak: [...]. Następnie pismem z dnia [...] lutego 2014 r. strona wystąpiła do Ministra Pracy i Polityki Społecznej z wnioskiem o stwierdzenie nieważności postanowienia z dnia [...] lutego 2014 r. o odmowie uzupełnienia decyzji. Minister Pracy i Polityki Społecznej postanowieniem z dnia [...] marca 2014 r. znak: [...] odmówił wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności postanowienia z dnia [...] lutego 2014 r. Na powyższe rozstrzygnięcie Strona wniosła w ustawowym terminie wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy (pismo z dnia [...] kwietnia 2014 r.). Po rozpoznaniu powyższego wniosku Minister Pracy i Polityki Społecznej postanowieniem z dnia [...] maja 2014 r. utrzymał w mocy postanowienie I instancji. W uzasadnieniu organ wskazał, że podstawą wydania przez Ministra Pracy i Polityki Społecznej postanowienia z dnia [...] lutego 2014 r. stanowił m.in. art. 111 § 1 kpa. Organ zaznaczył, że postanowienie wydane w trybie tego przepisu nie jest zaskarżalne. Skoro zatem przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego nie przewidują możliwości wniesienia zażalenia na postanowienie w przedmiocie uzupełnienia decyzji lub postanowienia, to wniosek o stwierdzenie jego nieważności jest niedopuszczalny. Dlatego też w ocenie organu zaistniała okoliczność uzasadniająca odmowę wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności postanowienia z dnia [...] lutego 2014 r. Powyższe postanowienie stało się przedmiotem skargi Z. R. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, w której domaga się on wyeliminowania z obrotu prawnego zapadłych w jego sprawie rozstrzygnięć. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko wyrażone w zaskarżonym postanowieniu. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył co następuje. Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola ta, stosownie do § 2 powołanego artykułu, sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Skarga Z. R. analizowana pod tym kątem nie zasługuje na uwzględnienie. Instytucja stwierdzenia nieważności decyzji stanowi wyjątek od ogólnej zasady trwałości decyzji administracyjnych i ma na celu wyeliminowanie z obrotu prawnego decyzji dotkniętych najcięższymi wadami. Wzruszenie ostatecznej decyzji administracyjnej możliwe jest tylko w ściśle określonych przez ten kodeks lub ustawy szczególnych przypadkach. Zatem organ administracyjny w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnej wszczyna z urzędu lub na wniosek postępowanie w nowej sprawie, w której nie orzeka co do istoty sprawy, rozstrzygniętej w wadliwej decyzji, lecz orzeka jako organ kasacyjny. Racje należy przyznać organowi, że wniesienie przez stronę żądania wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji (postanowienia) nie powoduje automatycznie wszczęcia postępowania, gdyż zgodnie z treścią art. 61a w zw. z art. 157 kpa wszczęcie tego postępowania wymaga uprzedniej kontroli ze strony organu administracji, czy zachodzą przesłanki formalnoprawne, warunkujące jego dopuszczalność. Przed wszczęciem postępowania organ przeprowadza analizę dopuszczalności podjęcia postępowania. Na tym etapie postępowania organ nie rozważa zagadnienia podstawy do stwierdzenia nieważności decyzji określonej w art. 156 § 1 Kpa. O tym, czy zachodzą podstawy do stwierdzenia nieważności decyzji przewidziane w art. 156 § 1 Kpa, organ może zdecydować dopiero po przeprowadzeniu stosownego postępowania (por. wyrok NSA z dnia 20 grudnia 1994 r., I SA 1143/93, ONSA 1995, nr 3, poz. 145). Stosownie do art. 61a § 1 w zw. z art. 61 § 1 kpa gdy żądanie wszczęcia postępowania zostało wniesione przez osobę niebędącą stroną lub z innych uzasadnionych przyczyn postępowanie nie może być wszczęte, organ administracji publicznej wydaje postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania. Cytowany powyżej przepis wskazuje na trzy rodzaje przesłanek, dających podstawę do odmowy wszczęcia postępowania. W pierwszej kolejności ustawodawca wskazuje