II SA/Wa 1379/09

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Ewa Grochowska-Jung Sędziowie WSA Ewa Kwiecińska WSA Sławomir Antoniuk (spr.) Protokolant Sylwia Mikuła po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 13 stycznia 2010 r. sprawy ze skargi D. J. na decyzję Szefa Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego z dnia [...] czerwca 2009 r. nr [...] w przedmiocie równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz decyzję Szefa Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego z dnia [...] kwietnia 2009 r. nr [...], 2. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu w całości, 3. zasądza od Szefa Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego na rzecz skarżącego D. J. kwotę 240 (dwieście czterdzieści) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. Szef Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego decyzją z dnia [...] czerwca 2009 r. nr [...] utrzymał w mocy własną decyzję z dnia [...] kwietnia 2009 r. nr [...] odmawiającą przyznania funkcjonariuszowi w służbie stałej D. J. przyznania równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego. Z ustaleń organu oraz akt administracyjnych wynika następujący stan sprawy: W dniu 26 marca 2009 r. [...] D. J. złożył oświadczenie mieszkaniowe na potrzeby ustalenia uprawnień do równoważnika za brak lokalu mieszkalnego. W oświadczeniu tym funkcjonariusz wskazał, iż posiada lokal mieszkalny położony w B., lecz nie jest to miejscowość pobliska w stosunku do miejsca pełnienia służby w S.. Decyzją z dnia [...] kwietnia 2009 r. Szef Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego (dalej ABW), wydaną na podstawie art. 104 k.p.a., art. 109 pkt 4 w zw. z art. 106 ust. 1 oraz art. 112 ustawy z dnia 24 maja 2002 r. o Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego oraz Agencji Wywiadu (Dz. U. Nr 74, poz. 676 ze zm. – dalej ustawy o ABW oraz AW) oraz § 7 pkt 1 i § 10 rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 29 kwietnia 2004 r. w sprawie równoważników pieniężnych przysługujących funkcjonariuszowi Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego za remont zajmowanego lokalu mieszkalnego i za brak lokalu mieszkalnego (Dz. U. Nr 98, poz. 1000 – dalej rozporządzenia) oraz decyzji nr 228 Szefa ABW z dnia 28 lipca 2008 r. w sprawie upoważnienia funkcjonariuszy Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego do prowadzenia postępowań administracyjnych oraz wydawania decyzji i postanowień w sprawach przydziału i opróżniania lokali mieszkalnych oraz tymczasowych kwater pozostających w dyspozycji Szefa ABW, a także świadczeń finansowych związanych z prawem funkcjonariuszy do lokalu mieszkalnego (Dz. Urz. ABW Nr 3, poz. 71), w oparciu o dane zawarte w oświadczeniu mieszkaniowym odmówił D. J. przyznania równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego. W uzasadnieniu powyższej decyzji organ podniósł, iż D. J. z dniem [...] sierpnia 1990 r. został mianowany funkcjonariuszem w służbie stałej. W czasie pełnienia służby przysługiwało mu na prawach wspólności ustawowej spółdzielcze własnościowe prawo do lokalu mieszkalnego nr [...] w G. przy ul. [...]