II SA/Wa 1385/17

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA – Adam Lipiński Sędzia WSA – Danuta Kania Sędzia WSA – Stanisław Marek Pietras (spraw.) Protokolant specjalista – Maria Zawada po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 12 kwietnia 2018 r. sprawy ze skargi S. L. na decyzję Komendanta Głównego Straży Granicznej z dnia [...] lipca 2017 r. nr [...] w przedmiocie odmowy zwrotu kosztów dojazdu – uchyla zaskarżoną decyzję i utrzymaną nią w mocy decyzję organu pierwszej instancji – Pismami z dnia [...] kwietnia 2017 r. [...] SG S. L. złożył do Komendanta [...] Oddziału Straży Granicznej w [...] wnioski o zwrot kosztów dojazdu do służy za okres od kwietnia 2016 r. do marca 2017 r. z miejsca zamieszkania [...], do miejsca pełnienia służby w [...]. Komendant [...] Oddziału Straży Granicznej w [...] decyzją z dnia [...] kwietnia 2017 r. nr [...], działając na podstawie art. 97 ust. 1 ustawy z dnia 12 października 1990 r. o Straży Granicznej (tekst jedn. Dz. U. z 2014 r., poz.1402 ze zm.) w zw. z § 1 ust. 1 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 19 września 2005 r. w sprawie warunków, trybu oraz terminów zwrotu funkcjonariuszom Straży Granicznej kosztów dojazdu do miejsca pełnienia służby (Dz. U. Nr 197, poz.1641), odmówił skarżącemu [...] SG S. L. przyznania zwrotu kosztów dojazdu z miejscowości [...] do miejscowości [...] za okres od kwietnia 2016 r. do marca 2017 r. W uzasadnieniu podał, że na podstawie rozkazu personalnego Komendanta [...] Oddziału Straży Granicznej w [...] z dnia [...] kwietnia 2015 r. nr [...], wymieniony funkcjonariusz pełni służbę w Placówce Straży Granicznej w [...]. Zgodnie z art. 97 ust. 1 ustawy o Straży Granicznej funkcjonariuszowi, który zajmuje lokal mieszkalny w miejscowości pobliskiej miejsca pełnienia służby, przysługuje zwrot kosztów dojazdu do miejsca pełnienia służby w wysokości ceny biletów za przejazd koleją lub autobusami. Natomiast w myśl § 1 ust. 1 cytowanego już wyżej rozporządzenia, funkcjonariuszowi, który zajmuje lokal mieszkalny w miejscowości pobliskiej miejsca pełnienia służby, przysługuje zwrot kosztów dojazdu do miejscowości pełnienia służby. Skoro miejscem pełnienia służby skarżącego jest miejscowość określona w rozkazie personalnym, a więc [...], to brak jest podstaw prawnych do zwrotu kosztów dojazdu do miejscowości [...]. W odwołaniu z dnia [...] lipca 2017 r. do Komendanta Głównego Straży Granicznej zarzucając dopuszczenie się naruszenia art. 97 ustawy o Straży Granicznej poprzez błędne ustalenie stanu faktycznego sprawy, art. 7, 8 i 77 k.p.a. przez nieuwzględnienie dowodu, tj. pisma Fax z dnia [...] października 2015 r. nr [...] dotyczącego organizacji służby w PSG [...] i odmowę przyznania zwrotu kosztów dojazdu do miejscowości [...]. Komendant Główny Straży Granicznej decyzją z dnia [...] lipca 2017 r. nr [...], mając za podstawę art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a., utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję z dnia [...] kwietnia 2017 r. nr [...]. W uzasadnieniu – powołując się na opisany powyżej stan faktyczny – podał, że zgodnie z art. 97 ust. 1 ustawy o Straży Granicznej, funkcjonariuszowi, który zajmuje lokal mieszkalny w miejscowości pobliskiej miejsca pełnienia służby, przysługuje zwrot kosztów dojazdu do miejsca pełnienia służby w wysokości ceny biletów za przejazd koleją lub autobusami. W rozpoznawanej sprawie skarżący zamieszkuje w miejscowości [...] przy ul. [...]