II SA/Wa 1387/15

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Andrzej Kołodziej (sprawozdawca) Sędzia WSA Sławomir Antoniuk Sędzia WSA Andrzej Góraj po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 11 lutego 2016 r. sprawy ze skargi R. L. na postanowienie Komendanta Głównego Policji z dnia [...] lipca 2015 r. nr [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności postanowienia Komendanta Głównego Policji nr [...] z dnia [...] marca 2015 r. – oddala skargę – Komendant Główny Policji postanowieniem Nr [...] z dnia [...] lipca 2015 r., na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 w związku z art. 127 § 3 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2013 r., poz. 267 ze zm.), po ponownym rozpatrzeniu sprawy, utrzymał w mocy postanowienie Nr [...] z dnia [...] czerwca 2015 r., odmawiające R. L. stwierdzenia nieważności postanowienia Komendanta Głównego Policji Nr [...] z dnia [...] marca 2015 r. W uzasadnieniu podał, że Komendant Wojewódzki Policji w [...], postanowieniem Nr [...] z dnia [...] lipca 2012 r., odmówił R. L. wydania zaświadczenia. Na skutek podania R. L. Komendant Wojewódzki Policji w [...] w dniu [...] sierpnia 2012 r. wydał postanowienie Nr [...] o odmowie uzupełnienia postanowienia Nr [...] z dnia [...] lipca 2012 r. W dniu 7 września 2012 r. do Komendy Wojewódzkiej Policji w [...] wpłynęło zażalenie R. L. na postanowienie Komendanta Wojewódzkiego Policji w [...] Nr [...] z dnia [...] lipca 2012 r. wraz z wnioskiem o stwierdzenie nieważności powyższego postanowienia, które zostały przez Komendanta Wojewódzkiego Policji w [...] przekazane do Komendy Głównej Policji. W wyniku korespondencji z wymienionym i braku możliwości sprecyzowania żądań strony nie zostały one rozpatrzone w trybie procesowym. Na skutek skargi R. L. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wskazany Sąd wyrokiem z dnia 4 grudnia 2013 r. sygn. akt II SAB/Wa 272/13 oddalił skargę strony na bezczynność Komendanta Głównego Policji w przedmiocie rozpoznania zażalenia od postanowienia Nr [...] z dnia [...] lipca 2012 r., wskazując w uzasadnieniu, że strona cofnęła zażalenie. Wobec powyższego postanowieniem Nr r [...] z dnia [...] lipca 2014 r. Komendant Główny Policji odmówił wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności postanowienia Komendanta Wojewódzkiego Policji w [...] Nr [...] z dnia [...] lipca 2012 r. W dniu 28 lipca 2014 r. strona przesłała do Komendy Głównej Policji wystąpienie zatytułowane "wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy" oraz "wniosek o stwierdzenie nieważności aktu administracyjnego", dotyczące postanowienia Komendanta Głównego Policji Nr [...] z dnia [...] lipca 2014 r. Pismem z dnia [...] sierpnia 2014 r. l.dz. [...] zwrócono się do R. L. o uzupełnienie wystąpienia poprzez sprecyzowanie żądania o określenie, czy jego wystąpienie stanowi wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy, wniosek o stwierdzenie nieważności tego postanowienia, czy też jest pismem informującym organ o bliżej nieokreślonej przyczynie skutkującej nieważnością przedmiotowego postanowienia. Pismem z dnia 5 września 2014 r. R. L. odpowiedział, że zrezygnował z trybu zwykłego odwoławczego na rzecz zastosowania trybu nadzwyczajnego stwierdzenia nieważności z art. 156 Kpa. Wobec powyższego postanowieniem Nr [...] z dnia [...] października 2014 r. Komendant Główny Policji odmówił stwierdzenia nieważności postanowienia Komendanta Głównego Policji Nr [...] z dnia [...] lipca 2014 r. W dniu 14 października 2014 r. strona przesłała do Komendy Głównej Policji wystąpienie zatytułowane "wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy" oraz "wniosek o stwierdzenie nieważności aktu administracyjnego", dotyczące postanowienia Komendanta Głównego Policji Nr [...] z dnia [...] października 2014 r. Pismem z dnia [...] listopada 2014 r. l.dz. [...], które doręczono w dniu 27 listopada 2014 r., zwrócono się do R. L. o uzupełnienie wystąpienia poprzez sprecyzowanie żądania o określenie, czy jego wystąpienie