. W dniu [...] jego związek małżeński został rozwiązany przez rozwód. Następnie w dniu [...] lipca 2007 r. byli małżonkowie dokonali sprzedaży ww. lokalu mieszkalnego. Z aktu notarialnego - umowy sprzedaży wynika, iż do dnia sprzedaży nie dokonali podziału majątku wspólnego. Uzyskana ze sprzedaży lokalu mieszkalnego kwota została podzielona na dwie równe części pomiędzy byłych małżonków. Wymieniony funkcjonariusz z dniem [...] kwietnia 2008 r. został na własną prośbę mianowany na stanowisko służbowe w [...] Delegatury ABW w G.. Z przedłożonego przez stronę aktu notarialnego - umowy darowizny wynika, iż po zawarciu ponownego związku małżeńskiego w dniu [...] funkcjonariusz, na prawach wspólności ustawowej, otrzymał (w dniu [...] października 2008 r.) lokal mieszkalny w B., darując jednocześnie żonie w ramach wspólności ustawowej wszystkie środki pieniężne zgromadzone na rachunku osobistym przed zawarciem związku małżeńskiego, z uwzględnieniem kosztów poniesionych na darowany lokal. Mając powyższe na uwadze organ stwierdził, iż wymienionemu funkcjonariuszowi równoważnik za brak lokalu mieszkalnego nie przysługuje. Istotą regulacji prawnej zawartej w rozdziale 8 ustawy o ABW oraz AW jest bowiem zapewnienie funkcjonariuszom lokalu mieszkalnego w miejscowości, w której stale pełnią służbę lub w miejscowości pobliskiej. Przydział lokalu mieszkalnego funkcjonariuszowi z uwzględnieniem członków rodziny na podstawie decyzji administracyjnej jest uprawnieniem podstawowym. W razie niemożności przydzielenia lokalu ustawodawca przewiduje równoważnik za brak lokalu i prawo do pomocy finansowej na uzyskanie lokalu. Jednocześnie w art. 109 ustawy wyliczono przypadki, w których nie przydziela się funkcjonariuszowi lokalu mieszkalnego na podstawie decyzji administracyjnej, przy czym w punkcie 4 jako przesłankę negatywną przydziału wymieniono zbycie przez funkcjonariusza lub jego małżonka spółdzielczego własnościowego prawa do lokalu mieszkalnego, lokalu stanowiącego odrębną nieruchomość albo domu położonych w miejscowości pełnienia służby lub w miejscowości pobliskiej. Jeżeli lokalu nie przydziela się w myśl art. 109 pkt 4 powołanej ustawy z powodu jego zbycia przez funkcjonariusza lub małżonka, należy przyjąć, że przepis ten ma zastosowanie także do nieprzyznawania funkcjonariuszowi równoważnika pieniężnego za brak lokalu. Ponieważ funkcjonariusz posiadał lokal mieszkalny i zbył go, zrzekając się do niego prawa w wyniku umowy sprzedaży, to utracił prawo do przydziału lokalu, a więc także równoważnika pieniężnego z tytułu braku lokalu mieszkalnego. Fakt zmiany miejsca służby oraz umowa darowizny pomiędzy małżonkami nie mogła mieć znaczenia w niniejszej sprawie. D. J. złożył wniosek o ponowne rozpoznanie sprawy, w którym wystąpił o zmianę zaskarżonej decyzji. Uznając swoje roszczenie za uzasadnione funkcjonariusz stwierdził, iż sprzedaż mieszkania, o którym mowa w zaskarżonej decyzji, nastąpiła w ramach umownego podziału majątku po orzeczonym rozwodzie. Nie może być zatem utożsamiane ze zbyciem lokalu mieszkalnego, jako przesłanką stanowiącą odmowę przyznania wnioskowanego świadczenia. Szef ABW nie znalazł podstaw do uwzględnienia wniosku odwoławczego i decyzją z dnia [...] czerwca 2009 r. utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. Odnosząc się do zarzutów zawartych we wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy organ zwrócił uwagę, iż w świetle postanowień art. 567 § 3 k.p.c. w zw. z art. 1037 k.c. podział majątku wspólnego może nastąpić bądź na mocy umowy między małżonkami, bądź na mocy orzeczenia sądu na żądanie któregokolwiek z małżonków. Jeżeli jednakże do majątku wspólnego należy nieruchomość to umowa o podział powinna być zawarta w formie aktu notarialnego. Jednak z aktu notarialnego (Rep. A nr [...]) wynika, iż już po rozwodzie funkcjonariusz i jego była małżonka do dnia sprzedaży spornego mieszkania nie dokonali podziału majątku wspólnego. Uzyskana ze sprzedaży lokalu