. [...], a wykonuje obowiązki służbowe w Placówce SG w [...], zatem decydującą jest jedynie okoliczność zamieszkiwania przez skarżącego w miejscowości pobliskiej do miejsca pełnienia służby. Skoro w rozkazie personalnym jako miejsce pełnienia służby została wskazana Placówka SG w [...], to w praktyce oznacza to, że funkcjonariusz może być wyznaczony do wykonywania obowiązków służbowych w zasięgu terytorialnej właściwości tej Placówki SG, w tym w Drogowym Przejściu Granicznym w [...], a przedmiotowe wskazanie nie powoduje powstania po stronie skarżącego uprawnienia do wypłacenia mu zwrotu kosztów dojazdu do [...]. Przepisy ustawy oraz wskazanego już wyżej rozporządzenia, nie definiują pojęcia "miejsca pełnienia służby" i w tej sytuacji przyjąć należy, że miejscem pełnienia służby przez funkcjonariusza Straży Granicznej jest jednostka wskazana w rozkazie personalnym dotyczącym funkcjonariusza. Natomiast rozkaz personalny z dnia [...] kwietnia 2015 r. nr [...] jednoznacznie wskazuje Placówkę Straży Granicznej kat. [...] w [...], jako miejsce pełnienia służby przez skarżącego, a polecenie wykonywania czynności służbowych przez określony czas w innej miejscowości niż miejscowość wskazana jako miejsce pełnienia służby, ale w obrębie właściwości terytorialnej jednostki, jest uprawnieniem przełożonego funkcjonariusza, mającym na celu zapewnienie sprawnego funkcjonowania jednostki. Nie może być ono zatem utożsamiane z formalnym aktem, jakim jest przeniesienie do pełnienia służby czy też delegowanie do czasowego pełnienia służby poza miejscem określonym rozkazem personalnym (art. 40 ust. 1 ustawy), bowiem przeciwne stanowisko doprowadziłby do uzyskania nieracjonalnego rezultatu w postaci konieczności każdorazowego badania uprawnień do świadczeń o charakterze mieszkaniowym funkcjonariuszy wyznaczonych do tymczasowego wykonywania czynności służbowych w miejscowości innej, niż miejscowość stanowiąca siedzibę jednostki SG, choć położonej w obrębie właściwości terytorialnej jednostki. Definicję legalną "miejscowości pobliskiej" zawiera art. 92 ust. 3 ustawy o Straży Granicznej, zgodnie z którym miejscowością pobliską jest miejscowość, od której granic administracyjnych najkrótsza odległość drogą publiczną do granic administracyjnych miejscowości pełnienia służby nie przekracza 30 km. Podnoszone przez skarżącego zarzuty należy uznać za bezzasadne, ponieważ biorąc pod uwagę charakter służby, funkcjonariusz może być wyznaczony do pełnienia służby w zasięgu terytorialnej właściwości Placówki SG w [...] co w praktyce oznacza, że wykonywanie obowiązków służbowych w Drogowym Przejściu Granicznym w [...] nie powoduje powstania po stronie funkcjonariusza uprawnienia do otrzymania zwrotu kosztów dojazdu. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skarżący wniósł o stwierdzenie nieważności zaskarżonej decyzji, bądź o jej uchylenie zarzucając: 1. błędne ustalenie stanu faktycznego, że jego miejscem pełnienia służby jest miejscowość określona rozkazem personalnym, w sytuacji, gdy faktycznym miejscem pełnienia służby jest przejście graniczne w [...], zgodne z poleceniem wydanym przez Komendanta Placówki Straży Granicznej w [...] za pismem z dnia [...] grudnia 2015 r. nr [...] oraz planem służby; 2. obrazę art. 97 ust. 1 ustawy o Straży Granicznej oraz § 1 pkt. 1 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 19 września 2005 r. w sprawie warunków, trybu oraz terminów zwrotu kosztów dojazdu do miejscowości pełnienia służby funkcjonariuszom Straży Granicznej poprzez odmowę przyznania zwrotu kosztów dojazdu. W uzasadnieniu – wskazując na opisany powyżej stan faktyczny – podał, że wniosek o zwrot kosztów dojazdu jest następstwem polecenia Komendanta PSG w [...] zawarte w piśmie z dnia [...] grudnia 2015 r. nr [...] nakazujące stawianie się bezpośrednio do służby w Drogowym Przejściu Granicznym w [...] począwszy od dnia 29 grudnia 2015 r. w terminie nieokreślonym, które całkowicie zmieniło dotychczasową sytuację, gdyż do tej pory funkcjonariusze pełniący służbę w Drogowym Przejściu Granicznym w [...], rozpoczynali ją w Placówce Straży Granicznej w [...] i byli dowożeni samochodem służbowym do [...]