na przesłanki o charakterze podmiotowym – w sytuacji gdy podanie wnosi osoba niebędącą stroną. Kolejna przesłanka – o charakterze przedmiotowym, pozostaje w związku z przedmiotem postępowania administracyjnego czyli sprawą rozstrzyganą w formie decyzji administracyjnej. Trzeci rodzaj przesłanek wskazanych w cytowanym powyżej art. 61a kpa, dających podstawę do odmowy wszczęcia postępowania, został określony przez ustawodawcę jako "inne uzasadnione przyczyny", o których komentatorzy wspominają jako przypadkach pierwotnej bezprzedmiotowości postępowania, tj.: a) wniesienie żądania przez osobę niemającą zdolności do czynności prawnych; b) wniesienie żądania w sprawie, która nie podlega załatwieniu w formie decyzji administracyjnej; c) wniesienie żądania w sprawie rozstrzygniętej już decyzją; d) wniesienie żądania w sprawie, w której toczy się postępowanie przed właściwym organem administracji; e) przedawnienie materialnoprawne (por. A. Wróbel "Komentarz aktualizowany do art. 61a Kodeksu postępowania administracyjnego [w:] M. Jaśkowska, A. Wróbel Komentarz aktualizowany do ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U.00.98.1071)., LEX nr 430593). Odnosząc się natomiast do możliwości stwierdzenia nieważności postanowienia wydanego w postępowaniu administracyjnym należy mieć na uwadze, że ustawodawca w art. 126 kpa ograniczył możliwość prowadzenia postępowania administracyjnego na podstawie przepisów art. 156-159 kpa wyłącznie do kategorii tych postanowień, od których przysługuje zażalenie. A zatem, tylko tego rodzaju postanowienia - zaskarżalne w drodze zażalenia - mogą zostać poddane kontroli w trybie postępowania nieważnościowego. Zgodnie z art. 141 § 1 kpa, na wydane w toku postępowania postanowienia służy stronie zażalenie, gdy kodeks tak stanowi. Kwestionowane przez skarżącego postanowienie zostało wydane w oparciu o art. 111 kpa, zgodnie z którym strona może w terminie czternastu dni od dnia doręczenia lub ogłoszenia decyzji zażądać jej uzupełnienia co do rozstrzygnięcia bądź co do prawa odwołania, wniesienia w stosunku do decyzji powództwa do sądu powszechnego lub skargi do sądu administracyjnego albo sprostowania zamieszczonego w decyzji pouczenia w tych kwestiach (§ 1). Organ administracji publicznej, który wydał decyzję, może ją uzupełnić lub sprostować z urzędu w zakresie, o którym mowa w § 1, w terminie czternastu dni od dnia doręczenia lub ogłoszenia decyzji (§ 1a). Uzupełnienie lub odmowa uzupełnienia decyzji następuje w formie postanowienia (§ 1b). W przypadku wydania postanowienia, o którym mowa w § 1b, termin dla strony do wniesienia odwołania, powództwa lub skargi biegnie od dnia jego doręczenia lub ogłoszenia (§ 2). Na postanowienie w przedmiocie uzupełnienia decyzji (co do rozstrzygnięcia bądź co do prawa odwołania, wniesienia w stosunku do decyzji powództwa do sądu powszechnego lub skargi do sądu administracyjnego) nie służy zażalenie (por. A. Wróbel "Komentarz aktualizowany do art. 111 Kodeksu postępowania administracyjnego [w:] M. Jaśkowska, A. Wróbel Komentarz aktualizowany do ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U.00.98.1071)., LEX nr 430649). Dlatego też słusznie wskazuje organ, że zgodnie z przepisem art. 126 kpa nie można było wszcząć postępowania i stwierdzić nieważności postanowienia o odmowie uzupełniania decyzji, ponieważ nie przysługuje od niego zażalenie. Co więcej, wszczęcie postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności przedmiotowego postanowienia stanowiłoby rażące naruszenie przepisu art. 126 kpa. To z kolei uzasadnia podjęte przez organ rozstrzygnięcie wydane na podstawie art. 61a § 1 kpa odmawiające wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności postanowienia odmawiającego uzupełnienia decyzji administracyjnej, a skargę Z. R. czyni bezzasadną. Mając powyższe na uwadze Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jednolity Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.), orzekł jak w sentencji.