mieszkalnego kwota została wpłacona po połowie na konta wskazane przez sprzedających, czego nie można jednak uznać za umowę o podział majątku wspólnego, gdyż wspomniany akt notarialny jest wyłącznie umową sprzedaży. Jeżeli w myśl art. 109 pkt 4 ustawy o ABW oraz AW nie przydziela się lokalu mieszkalnego na podstawie decyzji administracyjnej z powodu zbycia przez funkcjonariusza lub jego małżonka spółdzielczego własnościowego prawa do lokalu mieszkalnego, lokalu stanowiącego odrębną nieruchomość albo domu w miejscowości pełnienia służby lub w miejscowości pobliskiej, to nie można także przyznać funkcjonariuszowi równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego. Inna interpretacja musiałaby prowadzić do wniosku, iż każdemu funkcjonariuszowi, niezależnie ile lokali wcześniej posiadał i zbył, przysługuje prawo do równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego. Wbrew swoim twierdzeniom, strona nie utraciła lokalu mieszkalnego na skutek orzeczenia sądu bądź zawarcia umowy o podział majątku wspólnego, lecz na skutek zbycia. Ponieważ funkcjonariusz posiadał lokal mieszkalny w miejscu pełnienia służby i zbył go, zrzekając się do niego prawa w wyniku umowy sprzedaży, to utracił prawo zarówno do przydziału lokalu na podstawie decyzji administracyjnej, jak i do równoważnika pieniężnego z tytułu braku lokalu mieszkalnego. Powyższa decyzja, jak i decyzja ją poprzedzająca z dnia [...] kwietnia 2009 r., zostały zaskarżone przez pełnomocnika D. J. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie. Strona skarżąca zarzuciła kwestionowanym decyzjom: 1) naruszenie art. 106 ust. 1 ustawy o ABW oraz AW oraz § 6 i 7 powołanego rozporządzenia, poprzez ich błędną wykładnię przejawiającą się w interpretacji, iż skarżącemu równoważnik za brak lokalu mieszkalnego nie przysługuje z uwagi na zbycie posiadanego wcześniej mieszkania, 2) obrazę przepisu art. 1037 k.c. w zw. z art. 567 § 3 k.p.c. oraz art. 211 k.c., poprzez przyjęcie, iż sprzedaż lokalu mieszkalnego stanowiącego składnik majątku dorobkowego małżonków, dokonana przez nich na rzecz osoby trzeciej w dniu [...] lipca 2007 r., po ustaniu między nimi wspólności ustawowej nie stanowi podziału majątku wspólnego, 3) naruszenie zasady swobodnej oceny dowodów, poprzez dowolne ustalenie, iż podział majątku wspólnego małżonków w drodze umowy sprzedaży lokalu mieszkalnego objętego wspólnością ustawową jest tożsamy ze zbyciem (zrzeczeniem się prawa) do tego lokalu mieszkalnego, co automatycznie wyklucza prawo skarżącego do przyznania równoważnika pieniężnego, 4) naruszenie art. 6, 7 i 8 k.p.a., poprzez pominięcie dokonania szczegółowej analizy przepisów kluczowych dla prawidłowego rozstrzygnięcia niniejszej sprawy, w tym powołanych wyżej przepisów k.c. Z podanych powodów strona wniosła o uwzględnienie skargi co do istoty sprawy, ewentualnie uchylenie zaskarżonej decyzji, jak i decyzji ją poprzedzającej w całości i przekazanie sprawy właściwemu organowi do ponownego rozstrzygnięcia oraz zasądzenie od Szefa ABW na rzecz skarżącego kosztów postępowania według norm przepisanych, w tym kosztów reprezentacji strony przez pełnomocnika będącego radcą prawnym. W odpowiedzi na skargę Szef ABW wniósł o jej oddalenie oraz podtrzymał argumentację przedstawioną w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje. Sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. W zakresie dokonywanej kontroli Sąd bada, czy organ administracji orzekając w sprawie nie naruszył prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy. W przypadku uwzględnienia