II SA/Wa 1389/14

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Sławomir Antoniuk (spr.), Sędziowie WSA Ewa Pisula-Dąbrowska, Eugeniusz Wasilewski, Protokolant Starszy sekretarz sądowy Sylwia Mikuła, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 16 marca 2015 r. sprawy ze skargi R. L. na postanowienie Komendanta Głównego Policji z dnia [...] czerwca 2014 r. nr [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności postanowienia odmawiającego wszczęcia postępowania dotyczącego wypłaty równoważnika pieniężnego za remont lokalu mieszkalnego - oddala skargę - Komendant Główny Policji postanowieniem z dnia [...] czerwca 2014 r. nr [...] , wydanym na podstawie art. 138 § 1 pkt 1, art. 123 § 2, art. 126 oraz art. 156 i art. 144 k.p.a., art. 97 ust. 5 ustawy z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Policji (tekst jedn. Dz. U. z 2011 r. Nr 287, poz. 1687 ze zm.), utrzymał w mocy postanowienie Komendanta Wojewódzkiego Policji [...] z dnia [...] kwietnia 2014 r. nr [...]odmawiające stwierdzenia nieważności postanowienia Komendanta Powiatowego Policji w [...] z dnia [...] lutego2014 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania dotyczącego wypłaty równoważnika pieniężnego za remont zajmowanego lokalu mieszkalnego. W uzasadnieniu powyższego postanowienia Komendant Główny Policji podniósł, iż R. L. został zwolniony ze służby w Policji z dniem [...] czerwca 1989 r. w związku z nabyciem uprawnień emerytalnych. Wymieniony do 2005 r. pobierał równoważnik pieniężny za remont zajmowanego lokalu mieszkalnego, a uprawnienie do tego świadczenia utracił w związku z przeprowadzoną nowelizacją rozporządzenia z dnia 28 czerwca 2002 r. Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji w sprawie zasad przyznawania, odmowy przyznania, cofania i zwracania przez policjantów równoważnika pieniężnego za remont lokalu mieszkalnego. Z wniosku R. L.w latach 2010-2013 toczone były postępowania przez Komendanta Powiatowego Policji w [...], Komendanta Wojewódzkiego Policji [...] oraz Komendanta Głównego Policji dotyczące przedmiotowego świadczenia. Rozpoznając liczne wystąpienia wymienionego w sprawie wypłacenia równoważnika pieniężnego za remont zajmowanego lokalu mieszkalnego, Komendant Powiatowy Policji w [...] ostateczną decyzją z dnia [...] kwietnia 2011 r. nr [...] orzekł o odmowie naliczenia i wypłaty przedmiotowego świadczenia za lata 2006-2011. Natomiast rozpatrując wniosek strony o wypłatę równoważnika pieniężnego za 2012 rok Komendant Powiatowy Policji w [...] w dniu [...] stycznia 2012 r. wydał decyzję nr [...], w której orzekł o odmowie wypłaty przedmiotowego świadczenia za 2012 rok. Od decyzji z dnia [...] stycznia 2012 r. R. L. złożył odwołanie do Komendanta Wojewódzkiego Policji [...] , który decyzją z dnia [...] kwietnia 2012 r. nr [...] utrzymał w mocy decyzję organu I instancji. W dniu [...] lutego 2013 r. Komendant Powiatowy Policji w [...] rozpatrując wniosek strony o wypłatę równoważnika za remont lokalu mieszkalnego za 2013 r., wydał decyzję nr [...] odmawiając przyznania i wypłaty przedmiotowego świadczenia za wnioskowany rok. Decyzja ta stała się ostateczna. Ponadto decyzją z dnia [...] lipca 2012 r. nr [...] Komendant Powiatowy Policji w [...] cofnął stronie uprawnienie do równoważnika pieniężnego za remont zajmowanego lokalu z dniem [...] stycznia 2006 r. R. L. podaniem z dnia [...] grudnia 2013 r. (uzupełnionym pismem z dnia [...] stycznia 2014 r.) zwrócił się po raz kolejny do Komendanta Powiatowego Policji w [...] o wypłatę równoważnika pieniężnego za remont zajmowanego lokalu mieszkalnego od 2006 r. wraz z odsetkami. Postanowieniem z dnia [...] lutego 2014 r. nr [...] , na podstawie art. 61a k.p.a., Komendant Powiatowy Policji w [...] odmówił wszczęcia postępowania w niniejszej sprawie. Wnioskiem z dnia [...] lutego 2014 r. oraz pismem z dnia [...] marca 2014 r. (jednoznacznie wskazującym tryb nadzorczy jako właściwy dla weryfikacji nieostatecznego postanowienia) zainteresowany zwrócił się do Komendanta Wojewódzkiego Policji [...] o stwierdzenie nieważności postanowienia Komendanta Powiatowego Policji w [...] z dnia [...] lutego 2014 r. Komendant Wojewódzki Policji [...] w dniu [...] kwietnia 2014 r. wydał postanowienie nr [...] odmawiając stwierdzenia nieważności postanowienia Komendanta Powiatowego Policji w [...] z dnia [...] lutego 2014 r. R. L. zgodnie z terminem wyznaczonym do wniesienia zażalenia wystosował do Komendanta Głównego Policji pismo z dnia [...] kwietnia 2014 r. zatytułowane "zażalenie/wniosek", w którym zakończył swoje wystąpienie prośbą "o pozytywne rozpatrzenie sprawy w ramach odwołania". Komendant Główny Policji uznał wniesiony środek zaskarżenia za niezasadny i rozstrzygnięciem z dnia [...] czerwca 2014 r. utrzymał w mocy zaskarżone postanowienie. W motywach rozstrzygnięcia organ odwoławczy przybliżył instytucję stwierdzenia nieważności decyzji z uwzględnieniem przesłanek wymienionych w pkt 1-7 art. 156 § 1 k.p.a. Organ II instancji stwierdził, iż w niniejszej sprawie żadna z wymienionych w art. 156 § 1 -7 k.p.a. okoliczności w odniesieniu do postanowienia Komendanta Powiatowego Policji w [...] z dnia [...] lutego 2014 r. nie zachodzi. Komendant Główny Policji podkreślił, iż R. L. złożył schematyczny wniosek o stwierdzenie nieważności ww. postanowienia, nie wskazał jednak konkretnej przesłanki do zastosowania trybu nadzwyczajnego, nie postawił zarzutu jej niezgodności z prawem i nie podał, jakimi wadami kwalifikowanymi w jego ocenie przedmiotowe postanowienie jest obarczone. Natomiast postanowieniem z dnia [...] kwietnia 2014 r. Komendant Wojewódzki Policji [...] odmówił stwierdzenia nieważności postanowienia Komendanta Powiatowego Policji w [...] z dnia [...] lutego 2014 r., ponieważ ten prawidłowo i zgodnie z przepisami prawa odmówił wszczęcia postępowania na podstawie art. 61a § 1 k.p.a. Postępowanie nadzorcze nie wykazało istnienia wadliwości postanowienia z dnia [...] lutego 2014 r. W tej sytuacji odstępstwo od ogólnej zasady trwałości decyzji administracyjnych wyrażone w art. 16 k.p.a. nie było możliwe. Postanowienie Komendanta Głównego Policji z dnia [...] czerwca 2014 r. stało się przedmiotem skargi wniesionej przez R. L. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie. Skarżący kwestionując zaskarżone rozstrzygnięcie przywołał obszerną argumentację przemawiającą, zdaniem strony, za posiadaniem prawa do równoważnika pieniężnego za remont zajmowanego lokalu mieszkalnego. W ocenie strony nie ma przeszkód prawnych do wszczęcia postępowania w tej sprawie na podstawie art. 61 k.p.a. Wobec tego wydane w sprawie rozstrzygnięcia nadzorcze organów Policji są niezgodne z obowiązującymi w tym zakresie przepisami procesowymi. Komendant Główny Policji w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie oraz podtrzymał argumentację przedstawioną w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Zgodnie z przepisem art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2002 r. Nr 153, poz. 1269 ze zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. W świetle powołanego przepisu ustawy Wojewódzki Sąd Administracyjny w zakresie swojej właściwości ocenia zaskarżoną decyzję administracyjną (analogicznie postanowienia) z punktu widzenia jej zgodności z prawem materialnym i przepisami