II SA/Wa 1379/10

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Jacek Fronczyk (spr.) Sędziowie WSA Andrzej Góraj Janusz Walawski Protokolant starszy sekretarz sądowy Dorota Kwiatkowska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 2 grudnia 2010 r. sprawy ze skargi G. S. na decyzję Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia [...] czerwca 2010 r. nr [...] w przedmiocie dostępu do informacji publicznej postanawia: 1. odrzucić skargę; 2. zwrócić skarżącemu G. S. kwotę 200 (dwieście) złotych, tytułem nienależnie uiszczonego wpisu. Wnioskiem z dnia 3 czerwca 2009 r. G. S. zwrócił się do Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi o udostępnienie, na podstawie art. 2 ust. 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. Nr 112, poz. 1198 ze zm.), informacji dotyczących wszystkich wyładunków dorszy, dokonanych w polskich portach przez jednostki rybackie obcych bander w okresie od dnia [...] stycznia 2009 r. do dnia [...] czerwca 2009 r. Zażądał podania numeru burtowego, rodzaju zastosowanego narzędzia połowowego, wielkości oczka, daty połowów, czasu połowów, kodu kwadratu połowów, kodu rejonu połowowego ICES, daty wyładunku oraz portu wyładunku. Formułując powyższe żądanie, zainteresowany określił, że ww. informacje winny być mu udostępnione w formie plików komputerowych i przesłane na wskazany adres poczty elektronicznej. W odpowiedzi na powyższy wniosek, pismem z dnia [...] lipca 2009 r. nr [...] Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi poinformował wnioskodawcę, że – w jego ocenie – żądane informacje nie mają waloru informacji publicznej, ponieważ dotyczą określonej działalności armatorów poszczególnych statków rybackich. Ponadto stwierdził, że posiada żądane informacje, ale z uwagi na fakt, iż nie odnoszą się one do organu i wykonywania jego zadań, lecz są wynikiem realizacji ustawowego obowiązku armatorów związanym z rybołówstwem morskim, nie podlegają udostępnieniu w trybie i na zasadach określonych w ustawie o dostępie do informacji publicznej. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie G. S. zarzucił Ministrowi Rolnictwa i Rozwoju Wsi bezczynność w przedmiocie rozpatrzenia wniosku z dnia 3 czerwca 2009 r. Skarżący wskazał, iż żądane przez niego informacje są informacją publiczną, w rozumieniu ustawy o dostępie do informacji publicznej. Przytoczył szereg orzeczeń sądów administracyjnych na potwierdzenie swojego stanowiska. Wniósł o zobowiązanie organu do udostępnienia mu żądanych informacji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 10 listopada 2009 r. o sygn. akt II SAB/Wa 123/09 uwzględnił skargę G. S. i zobowiązał Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi do rozpatrzenia wniosku z dnia 3 czerwca 2009 r. o udostępnienie informacji publicznej dotyczącej wszystkich wyładunków dorszy, dokonanych w polskich portach przez jednostki rybackie obcych bander w okresie od dnia [...] stycznia 2009 r. do dnia [...] czerwca 2009 r., w terminie 14 dni od daty doręczenia prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy. W piśmie z dnia [...] lutego 2010 r. nr [...], skierowanym do G. S. na podany przez niego adres poczty elektronicznej, Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi w związku z prawomocnym wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 10 listopada 2009 r. o sygn. akt II SAB/Wa 123/09, powołując się na art. 3 ust. 1 pkt 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej, stwierdził, że treść wniosku z dnia 3 czerwca 2009 r. o udostępnienie informacji publicznej wskazuje na jej złożoność, która wymaga podjęcia przez organ dodatkowych czynności polegających m.in. na sięgnięciu do dokumentacji źródłowej. Zabiegi te czynią z informacji prostej informację przetworzoną, której udzielenie skorelowane jest z potrzebą wykazania przesłanki interesu publicznego. Dlatego też, udostępnione mogą zostać informacje obejmujące: nazwę portu, ilość wyładowanego dorsza, datę wyładunku, datę połowów, rodzaj zastosowanego narzędzia