skargi, zgodnie z art. 145 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), Sąd orzeka wyłącznie kasacyjnie. Oznacza to, że nie jest możliwe uwzględnienie wniosku strony zawartego w skardze, dotyczącego wydania rozstrzygnięcia co do istoty sprawy, stanowiącej przedmiot zaskarżonej decyzji. Rozpatrując materiał dowodowy zgromadzony w niniejszej sprawie i oceniając podniesione w skardze zarzuty, Sąd doszedł do przekonania, że skarga jest uzasadniona. W pierwszej kolejności podnieść należy, iż prawo funkcjonariusza ABW do równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego określa art. 106 ust. 1 ustawy z dnia 24 maja 2002 r. o Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego oraz Agencji Wywiadu i wydane na podstawie delegacji ustawowej rozporządzenie Prezesa Rady Ministrów z dnia 29 kwietnia 2004 r. w sprawie równoważników pieniężnych przysługujących funkcjonariuszowi Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego za remont zajmowanego lokalu mieszkalnego i za brak lokalu mieszkalnego. Przepisy te określają stan faktyczny, z którym norma wiąże określone skutki prawne oraz prawa i obowiązki, jakie z chwilą spełnienia stanu faktycznego mogą powstać. Stan faktyczny wiąże się z posiadaniem lub nieposiadaniem przez funkcjonariusza ABW lub członka jego rodziny lokalu mieszkalnego w miejscu pełnienia służby lub w miejscowości pobliskiej, a konsekwencją tego stanu jest prawo do równoważnika pieniężnego bądź brak tego prawa. Przepis art. 102 ust. 1 ww. ustawy przyjmuje jako zasadę, że funkcjonariuszowi w służbie stałej przysługuje prawo do lokalu mieszkalnego w miejscowości, w której pełni służbę, lub w miejscowości pobliskiej. Jeżeli funkcjonariuszowi przysługuje prawo do otrzymania lokalu "resortowego" w miejscowości, w której pełni służbę lub w miejscowości pobliskiej, to prawo to może być realizowane albo przez otrzymanie przezeń decyzji o przydziale lokalu mieszkalnego, albo w sposób zastępczy przewidziany w art. 108 ustawy o ABW oraz AW, poprzez przyznanie pomocy finansowej na uzyskanie lokalu mieszkalnego w spółdzielni mieszkaniowej, domu jednorodzinnego lub lokalu stanowiącego odrębną nieruchomość, bądź w formie równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego w sytuacji określonej w art. 106 ust. 1 powołanej ustawy. Pochodną prawa do lokalu mieszkalnego jest prawo do równoważnika pieniężnego przysługującego funkcjonariuszowi za brak lokalu. Oznacza to, że prawo funkcjonariusza do równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego jest ściśle związane z posiadaniem przez niego prawa do otrzymania przydziału lokalu mieszkalnego i istnieje dotąd, dopóki funkcjonariusz posiada niezrealizowane prawo do mieszkania. Bezspornym w niniejszej sprawie pozostaje, iż skarżący od dnia [...] kwietnia 2008 r. pełni służbę w S. w [...]Delegatury ABW w G.. Jeszcze przed uzyskaniem przeniesienia służbowego skarżący w dniu [...] października 2008 r. stał się współwłaścicielem lokalu mieszkalnego położonego w B. przy ul. [...]. Jednakże B. nie jest miejscowością pobliską w stosunku do miejsca pełnienia służby (w rozumieniu art. 102 ust. 2 ustawy), albowiem czas dojazdu jedynym środkiem komunikacji zbiorowej – autobusem PKS – w obie strony na trasie B. – S. i S. – B. wynosi łącznie 2 godziny i 20 minut. Zatem w rozumieniu przepisu art. 102 ust. 1 powołanej ustawy funkcjonariusz nie posiada lokalu mieszkalnego w miejscu pełnienia służby lub miejscowości pobliskiej. Skoro zatem skarżący spełnia warunki do uzyskania lokalu mieszkalnego w miejscu pełnienia służby