stanowi wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy, wniosek o stwierdzenie nieważności tego postanowienia, czy też jest pismem informującym organ o bliżej nieokreślonej przyczynie skutkującej nieważnością przedmiotowego postanowienia. Pismem z dnia 28 listopada 2014 r. R. L. odpowiedział, że zrezygnował z trybu zwykłego odwoławczego na rzecz zastosowania trybu nadzwyczajnego stwierdzenia nieważności z art. 156 Kpa. Zważywszy na powyższe postanowieniem Nr [...] z dnia [...] grudnia 2014 r. Komendant Główny Policji odmówił stwierdzenia nieważności postanowienia Komendanta Głównego Policji Nr [...] z dnia [...] października 2014 r. W dniu 31 grudnia 2014 r. strona przesłała do Komendy Głównej Policji wystąpienie zatytułowane "wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy" oraz "wniosek o stwierdzenie nieważności aktu administracyjnego", dotyczące postanowienia Komendanta Głównego Policji Nr [...] z dnia [...] grudnia 2014 r. Pismem z dnia [...] lutego 2015 r. l.dz. [...], które zostało doręczone stronie w dniu 11 lutego 2015 r., zwrócono się do R. L. o uzupełnienie wystąpienia poprzez sprecyzowanie żądania o określenie, czy jego wystąpienie stanowi wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy, wniosek o stwierdzenie nieważności tego postanowienia, czy też jest pismem informującym organ o bliżej nieokreślonej przyczynie skutkującej nieważnością przedmiotowego postanowienia. Pismem z dnia 16 lutego 2015 r. R. L. odpowiedział, że zrezygnował z trybu zwykłego odwoławczego i wnosił o "dokonanie wyboru nadzwyczajnego". Mając na uwadze powyższe postanowieniem Nr [...] z dnia [...] marca 2015 r. Komendant Główny Policji odmówił stwierdzenia nieważności postanowienia Komendanta Głównego Policji Nr [...] z dnia [...] grudnia 2014 r. W dniu 23 marca 2015 r. R. L. przesłał do Komendy Głównej Policji wystąpienie zatytułowane "wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy" oraz "wniosek o stwierdzenie nieważności aktu administracyjnego", dotyczące postanowienia Komendanta Głównego Policji Nr [...] z dnia [...] marca 2015 r. Pismem z dnia [...] kwietnia 2015 r. [...], które zostało doręczone stronie w dniu 27 kwietnia 2015 r., zwrócono się do R. L. o uzupełnienie wystąpienia poprzez sprecyzowanie żądania o określenie czy jego wystąpienie stanowi wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy, wniosek o stwierdzenie nieważności tego postanowienia, czy też jest pismem informującym organ o bliżej nieokreślonej przyczynie skutkującej nieważnością przedmiotowego postanowienia. Pismem z dnia 30 kwietnia 2015 r. R. L. odpowiedział, że zrezygnował z trybu zwykłego odwoławczego na rzecz zastosowania trybu nadzwyczajnego. Wobec powyższego Komendant Główny Policji postanowieniem Nr [...] z dnia [...] czerwca 2015 r. odmówił stwierdzenia nieważności postanowienia Komendanta Głównego Policji Nr [...] z dnia [...] marca 2015 r. W uzasadnieniu wskazał, że w sprawie nie wystąpiły przesłanki określone w art. 156 Kpa. Wskazane postanowienie zostało doręczone stronie w dniu 9 czerwca 2015 r. W dniu 12 czerwca 2015 r., a zatem z zachowaniem przewidzianego przepisami terminu, R. L. złożył wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy, w której wydane zostało postanowienie Komendanta Głównego Policji Nr [...] z dnia [...] czerwca 2015 r. W jego uzasadnieniu podniósł, że nie zgadza się ze stanem faktycznym i stanem prawnym zawartym w tymże postanowieniu. Wskazał, że obywatel ma prawo, aby jego oparte na prawie materialnym roszczenia i wnioski, były rozpatrywane w ramach przewidywanej prawem procedury i w określonych przez nie formach. Rozpatrując ponownie sprawę Komendant Główny Policji wskazał, że stosownie do art. 156 § 1 Kpa, organ administracji publicznej stwierdza nieważność decyzji, która wydana została z naruszeniem przepisów o właściwości (pkt 1), wydana została bez podstawy prawnej lub z rażącym naruszeniem prawa (pkt 2), dotyczy sprawy już poprzednio rozstrzygniętej inną decyzją ostateczną (pkt 3), została skierowana