postępowania administracyjnego, według stanu faktycznego i prawnego obowiązującego w dacie wydania rozstrzygnięcia - decyzji (postanowienia) w sprawie. Sąd administracyjny nie ocenia więc decyzji (postanowienia) pod kątem jej słuszności, czy też celowości, jak również nie rozpatruje sprawy kierując się zasadami współżycia społecznego. Skarga oceniana wg podanych kryteriów podlegała oddaleniu. Na wstępie należy wskazać, iż postępowanie nadzorcze jest nadzwyczajnym trybem postępowania. Zgodnie z utrwalonym orzecznictwem sądowoadministracyjnym, organ administracyjny w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnej, wszczyna postępowanie w nowej sprawie, w której nie orzeka co do istoty sprawy rozstrzygniętej w wadliwej decyzji, lecz orzeka jako organ kasacyjny. Organ, orzeka więc wyłącznie co do nieważności decyzji albo jej niezgodności z prawem, zaś nie jest władny rozstrzygać o innych kwestiach dotyczących istoty sprawy. Przedmiotem postępowania o stwierdzenie nieważności decyzji jest ustalenie, czy decyzja administracyjna poddana kontroli w trybie nadzorczym jest dotknięta jedną z wad, o których mowa w art. 156 § 1 k.p.a. oraz czy nie występują przesłanki negatywne, wymienione w art. 156 § 2 k.p.a. Dokonując oceny, czy zachodzą przesłanki z art. 156 § 1 k.p.a., organ orzekający w tym zakresie jest obowiązany ustalić zarówno stan faktyczny, jak i stan prawny na dzień wydania decyzji, w stosunku do której toczy się postępowanie o stwierdzenie nieważności decyzji. W świetle art. 156 § 1 k.p.a., stwierdzeniu nieważność podlega decyzja, która: 1) wydana została z naruszeniem przepisów o właściwości; 2) wydana została bez podstawy prawnej lub z rażącym naruszeniem prawa; 3) dotyczy sprawy już poprzednio rozstrzygniętej inną decyzją ostateczną; 4) została skierowana do osoby niebędącej stroną w sprawie; 5) była niewykonalna w dniu jej wydania i jej niewykonalność ma charakter trwały; 6) w razie jej wykonania wywołałaby czyn zagrożony karą; 7) zawiera wadę powodującą jej nieważność z mocy prawa. Powyższy przepis stosuje się odpowiednio do postanowień, o czym stanowi art. 126 k.p.a. Dodać także należy, iż obecnie w doktrynie i orzecznictwie przyjmuje się zgodnie, iż jest możliwe stosowanie nieważności wobec decyzji nieostatecznej (tutaj postanowienia) na wniosek strony, byleby strona wyraźnie wskazywała na wybór trybu nadzwyczajnego (por. wyrok NSA w Warszawie z dnia 7 stycznia 1992 r., III SA 946/91, Wspólnota 1992, nr 37, s. 21, z aprobującą glosą J. Zimmermanna, PS 1993, nr 7-8, s. 98: "1. Art. 157 § 2 k.p.a. oraz inne przepisy kodeksu postępowania administracyjnego nie zabraniają stronie złożyć wniosek o stwierdzenie nieważności decyzji przed upływem terminu do jej zaskarżenia. Jeżeli strona wyraźnie powoła się na przepis art. 156 § 1 k.p.a., który wyklucza stosowanie trybu odwoławczego, to organ wyższego stopnia wskazany w art. 157 k.p.a. winien rozpoznać wniosek w trybie nadzoru, jako organ pierwszej instancji. 2. Nie można pozbawiać strony prawa wyboru trybu, przewidzianego w przepisach kodeksu postępowania administracyjnego"; por. też wyrok NSA w Katowicach z dnia 6 listopada 1998 r., I SA/Ka 216/97, LEX nr 35504: "Nie można odmówić organom administracji państwowej prawa do domagania się określenia przez stronę trybu, w jakim sprawa ma być rozpatrzona. W sytuacji jednak gdy w podaniu strona wskazuje alternatywnie nadzwyczajne tryby rozpatrzenia sprawy, powołując się równocześnie na wadliwość wydanego w sprawie rozstrzygnięcia zawartego w decyzji ostatecznej, winny wybrać w interesie strony ten tryb, który umożliwiałby merytoryczną ocenę jej argumentów i załatwienie sprawy