lub miejscowości pobliskiej, to nie ma podstaw, aby odmawiać mu prawa do świadczenia zamiennego jakim jest równoważnik pieniężny za brak lokalu mieszkalnego. Całkowicie nieuprawnionym jest pogląd prezentowany przez organ, że skoro funkcjonariusz w przeszłości, gdy pełnił służbę w Delegaturze ABW w G., już raz zbył prawo własności lokalu mieszkalnego w miejscu pełnienia służby, to na podstawie art. 109 pkt 4 powołanej ustawy utracił on prawo do uzyskania w drodze decyzji lokalu mieszkalnego. Organ dokonał błędnej wykładni powołanego przepisu. Zwrócić należy uwagę, iż w oparciu o ten przepis lokalu mieszkalnego na podstawie decyzji administracyjnej nie przydziela się funkcjonariuszowi w razie zbycia przez niego lub jego małżonka spółdzielczego własnościowego prawa do lokalu mieszkalnego, lokalu mieszkalnego stanowiącego odrębną nieruchomość albo domu, o którym mowa w pkt 2. Wskazany pkt 2 art. 109 precyzuje, iż chodzi tu o posiadanie lokalu mieszkalnego w miejscowości, w której funkcjonariusz pełni służbę, lub w miejscowości pobliskiej, odpowiadający co najmniej przysługującej mu powierzchni mieszkalnej albo dom jednorodzinny lub dom mieszkalno-pensjonatowy. Innymi słowy, funkcjonariuszowi "służbowy" lokal mieszkalny nie przysługuje w sytuacji, gdy w miejscu pełnienia służby posiadał on odpowiedni pod względem norm zaludnienia lokal mieszkalny i podjął decyzję o zbyciu tego lokalu stwierdzając, iż takie rozwiązanie jest dla niego korzystniejsze. Wówczas funkcjonariuszowi nie można przyznać kolejnego lokalu mieszkalnego, albowiem jego uprawnienie mieszkaniowe w tym miejscu pełnienia służby zostało zrealizowane. Jednak to uprawnienie nie zostało zrealizowane raz na zawsze. W przypadku zmiany okoliczności faktycznych, a do takich należy zmiana miejsca pełnienia służby przez funkcjonariusza, prawo do lokalu mieszkalnego powstaje ponownie. Nie jest ono jednorazowe jak w przypadku pomocy finansowej, o której mowa w art. 108 ustawy, jak też nie jest uzależnione od sytuacji majątkowej funkcjonariusza i możliwości zakupu takiego lokalu na wolnym rynku, czy jego wynajęcia. Istota przydziału lokalu mieszkalnego w miejscu pełnienia służby lub miejscowości pobliskiej jest związana z dyspozycyjnością funkcjonariusza i sprowadza się do umożliwienia mu szybkiego podjęcia obowiązków służbowych z miejsca zamieszkania. Zatem to na organie ABW ciąży każdorazowo obowiązek zapewnienia odpowiedniego lokalu w tym miejscu, gdzie aktualnie funkcjonariusz stale służbę pełni. W świetle powyższego nie jest istotne w jakich okolicznościach po rozwodzie funkcjonariusza doszło do sprzedaży lokalu mieszkalnego położonego w G. przy ul. [...]. Należy jednak uznać zasadność twierdzeń strony skarżącej, iż sprzedaży mieszkania w celu podziału majątku wspólnego po rozwodzie, nie może poczytywać za zbycie na potrzeby stosowania art. 109 pkt 4 ustawy o ABW oraz AW. Reasumując, Szef ABW wydając rozstrzygnięcia w niniejszej sprawie naruszył przepis prawa materialnego - art. 109 pkt 4 w zw. z art. 106 ust. 1 powołanej ustawy, a naruszenie to miało wpływ na końcowy wynik załatwienia sprawy. Rozpoznając ponownie sprawę z wniosku skarżącego o przyznanie równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego organ zobowiązany jest uwzględnić przedstawioną powyżej ocenę prawną. W tym stanie rzeczy, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) oraz art. 152 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzekł jak w sentencji. W przedmiocie zasądzenia kosztów rozstrzygnięto na podstawie art. 200 w zw. z art. 209 tej ustawy.