połowowego, kod statystycznego prostokąta połowowego oraz kod rejonu połowowego ICES. W załączeniu Minister przekazał powyższe informacje. W odpowiedzi na pismo z dnia [...] lutego 2010 r., G. S. w dniu 16 lutego 2010 r. sformułował do Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi pismo, w którym nie zgodził się z organem, że informacja, której się domaga, jest informacją publiczną przetworzoną i wniósł o udostępnienie informacji publicznej w zakresie numeru burtowego statków rybackich obcych bander, dokonujących wyładunków w polskich portach w okresie od dnia [...] stycznia 2009 r. do dnia [...] czerwca 2009 r., wielkości zastosowanego oczka, daty połowów, czasu połowów, kodu kwadratu połowowego i kodu rejonu połowowego ICES. Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi, traktując pismo G. S. z dnia 16 lutego 2010 r. jako wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy, decyzją z dnia [...] czerwca 2010 r. nr [...], mając za podstawę art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (t. j.: Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze zm.) i art. 16 ust. 1 w związku z art. 3 ust. 1 pkt 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej, odmówił zainteresowanemu udzielenia informacji w zakresie wielkości oczka użytego w narzędziach połowowych, daty i czasu połowów oraz kodu kwadratu połowowego. W motywach decyzji organ wyjaśnił, że udzielił stronie informacji w zakresie: bandery statków rybackich, które dokonywały wyładunków w polskich portach w okresie objętym wnioskiem, rodzaju narzędzia połowowego, daty wyładunku, obszaru, na którym dokonano połowu, nazwy portu, w którym dokonano wyładunku, gatunku oraz wysokości połowu. Zgodnie z żądaniem wnioskodawcy, przedstawionym w piśmie z dnia 16 lutego 2010 r., Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi w piśmie z dnia [...] maja 2010 r. nr [...] udostępnił informacje w zakresie oznak burtowych statków rybackich, które dokonywały ww. okresie wyładunków dorsza w polskich portach. Minister przyznał, że pismo z dnia [...] lutego 2010 r. nr [...], choć nie posiadało formy decyzji, było decyzją administracyjną w zakresie, w jakim jego mocą odmówiono udzielenia informacji publicznej, toteż pismo G. S. z dnia 16 lutego 2010 r. organ potraktował jako wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy. Odmowa udzielenia żądanej informacji publicznej jest – zdaniem organu – uzasadniona, gdyż informacja ta ma charakter informacji publicznej przetworzonej, a wnioskodawca nie wskazał powodów, dla których spełnienie jego żądania będzie szczególnie istotne dla interesu publicznego. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na powyższą decyzję G. S. zarzucił naruszenie art. 3 ust. 1 pkt 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej, poprzez błędne przyjęcie, że żądana przez niego informacja publiczna ma charakter przetworzony, i że nie posiada on interesu prawnego w uzyskaniu informacji, będącej przedmiotem jego zainteresowania. Skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji i decyzji ją poprzedzającej oraz o zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych. Udzielając odpowiedzi na skargę, Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi wniósł o jej oddalenie, powołując się na argumenty, jakich użył w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej w art. 61 ust. 1 stanowi, że obywatel ma prawo do uzyskiwania informacji o działalności organów władzy publicznej oraz osób pełniących funkcje publiczne. Prawo to obejmuje również uzyskiwanie informacji o działalności organów samorządu gospodarczego i zawodowego, a także innych osób oraz jednostek organizacyjnych w zakresie, w jakim wykonują one zadania władzy publicznej i gospodarują mieniem komunalnym lub majątkiem Skarbu Państwa. Prawo do uzyskiwania informacji obejmuje dostęp do dokumentów oraz wstęp na posiedzenia kolegialnych organów władzy publicznej pochodzących z powszechnych wyborów, z możliwością rejestracji dźwięku lub obrazu (ust. 2). Ograniczenie