. Ponieważ przez poprzednie lata nie było podobnych sytuacji, dlatego niezrozumiałym staje się powyższa decyzja z uwagi na konieczność ponoszenia kosztów prywatnych przez nieokreślony czas w stosunku do tego samego charakteru i rodzaju pełnienia służby. W § 1 pkt 1 cytowanego już wyżej rozporządzenia stanowi się, że funkcjonariuszowi Straży Granicznej, który zajmuje lokal mieszkalny w miejscowości pobliskiej miejsca pełnienia służby, przysługuje zwrot kosztów dojazdu do miejsca pełnienia służby, natomiast on zajmuję lokal mieszkalny w m. [...], a pełni służbę (rozpoczyna służbę pobierając broń służbową oraz kończę służbę zdając broń w Drogowym Przejściu Granicznym w [...]) w m. [...], czyli w miejscowości pobliskiej. Zatem uzasadnienie skarżonej decyzji jest sprzeczne z ratio legis ustawodawcy w zakresie zwrotu kosztów dojazdu do służby, gdziekolwiek by to nie było, przy spełnieniu warunku miejscowości pobliskiej. W odpowiedzi na skargę Komendant Główny Straży Granicznej wniósł o jej oddalenie, wskazując na dotychczasowe ustalenia faktyczne i prawne. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Zgodnie z brzmieniem art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jedn. Dz. U. z 2016 r., poz. 1066), sąd administracyjny sprawuje wymiar sprawiedliwości m.in. poprzez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Innymi słowy, wojewódzki sąd administracyjny nie orzeka co do istoty sprawy w zakresie danego przypadku, lecz jedynie kontroluje legalność rozstrzygnięcia zapadłego w tym postępowaniu, z punktu widzenia jego zgodności z prawem materialnym i obowiązującymi przepisami prawa procesowego. Skarga analizowana pod tym kątem zasługuje na uwzględnienie. Stosownie do treści art. 97 ust. 1 ustawy z dnia 12 października 1990 r. o Straży Granicznej (Dz. U. z 2016 r., poz. 1643 ze zm.), funkcjonariuszowi, który zajmuje lokal mieszkalny w miejscowości pobliskiej miejsca pełnienia służby, przysługuje zwrot kosztów dojazdu do miejsca pełnienia służby w wysokości ceny biletów za przejazd koleją lub autobusami. Z kolei w § 1 ust. 1 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 19 września 2005 r. w sprawie warunków, trybu oraz terminów zwrotu funkcjonariuszowi Straży Granicznej kosztów dojazdu do miejsca pełnienia służby (Dz. U. z 2005 r. Nr 197, poz. 1641) funkcjonariuszowi, który zajmuje lokal mieszkalny w miejscowości pobliskiej miejsca pełnienia służby, przysługuje zwrot kosztów dojazdu do miejscowości pełnienia służby we wskazanej wysokości. Natomiast w myśl legalnej definicji "miejscowości pobliskiej" zawartej w art. 92 ust. 3 ustawy, jest nią miejscowość, od której granic administracyjnych najkrótsza odległość drogą publiczną do granic administracyjnych miejscowości pełnienia służby nie przekracza 30 km. Dodać ponadto należy, że tak ustawa, jak i rozporządzenie, nie definiują pojęcia "miejsca pełnienia służby" i w tej sytuacji należy udzielić odpowiedzi na pytanie, gdzie w rzeczywistości skarżący S. L. pełni służbę, a mianowicie czy jest to Placówka Straży Granicznej kat. [...] w [...], czy też Drogowe Przejście Graniczne w [...]