II SA/Wa 1390/21

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Sławomir Antoniuk, Sędzia WSA Sławomir Fularski (spr.), Sędzia WSA Waldemar Śledzik, po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 5 sierpnia 2021 r. sprawy ze skargi małoletnich O. Z., D. Z., F. Z. reprezentowanych przez przedstawiciela ustawowego M. Z. na decyzję Prezesa Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z dnia [...] lutego 2021 r. nr [...] w przedmiocie odmowy przyznania renty rodzinnej w drodze wyjątku oddala skargę Prezes Zakładu Ubezpieczeń Społecznych (dalej też jako "organ" lub "Prezes ZUS") decyzją z [...] listopada 2020 r. nr [...], działając na podstawie art. 83 ustawy z dnia 17 grudnia 1998 r. o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych (Dz. U. z 2020 r., poz.53, dalej jako "ustawa o emeryturach i rentach z FUS"), odmówił przyznania dla małoletnich dzieci: O., D. i F. Z. reprezentowanych przez przedstawiciela ustawowego M. Z. (dalej jako "wnioskodawcy") renty rodzinnej w drodze wyjątku. W uzasadnieniu swojego rozstrzygnięcia organ powołując się na art. 83 ustawy o emeryturach i rentach z FUS podniósł, że ubezpieczonym oraz pozostałym po nich członkom rodziny, którzy wskutek szczególnych okoliczności nie spełniają warunków wymaganych w ustawie do uzyskania prawa do emerytury lub renty, nie mogą - ze względu na całkowitą niezdolność do pracy lub wiek - podjąć pracy lub działalności objętej ubezpieczeniem społecznym i nie mają niezbędnych środków utrzymania, Prezes Zakładu może przyznać w drodze wyjątku świadczenia w wysokości nieprzekraczającej odpowiednich świadczeń w ustawie. Świadczenie w drodze wyjątku może być przyznane gdy spełnione są łącznie wszystkie przesłanki wymienione w tym przepisie. Niespełnienie zaś nawet jednej z nich wyklucza możliwość przyznania przedmiotowego świadczenia. Renta rodzinna jest pochodną świadczenia osoby zmarłej. W związku z tym w pierwszej kolejności rozpatrzeniu podlega spełnienie powyższych warunków przez osobę zmarłą, a następnie przez wnioskodawcę - członka rodziny osoby zmarłej. Organ wskazał, że z dokumentacji znajdującej się w aktach rentowych wynika, iż na przestrzeni 38 lat życia matki wnioskodawców udokumentowano tylko 3 lata, 1 miesiąc i 9 dni okresów składkowych, w tym 7 miesięcy i 1 dzień okresu pobierania zasiłku dla bezrobotnych oraz 1 rok i 13 dni okresów nieskładkowych. Okresy nieskładkowe zostały ograniczone do 1/3 udowodnionych okresów składkowych. Pozostały uwzględniony okres w ilości 1 roku, 2 miesięcy i 19 dni jest okresem opłacania składek na ubezpieczenie społeczne rolników. Nie bez znaczenia pozostaje fakt, że pierwsze zatrudnienie w Polsce objęte ubezpieczeniami emerytalnym i rentowymi matka dzieci podjęła [...] września 2009 r., tj. w wieku 27 lat. W ocenie organu nie zostały wykazane szczególne okoliczności, uniemożliwiające przezwyciężenie przeszkód w wykonywaniu zatrudnienia, bowiem od tego dnia wobec matki dzieci nie orzeczono całkowitej niezdolności do pracy. Nie istniały zatem, w tym czasie, przeszkody w podjęciu zatrudnienia i objęciu ubezpieczeniem, w celu zapewnienia w przyszłości uprawnień do świadczenia z ubezpieczeń społecznych. W konkluzji swojego rozstrzygnięcia organ wskazał, że przy rozpatrywaniu uprawnień do renty rodzinnej w drodze wyjątku ocenie podlegała również sytuacja materialna, z tym, że nie stanowi ona jedynego kryterium przesądzającego o przyznaniu wnioskowanego świadczenia. Pismem z [...] listopada 2020 r. przedstawiciel ustawowy wnioskodawców (ojciec małoletnich dzieci) złożył wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy. Wskazał, że matka wnioskodawców nie mogła podjąć wcześniej pracy niż w wieku 27 lat, ponieważ nie miała obywatelstwa polskiego. Wskazał, że nawet jakby to uczyniła, to wiadomo, że byłaby to wówczas praca "na czarno", nie udokumentowana z wiadomych względów. Brak obywatelstwa polskiego, na które matka wnioskodawców czekała 5 lat, w konsekwencji brak dowodu osobistego w myśl polskiego prawa - uniemożliwił jej i zamknął drogę podjęcia pracy na długie lata. W tym czasie matka wnioskodawców poświęciła się wychowaniu dzieci. W ocenie wnioskodawców powyższe szczególne okoliczności można i należy zakwalifikować jako wydarzenia o charakterze nadzwyczajnym, które wbrew zamiarom oraz woli ubezpieczonego stanowią niemożliwą do przezwyciężenia przeszkodę w kontynuowaniu zatrudnienia. Prezes ZUS decyzją z [...] lutego 2021 r. nr [...], działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2020 r. poz. 256, ze zm., dalej jako "Kpa") utrzymał w mocy własne