prawa, o którym mowa w ust. 1 i 2, może nastąpić wyłącznie ze względu na określone w ustawach ochronę wolności i praw innych osób i podmiotów gospodarczych oraz ochronę porządku publicznego, bezpieczeństwa lub ważnego interesu gospodarczego państwa (ust. 3). Ustawa z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. Nr 112, poz. 1198 ze zm.) służy realizacji konstytucyjnego prawa dostępu do wiedzy na temat funkcjonowania organów władzy publicznej (art. 61 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej). Używając w art. 2 ust. 1 pojęcia "każdemu", ustawodawca precyzuje zastrzeżone w Konstytucji obywatelskie uprawnienie, wskazując, że każdy może z niego skorzystać na określonych w tej ustawie zasadach. Przy czym owo "każdy" należy rozumieć jako każdy człowiek (osoba fizyczna) lub podmiot prawa prywatnego. Ustawa ta reguluje zasady i tryb dostępu do informacji, mających walor informacji publicznych, wskazuje w jakich przypadkach dostęp do informacji publicznej podlega ograniczeniu oraz kiedy żądane przez wnioskodawcę informacje nie mogą zostać udostępnione. W bardzo wąskim zakresie odsyła do przepisów ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (t. j.: Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze zm.), stanowiąc, że jedynie w kwestii wydania decyzji stosuje się kpa. Należy więc przyjąć, że procedura dostępu do informacji publicznej uregulowana jest w tej ustawie w sposób kompleksowy. Wykonując prawomocny wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 10 listopada 2009 r. o sygn. akt II SAB/Wa 123/09, zobowiązujący Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi do rozpatrzenia wniosku G. S. z dnia 3 czerwca 2009 r. o udostępnienie informacji publicznej, organ doszedł do przekonania, że nie wszystkie informacje objęte wnioskiem mogą zostać udostępnione wnioskodawcy, gdyż część z nich – jak stwierdził – posiada walor informacji publicznej przetworzonej, zaś zainteresowany nie wskazał powodów, dla których spełnienie jego żądania będzie szczególnie istotne dla interesu publicznego. Zgodnie z art. 14 ust. 2 ustawy o dostępie do informacji publicznej, jeżeli informacja publiczna nie może być udostępniona w sposób lub w formie określonych we wniosku, podmiot obowiązany do udostępnienia powiadamia pisemnie wnioskodawcę o przyczynach braku możliwości udostępnienia informacji zgodnie z wnioskiem i wskazuje, w jaki sposób lub w jakiej formie informacja może być udostępniona niezwłocznie. W takim przypadku, jeżeli w terminie 14 dni od powiadomienia wnioskodawca nie złoży wniosku o udostępnienie informacji w sposób lub w formie wskazanych w powiadomieniu, postępowanie o udostępnienie informacji umarza się. Charakter żądanej informacji publicznej wpływa nie tylko na prawo dostępu do niej, ale również determinuje sposób rozpoznania sprawy związanej z dostępem do informacji publicznej. Przepis art. 14 ust. 2 ustawy o dostępie do informacji publicznej uzależnia możliwość uzyskania informacji publicznej (zarówno informacji przetworzonej, jak i nieprzetworzonej) od sposobu lub formy, w jakich wnioskodawca życzyłby sobie jej udostępnienia. Innymi słowy, gdy organ nie może zrealizować wniosku zgodnie z żądaniem, winien poinformować wnioskodawcę, w jakim przypadku i w jaki sposób (dotyczy też formy) byłoby to możliwe. Przez "sposób" należy rozumieć: 1) określony tryb postępowania, formę wykonania czegoś; 2) zespół cech charakterystycznych dla czyjegoś zachowania, styl; 3) to, co umożliwia uzyskanie, osiągnięcie, wykonanie czegoś; środek; możliwość (według "Uniwersalnego słownika języka polskiego", pod red. Stanisława Dubisza, Wydawnictwo Naukowe PWN, Warszawa 2003). W świetle cytowanego wyżej art. 14 ust. 2 przedmiotowej ustawy dysponent informacji publicznej przetworzonej winien więc powiadomić pisemnie wnioskodawcę o przyczynach braku możliwości udostępnienia żądanej informacji z uwagi na to, iż ma ona charakter informacji publicznej przetworzonej i wskazać, że jej udostępnienie może nastąpić niezwłocznie