do osoby nie będącej stroną w sprawie (pkt 4), była niewykonalna w dniu jej wydania i jej niewykonalność ma charakter trwały (pkt 5), w razie jej wykonania wywołałaby czyn zagrożony karą (pkt 6) lub też zawiera wadę powodującą jej nieważność z mocy prawa (pkt 7). Uwzględniając powyższe podniósł, że w orzecznictwie sądowym prezentowany jest pogląd, iż o rażącym naruszeniu prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 Kpa decydują łącznie trzy przesłanki: oczywistość naruszenia prawa, charakter przepisu, który został naruszony oraz racje ekonomiczne lub gospodarcze - skutki, które wywołuje decyzja. Oczywistość naruszenia prawa polega na rzucającej się w oczy sprzeczności pomiędzy treścią rozstrzygnięcia a przepisem prawa stanowiącym jego podstawę prawną. W sposób rażący może zostać naruszony wyłącznie przepis, który może być stosowany w bezpośrednim rozumieniu, to znaczy taki, który nie wymaga stosowania wykładni prawa. Skutki, które wywołuje decyzja uznana za rażąco naruszającą prawo, to skutki niemożliwe do zaakceptowania z punktu widzenia wymagań praworządności - gospodarcze lub społeczne skutki naruszenia, których wystąpienie powoduje, że nie jest możliwe zaakceptowanie decyzji jako aktu wydanego przez organy praworządnego państwa (por. wyrok Sądu Najwyższego z dnia 8 kwietnia 1994 r. sygn. akt III ARN 13/94, OSN 1994, nr 3, poz. 36; wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 18 lipca 1994 r. sygn. akt V SA 535/94, ONSA 1995, nr 2, poz. 910). Przypadki natomiast braku podstawy prawnej do wydania decyzji administracyjnej w indywidualnej sprawie będą miały miejsce, gdy brak jest przepisu prawnego powszechnie obowiązującego, który stanowiłby podstawę załatwienia sprawy w drodze decyzji (por. B. Adamiak, J. Borkowski Kodeks postępowania administracyjnego, Komentarz, 11 wydanie, C.H. Beck, Warszawa 2011 r.). Organ wskazał, iż podstawę prawną postanowienia Komendanta Głównego Policji Nr [...] z dnia [...] marca 2015 r. stanowił art. 158 § 1 Kpa, zgodnie z którym rozstrzygnięcie w sprawie nieważności decyzji następuje w drodze decyzji, przy czym stosownie do art. 126 Kpa, do postanowień stosuje się odpowiednio przepisy art. 105, art. 107 § 2-5 oraz art. 109-113, a do postanowień, od których przysługuje zażalenie, oraz do postanowień określonych w art. 134 - również art. 145-152 oraz art. 156-159, z tym że zamiast decyzji, o której mowa w art. 151 § 1 i art. 158 § 1, wydaje się postanowienie. W związku więc z tym, iż z wystąpienia R. L. z dnia 31 grudnia 2014 r., uzupełnionego podaniem z dnia 16 lutego 2015 r. wynikało, że domaga się on stwierdzenia nieważności rozstrzygnięcia o odmowie stwierdzenia nieważności, organ zastosował w sprawie art. 158 § 1 Kpa. Reasumując organ stwierdził, że podstawą stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnej w trybie art. 156 § 1 pkt 2 Kpa jest uznanie, że decyzja zawiera wady o szczególnie dużym ciężarze gatunkowym. Rażące naruszenie prawa ma natomiast miejsce, gdy czynności zmierzające do wydania decyzji administracyjnej oraz treść załatwienia sprawy w niej wyrażona, stanowią zaprzeczenie stanu prawnego sprawy w całości lub w części. W rozpatrywanej sprawie z całą pewnością sytuacja taka nie miała miejsca. Zaznaczył ponadto, że powołany art. 156 § 1 Kpa stanowi zamknięty katalog przyczyn stwierdzenia nieważności decyzji. Natomiast rażące naruszenie prawa, powodujące nieważność decyzji występuje jedynie wówczas, gdy decyzja została wydana wbrew nakazowi lub zakazowi ustanowionemu w przepisie prawny, wbrew przesłankom przepisu nadano prawa albo ich odmówiono albo też wbrew tym przesłankom obarczono stronę obowiązkiem, albo uchylono obowiązek (por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 26 maja 2011 r. sygn. akt II SA/Gd 241/11, LEX nr 798194). Nieważność decyzji jest więc skutkiem naruszenia niewątpliwych co do treści norm prawnych, pozbawionych interpretacyjności (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 2 lutego 2012 r., sygn. akt I OSK 538/11, LEX nr 1113273). Zastosowania więc sankcji nieważności nie można wyprowadzić z odmiennej oceny mocy dowodowej, na której organ orzekający w sprawie oparł ustalenie stanu faktycznego, byłoby to bowiem sprzeczne z zasadą ogólną trwałości decyzji administracyjnej. Komendant Główny Policji podkreślił, iż brak jest także podstaw do przyjęcia, iż zachodzi którakolwiek z pozostałych przesłanej stwierdzenia nieważności decyzji, wymienionych w przepisie art. 156 § 1 Kpa. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie R. L. zarzucił organowi, że nie uwzględnia stanu faktycznego i prawnego oraz ostatecznych decyzji, a nadto prawomocnych wyroków Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie i Naczelnego Sądu Administracyjnego. Zarzucił też naruszenie zasad postępowania administracyjnego. Zdaniem skarżącego organy Policji posiadają rejestry i dane, które świadczą o jego prawie nabytym. Wniósł "o rozpatrzenie sprawy o stwierdzenie nieważności z art. 156 § 1". W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie i podtrzymał w całości swoje dotychczasowe stanowisko faktycznej oraz prawne. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Zgodnie z przepisem art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości m. in. przez kontrolę działalności administracji publicznej, a kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Skarga oceniana w świetle powyższych przepisów nie zasługuje na uwzględnienie. Przedmiotem kontroli Sądu w niniejszej sprawie jest postanowienie Komendanta Głównego Policji z dnia [...] lipca 2015 r. Nr [...], utrzymujące w mocy postanowienie tego organu Nr [...] z dnia [...] czerwca 2015 r. o odmowie stwierdzenia nieważności postanowienia Komendanta Głównego Policji Nr [...] z dnia [...] marca 2015 r. w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności postanowienia ww. organu Nr [...] z dnia [...] grudnia 2014 r. Na wstępie wyjaśnić należy, że postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji jest postępowaniem administracyjnym o charakterze nadzwyczajnym, które ogranicza się do ustalenia, czy decyzja administracyjna dotknięta jest jedną z wad wymienionych w art. 156 § 1 Kpa. Stanowi ono odstępstwo od zasady trwałości decyzji administracyjnej, wyrażonej w art. 16 § 1 Kpa Celem zatem postępowania o stwierdzenie nieważności decyzji jest ustalenie istnienia, bądź braku istnienia przesłanek wskazujących na to, że kontrolowana, w tym postępowaniu decyzja dotknięta jest wadą określoną w art. 156 § 1 Kpa. Zgodnie z tym przepisem, organ administracji publicznej stwierdza nieważność decyzji, która: 1. wydana została z naruszeniem przepisów o właściwości, 2. wydana została bez podstawy prawnej lub z rażącym naruszeniem prawa, 3. dotyczy sprawy już poprzednio rozstrzygniętej inną decyzją ostateczną, 4. została skierowana do osoby niebędącej stroną w sprawie, 5. była niewykonalna w dniu jej wydania i jej niewykonalność ma charakter trwały, 6. w razie jej wykonania wywołałaby czyn zagrożony karą, 7. zawiera wadę powodującą jej nieważność z mocy prawa. Powyższy przepis stosuje się odpowiednio do postanowień, o czym stanowi art. 126 Kpa. Przesłanki stwierdzenia nieważności decyzji (postanowienia) z racji ich wyczerpującego wyliczenia, nie mogą podlegać wykładni rozszerzającej, a powinny być interpretowane dosłownie lub nawet ścieśniająco (por. B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Wydawnictwo C.H. Beck 2012, s. 623). Należy zwrócić uwagę, że skarżący w swoim wniosku o stwierdzenie nieważności postanowienia Komendanta Głównego Policji z dnia [...] marca 2015 r., nie wskazał żadnej konkretnej podstawy prawnej, na której opierał swoje żądanie. Prawidłowe było w tej sytuacji działanie organu polegające na ocenie, czy zachodzą podstawy do stwierdzenia nieważności tego postanowienia z uwzględnieniem wszystkich wymienionych w art. 156 § 1 Kpa przesłanek. W ocenie Sądu zasadnie organ stwierdził, że postanowienie Komendanta Głównego Policji z dnia [...] marca 2015 r. nie jest obarczone żadną z wad wskazanych w art. 156 § 1 Kpa. Nie sposób bowiem zarzucić, by postanowienie Komendant Głównego Policji Nr [...] z dnia [...] marca 2015 r. zostało wydane przez organ niewłaściwy. Stosownie do treści art. 157 § 1 Kpa, właściwy do stwierdzenia nieważności decyzji/postanowienia w przypadkach wymienionych w art. 156 § 1 Kpa, jest organ wyższego stopnia, a gdy decyzja wydana została przez ministra lub samorządowe kolegium odwoławcze – ten organ. Organem właściwym do rozpatrzenia wniosku skarżącego z dnia 23 marca 2015 r. jest zatem Komendant Główny Policji. Jeżeli bowiem decyzja/postanowienie Komendanta Głównego Policji nie dotyczy żadnej ze spraw, o których mowa w art. 32 ust. 3 w związku z ust. 1 ustawy z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Policji (Dz. U. z 2015 r., poz. 355, z późn. zm.), to należy uznać, iż jest to decyzja/postanowienie ostateczne, pochodzące od "ministra" w rozumieniu Kodeksu postępowania administracyjnego (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 30 listopada 2012 r. sygn. akt I OSK 958/12, LEX nr 1291423). Nie można również stwierdzić, że w przypadku przedmiotowego postanowienia zachodzi przesłanka wskazana w art. 156 § 1 pkt 2 Kpa, tj. iż postanowienie to zostało wydane bez podstawy prawnej lub z rażącym naruszeniem prawa. Przesłanka braku podstawy prawnej jest spełniona wtedy, gdy przepisy prawa powszechnie obowiązującego nie zawierają podstawy do wydania w takiej sytuacji decyzji administracyjnej (postanowienia). Chodzi więc tu o sytuację, gdy nie ma przepisu prawnego, który umocowuje administrację publiczną do działania, albo też przepis jest, ale nie spełnia wymagań podstawy prawnej działania organów tej administracji, polegającego na wydawaniu decyzji administracyjnych i postanowień, rozumianych jako indywidualne akty administracyjne zewnętrzne. Z rażącym naruszeniem prawa w myśl art 156 § 1 pkt 2 Kpa mamy natomiast do czynienia wówczas, gdy treść decyzji pozostaje w wyraźnej i oczywistej sprzeczności z treścią przepisu prawa i gdy charakter tego naruszenia powoduje, że sporna decyzja nie może być akceptowana jako akt władczy wydany przez organ działający w państwie prawa. Podkreślenia przy tym wymaga to, że nie chodzi tutaj o błędy w wykładni prawa, lecz o przekroczenie prawa w sposób jasny i oczywisty. Nieważność decyzji jest więc skutkiem naruszenia niewątpliwych co do treści norm prawnych, pozbawionych interpretacyjności (por. wyroku NSA z 2 lutego 2012 r. I OSK 538/11, LEX nr 1113273). Zastosowanie sankcji nieważności nie można zatem wyprowadzić z odmiennej oceny dowodów, na których organ orzekający w sprawie ustalił stan faktyczny, byłoby to bowiem sprzeczne z zasadą ogólną trwałości decyzji ostatecznych. Ponadto stwierdzić należy, iż brak jest także podstaw do przyjęcia, iż zachodzi którakolwiek z pozostałych przesłanek stwierdzenia nieważności decyzji, wymienionych w prze-pisie art. 156 § 1 Kpa. Kwestionowane przez Pana R. L. postanowienie nie dotyczy bowiem sprawy już poprzednio rozstrzygniętej inną decyzją/postanowieniem ostatecznym, zostało skierowane do strony postępowania, a także nie było niewykonalne w dniu jego wydania. Zaznaczyć przy tym należy, że przez niewykonalność decyzji można rozumieć zarówno niewykonalność faktyczną, jak i prawną. Niewykonalność decyzji ma charakter faktyczny, kiedy już w momencie wydania decyzji/postanowienia istnieje przeszkoda o charakterze faktycznym, obiektywnie wykluczająca określone działanie (m.in. ze względu na poziom wiedzy technicznej, rozwój technologii). Niewykonalność prawna oznacza natomiast niemożność zastosowania się do dyspozycji rozstrzygnięcia z uwagi na istniejący w obowiązującym prawie zakaz lub nakaz określonego zachowania pozostającego w sprzeczności z wydaną decyzją (por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego z dnia 7 marca 2014 r., sygn. akt IV SA/Wa 1545/13, LEX nr 1471886). Mając powyższe na względzie Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j. Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.) orzekł, jak w sentencji.