z uwzględnieniem interesu społecznego oraz słusznego interesu wnoszącego podanie."). W niniejszej sprawie skarżący domaga się stwierdzenia nieważności postanowienia Komendanta Powiatowego Policji w [...] z dnia [...] lutego2014 r., wydanego na podstawie art. 61a k.p.a., o odmowie wszczęcia postępowania w sprawie w wypłaty równoważnika pieniężnego za remont zajmowanego lokalu mieszkalnego od roku 2006. Wskazać należy, iż art. 61a k.p.a. został dodany do Kodeksu postępowania administracyjnego z mocą od 11 kwietnia 2011 r. na podstawie ustawy z dnia 3 grudnia 2010 r. o zmianie ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego oraz ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2011 r. Nr 6, poz. 18). Przepis powyższy wprowadził dwie przesłanki odmowy wszczęcia postępowania administracyjnego: wniesienie żądania przez osobę niebędacą stroną oraz inne uzasadnione przyczyny niemożności prowadzenia postępowania. W literaturze przedmiotu i orzecznictwie sądów administracyjnych jednomyślnie prezentowane jest stanowisko, że wydanie postanowienia o odmowie wszczęcia postępowania administracyjnego jest dopuszczalne wyłącznie z powodu przeszkód o charakterze przedmiotowym i podmiotowym oczywistych, tj. takich, których wystąpienie jest możliwe do stwierdzenia po wstępnej analizie wniosku. Jak trafnie wskazał Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w tezie wyroku z dnia 7 marca 2013 r. sygn. akt VII SA/Wa 1771/12 (publik. Lex nr 1321646) zastosowanie instytucji określonej w art. 61a § 1 k.p.a. powinno być ograniczone co do zasady do sytuacji, w której brak możliwości wszczęcia postępowania z przyczyny podmiotowej lub przedmiotowej jest oczywisty i nie wymaga prowadzenia postępowania wyjaśniającego. W analizowanym przypadku ów oczywisty przypadek zastosowania art. 61a § 1 k.p.a. niewątpliwie zachodzi, albowiem w obrocie prawnym pozostaje ostateczna decyzja Komendanta Powiatowego Policji w [...] z dnia [...] kwietnia 2011 r. nr [...] o odmowie naliczenia i wypłaty skarżącemu równoważnika pieniężnego za remont zajmowanego lokalu mieszkalnego za lata 2006-2011 oraz ostateczna decyzja Komendanta Wojewódzkiego Policji [...] z dnia [...] kwietnia 2012 r. nr [...] utrzymująca w mocy decyzję Komendanta Powiatowego Policji w [...] z dnia [...] stycznia 2012 r. nr [...] o odmowie wypłaty skarżącemu przedmiotowego świadczenia za 2012 rok. Skarżący zainicjował szereg postępowań mających na celu wyeliminowanie z obrotu prawnego tych decyzji, lecz do dnia wydania zaskarżonego postanowienie, nie doszło do ich wyeliminowania, co oznacza, iż wywołują one określone skutki prawne. W tej sytuacji wszczęcie kolejnego postępowania i wydanie decyzji w tym przedmiocie nie jest możliwe, gdyż organ rozstrzygałby w sprawie uprzednio zakończonej decyzją ostateczną, czym naraziłby się na słuszny zarzut wydania drugiej decyzji w tej samej sprawie z rażącym naruszeniem prawa – art. 156 § 1 pkt 3 k.p.a. Z tej też przyczyny wniosek skarżącego z dnia [...] grudnia 2013 r. nie mógł spowodować wszczęcia kolejnego postępowania w tej samej sprawie, a postanowienie objęte kontrolą nadzorczą nie narusza art. 61a k.p.a., a już tym bardziej w sposób rażący. Skoro zatem postanowienie Komendanta Powiatowego Policji w [...] z dnia [...] lutego 2014 r. nie jest obarczone pozostałymi wadami z art. 156 § 1 k.p.a., to zaskarżone postanowienie Komendanta Głównego Policji, jak i utrzymane nim w mocy postanowienie Komendanta Wojewódzkiego Policji [...] , są zgodne z prawem. W tym stanie rzeczy, na mocy art. 151 w zw. z art. 132 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.), należało orzec jak w sentencji wyroku.