po wykazaniu powodów, dla których spełnienie jego żądania będzie szczególnie istotne dla interesu publicznego. W przypadku gdy wnioskodawca w terminie 14 dni w ogóle nie ustosunkuje się do wezwania, wówczas zajdzie podstawa do wydania decyzji o umorzeniu postępowania o udostępnienie informacji (art. 16 ust. 1 ustawy). Z kolei, gdy wnioskodawca, ustosunkowując się do wezwania, nie wykaże istnienia interesu publicznego, wtedy organ powinien wydać decyzję odmawiającą udzielenia żądanej informacji. Jeśli więc Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi twierdzi, że część żądanej przez skarżącego informacji publicznej ma charakter informacji przetworzonej, winien w takiej sytuacji zastosować art. 14 ust. 2 ww. ustawy, wszak G. S. w swym wniosku z dnia 3 czerwca 2009 r. w rzeczy samej nie wskazał powodów, dla których spełnienie jego żądania byłoby szczególnie istotne dla interesu publicznego, ale też na tym etapie nie miał takiego obowiązku, albowiem, zgodnie z tym, co zostało zaprezentowane powyżej, składając swój wniosek, nie musiał wiedzieć, że objęte jego żądaniem informacje w odpowiednim zakresie mają charakter informacji publicznych przetworzonych. Tymczasem organ w piśmie z dnia [...] lutego 2010 r. nr [...], skierowanym do G. S. na podany przez niego adres poczty elektronicznej, powołując się na art. 3 ust. 1 pkt 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej, uznał, że część informacji publicznej, objętej wnioskiem z dnia 3 czerwca 2009 r., posiada przymiot informacji publicznej przetworzonej, której udostępnienie wymaga wykazania przez wnioskodawcę przesłanki interesu publicznego. Z tego też powodu – jak podaje organ – w załączeniu pisma przesłał jedynie informacje obejmujące: nazwę portu, ilość wyładowanego dorsza, datę wyładunku, datę połowów, rodzaj zastosowanego narzędzia połowowego, kod statystycznego prostokąta połowowego oraz kod rejonu połowowego ICES. Niezrozumiałym jest, dlaczego Minister po przesłaniu powyższego pisma zainteresowanemu zaczął traktować je jako decyzję odmawiającą udzielenia informacji publicznej, skoro w chwili formułowania pisma nie działał z zamiarem rozstrzygnięcia sprawy, poprzez wydanie decyzji administracyjnej, o czym świadczy nie tylko jego forma, ale i treść pisma, w którym – wbrew twierdzeniom organu – brak podstawowego elementu decyzji administracyjnej, jakim jest rozstrzygnięcie sprawy co do jej istoty (w tym przypadku o odmowie udzielenia przetworzonej informacji publicznej z uwagi na niewykazanie przez wnioskodawcę przesłanki interesu publicznego), a także fakt wysłania pisma drogą elektroniczną, którego to sposobu doręczenia decyzji przepis art. 109 § 1 kpa w dacie doręczenia przedmiotowego pisma (w dniu 5 lutego 2010 r.) nie przewidywał, gdyż ten sposób doręczania decyzji administracyjnej obowiązuje od dnia 17 czerwca 2010 r. na skutek nowelizacji, mocą której art. 109 § 1 kpa został zmieniony przez art. 2 pkt 9 ustawy z dnia 12 lutego 2010 r. o zmianie ustawy o informatyzacji działalności podmiotów realizujących zadania publiczne oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. Nr 40, poz. 230). By pismo z dnia [...] lutego 2010 r. mogło być uznane za decyzję, jego treść (osnowa) musiałaby w sposób niebudzący wątpliwości rozstrzygać o odmowie udzielenia przetworzonej informacji publicznej z uwagi na niewykazanie przez wnioskodawcę przesłanki interesu publicznego. Pismo Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia [...] lutego 2010 r. ma jedynie charakter informacyjny. Wyjaśniono w nim bowiem, że część żądanej przez skarżącego informacji publicznej ma walor informacji przetworzonej, której udostępnienie wymaga wykazania powodów, dla których spełnienie jego żądania byłoby szczególnie istotne dla interesu publicznego. Organ pod kątem istnienia przesłanki interesu publicznego ocenił w ten sposób wniosek G. S. z dnia 3 czerwca 2009 r. i nie znajdując jej w jego treści, udostępnił zainteresowanemu za rzeczonym pismem jedynie te informacje, które – w jego ocenie – nie miały charakteru informacji publicznej przetworzonej (nazwa portu, ilość wyładowanego dorsza, data wyładunku, data połowów, rodzaj zastosowanego narzędzia połowowego, kod statystycznego prostokąta połowowego oraz kod rejonu połowowego ICES). Pismo to jednak nie zawiera rozstrzygnięcia, a zatem nie jest decyzją administracyjną. W sprawie niniejszej rozstrzygnięciem o odmowie udzielenia przetworzonej informacji publicznej w odpowiednim zakresie z uwagi na niewykazanie przez wnioskodawcę przesłanki interesu publicznego jest natomiast decyzja Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia [...] czerwca 2010 r. nr [...]. Wbrew powołanemu w jej podstawie prawnej przepisowi art. 138 § 1 pkt 1 kpa, nie jest to rozstrzygnięcie wydane w trybie odwoławczym na skutek wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy, albowiem pismo skarżącego z dnia 16 lutego 2010 r. nie ma takiego charakteru (nie jest wnioskiem o ponowne rozpatrzenie sprawy), gdyż – zgodnie z tym, co zostało przedstawione powyżej – pismo organu z dnia [...] lutego 2010 r. nie jest decyzją administracyjną. Decyzja Ministra z dnia [...] czerwca 2010 r. nr [...] jest decyzją pierwszoinstancyjną, o czym świadczy jej osnowa (odmowa udzielenia przetworzonej informacji publicznej w odpowiednim zakresie z uwagi na niewykazanie przez wnioskodawcę przesłanki interesu publicznego). Zastosowanie przez organ art. 138 § 1 pkt 1 kpa wymaga, by osnowa decyzji odpowiadała treści tego przepisu, czyli by decyzja podejmowana w postępowaniu odwoławczym utrzymywała w mocy zaskarżoną decyzję. W rozpoznawanej sprawie decyzja Ministra z dnia [...] czerwca 2010 r. nr [...] nie utrzymuje w mocy żadnego rozstrzygnięcia, gdyż, po pierwsze, takiego w sprawie nie podjęto, a po drugie, decyzja ta odmawia udzielenia przetworzonej informacji publicznej w odpowiednim zakresie z uwagi na niewykazanie przez wnioskodawcę przesłanki interesu publicznego. Zgodnie z art. 127 § 3 kpa, od decyzji wydanej w pierwszej instancji przez ministra lub samorządowe kolegium odwoławcze nie służy odwołanie, jednakże strona niezadowolona z decyzji może zwrócić się do tego organu z wnioskiem o ponowne rozpatrzenie sprawy; do wniosku tego stosuje się odpowiednio przepisy dotyczące odwołań od decyzji. Stosownie zaś do treści art. 52 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), skargę można wnieść po wyczerpaniu środków zaskarżenia, jeżeli służyły one skarżącemu w postępowaniu przed organem właściwym w sprawie, chyba że skargę wnosi prokurator lub Rzecznik Praw Obywatelskich. Przez wyczerpanie środków zaskarżenia należy rozumieć sytuację, w której stronie nie przysługuje żaden środek zaskarżenia, taki jak zażalenie, odwołanie lub wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy, przewidziany w ustawie (§ 2). Oznacza to, że możliwość rozpoznania sprawy przez sąd administracyjny istnieje dopiero wówczas, gdy strona wyczerpie administracyjny tok instancji. A zatem dopiero decyzja podjęta przez Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi na skutek wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy, jeśli strona złoży taki wniosek od decyzji z dnia [...] czerwca 2010 r. nr [...] wraz z wnioskiem o przywrócenie terminu do rozpatrzenia tego środka zaskarżenia, który winien zostać przywrócony z uwagi na błędne pouczenie zawarte w decyzji z dnia [...] czerwca 2010 r. nr [...], gdy dojdzie do wniesienia skargi na tę decyzję, podlegać będzie sądowej kontroli. W sytuacji gdy przedmiotem skargi strona czyni decyzję pierwszoinstancyjną, skargę należy uznać za niedopuszczalną i podlegającą odrzuceniu. Z tych względów, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, działając na podstawie art. 58 § 1 pkt 6 ww. ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzekł, jak w punkcie pierwszym sentencji postanowienia. W oparciu o art. 232 § 1 pkt 1 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Sąd z urzędu zwrócił skarżącemu kwotę 200 zł, stanowiącą wartość nienależnie uiszczonego wpisu.