. W rozpoznawanej sprawie bezspornym jest, że skarżący zamieszkuje w miejscowości [...] przy ul. [...] i – jak podał we wnioskach o zwrot kosztów przejazdu oraz czego organ nie kwestionuje – odległość z miejsca zamieszkania do miejscowości [...] wynosi 27 km, a zatem mamy do czynienia z miejscowością pobliską. Nie budzi również wątpliwości fakt, że rozkazem personalnym Komendanta [...] Oddziału Straży Granicznej z dnia [...] kwietnia 2015 r. skarżący został zwolniony z zajmowanego stanowiska [...] kontroli ruchu granicznego grupy granicznej Placówki Straży Granicznej kat. [...] w [...] i z dniem [...] maja 2013 r. mianowany na stanowisko [...] do spraw dokumentów zespołu wsparcia specjalistycznego grupy granicznej Placówki Straży Granicznej kat. [...] w [...]. Niezależnie od powyższego nie budzi żadnej wątpliwości fakt, że poleceniem Komendanta Placówki Granicznej w [...] z dnia [...] grudnia 2015 r., z dniem [...] grudnia 2015 r. (dzienna zmiana) rozpoczyna zmianowy system pełnienia służby dla kadry kontrolerskiej [...] i [...] linii oraz kierownika zmiany, bezpośrednio w Drogowym Przejściu Granicznym w [...], zaś – jak wynika ze skargi – powyższe polecenie przełożonego zmienia dotychczasową sytuację, ponieważ do tej pory funkcjonariusze pełniący służbę w Drogowym Przejściu Granicznym w [...] rozpoczynali ją w Placówce Straży Granicznej w [...] i byli dowożeni samochodem służbowym do miejscowości [...]. Zatem aby dojechać z miejsca zamieszkania do miejsca pełnienia służby na Drogowym Przejściu Granicznym w [...], skarżący jest zmuszony dojeżdżać własnym środkiem transportu. Analizując powyższe doszedł Sąd do przekonania, że organy obu instancji błędnie przyjęły, iż miejscem pełnienia służby przez skarżącego jest wskazana rozkazem personalnym Komendanta [...] Oddziału Straży Granicznej z dnia [...] kwietnia 2015 r., miejscowość [...]. Stwierdzić bowiem należy, że rozkaz ów rozstrzyga jedynie o stanowisku, na jakie skarżący został mianowany w określonej jednostce organizacyjnej Służby Granicznej, a nie o miejscu pełnienia służby. Stąd też nie do zaakceptowania jest – w ocenie Sądu – przyjęcie stanowiska przez organ, że skarżący mógł być wyznaczony do pełnienia służby na obszarze terytorialnej właściwości Placówki Straży Granicznej w [...] i nie miało to wpływu na zmianę miejsca pełnienia służby, a w konsekwencji wykonywanie obowiązków służbowych w Drogowym Przejściu Granicznym w [...] nie powoduje powstania po jego stronie uprawnienia do otrzymania zwrotu kosztów dojazdu. Reasumując, uwzględniając cytowane już wyżej polecenie służbowe Komendanta Placówki Granicznej w [...] z dnia [...] grudnia 2015 r., w którym wprost określono miejsce pełnienia służby – Drogowe Przejście Graniczne w [...] ("dla funkcjonariuszy pełniących służbę odpowiednio w drogowym przejściu granicznym w [...]"), stanowisko skarżącego, a także brak definicji "miejsca pełnienia służby" stwierdzić należy, że organy administracji publicznej obu instancji błędnie ustaliły stan faktyczny, co doprowadziło do nieprawidłowego zastosowania art. 97 pkt 1 ustawy o Straży Granicznej w zw. z § 1 ust. 2 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 19 września 2005 r. w sprawie warunków, trybu oraz terminów zwrotu funkcjonariuszowi Straży Granicznej kosztów dojazdu do miejsca pełnienia służby. Zatem rozpoznając ponownie sprawę, organy administracji Straży Granicznej uwzględnią wskazania zawarte w uzasadnieniu wyroku. W tym stanie rzeczy, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) oraz art. 132 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2017 r. poz. 1369 ze zm.), należało orzec jak w sentencji wyroku.