rozstrzygnięcie z [...] listopada 2020 r. W uzasadnieniu organ podtrzymał co do zasady swoje dotychczasowe stanowisko w sprawie. Wskazał, że po ponownej analizie zebranego materiału dowodowego nadal nie stwierdzono istnienia przesłanki szczególnych okoliczności, na skutek których matka dzieci nie nabyła uprawnień do świadczenia w trybie zwykłym. Z akt sprawy wynika, że przedstawiciel ustawowy wnioskodawców udowodnił jedynie 5 lat, 4 miesiące i 11 dni okresów składkowych, nieskładkowych i uzupełniających matki dzieci, która zmarła w wieku 38 lat. Okresy nieskładkowe zostały ograniczone do 1/3 udowodnionych okresów składkowych. Organ wyjaśnił, że wprawdzie art. 83 ust. 1 ustawy o emeryturach i rentach z FUS nie uzależnia przyznania świadczenia od określonego okresu lub długości przerw pomiędzy poszczególnymi okresami zatrudnienia, jednak przyczyny, dla których osoba nie nabyła uprawnień do emerytury lub renty, muszą być takie, że istnieje możliwość potraktowania ich jako okoliczności szczególnych, wyjątkowych. Prezes ZUS wskazał, że z przeprowadzonej analizy sprawy nie wynika, aby matka dzieci nie mogła podjąć zatrudnienia na skutek szczególnych okoliczności spowodowanych stanem zdrowia. Wobec matki dzieci nie była orzeczona całkowita niezdolność do pracy. Przyczyną braku uprawnień do renty w trybie zwykłym nie był zatem stan zdrowia. Nie zostały również udokumentowane inne zdarzenia zewnętrzne, niezależne od woli matki dzieci, których nie można było przewidzieć i którym nie można było zapobiec. Odnosząc się do argumentacji zawartej we wniosku o ponowne rozpatrzenie organ zauważył, że matka dzieci uzyskała obywatelstwo polskie w 2014 r., jednakże pierwsze zatrudnienie podjęła już w 2009 r. Przedstawiciel ustawowy wnioskodawców nie udowodnił, że przed 2009 r. matka dzieci podejmowała jakiekolwiek działania w celu uzyskania zatrudnienia w Polsce. Brak obywatelstwa polskiego oraz dowodu osobistego mógł utrudnić podjęcie przez matkę dzieci legalnej pracy, natomiast nie uniemożliwiał tego całkowicie. Rezygnacja z zatrudnienia na rzecz opieki nad dziećmi nie usprawiedliwia braku odpowiedniego okresu ubezpieczenia i nie wystarcza do przyznania świadczenia w drodze wyjątku. Poświęcenie się obowiązkom rodzinnym nie może być uznane za szczególną okoliczność, usprawiedliwiającą bezczynność zawodową i dającą tytuł do świadczenia z ubezpieczenia społecznego. Nie jest to okoliczność niezależna od woli osoby ubezpieczonej, lecz jej wybór i dokonując takiego wyboru powinna ona liczyć się z jego konsekwencjami. Organ zauważył, że niezależnie od tego, jak wielkie znaczenie ma dla dzieci ciągła obecność i opieka rodzica, czas spędzony w domu nie wyklucza możliwości podjęcia zatrudnienia. Nie czyni bowiem osoby sprawującej opiekę niezdolną do pracy. Organ wskazał nadto, że przy rozpatrywaniu uprawnień do renty rodzinnej w drodze wyjątku ocenie podlegała również sytuacja materialna, z tym, że nie stanowi ona jedynego kryterium przesądzającego o przyznaniu takiego świadczenia. Podnoszone trudne warunki materialne nie stanowią wystarczającego uzasadnienia do przyznania prawa do świadczenia w drodze wyjątku. Świadczenie z art. 83 ust. 1 ustawy o emeryturach i rentach z FUS nie jest świadczeniem socjalnym, przyznawanym wyłącznie według potrzeb, nawet gdy potrzeby te są uzasadnione. Skargę na powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wniósł ojciec małoletnich wnioskodawców jako ich przedstawiciel ustawowy (dalej jako "strona skarżąca"). W uzasadnieniu skargi, mającej charakter opisowy, wskazał, że w jego ocenie zachodziły szczególne okoliczności niespełnienia przez matkę wnioskodawców warunków do nabycia uprawnień do otrzymania świadczenia w trybie ustawowym. Jako bowiem cudzoziemka, dopiero po okresie 5 lat stałego pobytu w Polsce mogła ona ubiegać się o obywatelstwo polskie oraz dowód osobisty, co formalnie uniemożliwiało jej podjęcie jakiejkolwiek pracy legalnie. W czasie oczekiwania na obywatelstwo państwa polskiego urodziła trójkę dzieci i je wychowywała. Jednakże jako osoba niebędąca formalnie Polką, nie mogła być na urlopie wychowawczym z przyczyn oczywistych. Szczególne te okoliczności można byłoby w drodze wyjątku uznać za wyczerpujące okresy niewykonywania pracy. W gestii jedynie dobrej woli Prezesa ZUS jest przyznanie renty rodzinnej w drodze wyjątku mając na względzie szczególne okoliczności niespełnienia przez matkę wnioskodawców warunków do nabycia uprawnień do otrzymania świadczenia w trybie ustawowym. W ocenie strony skarżącej doszło do naruszenia prawa materialnego - art. 83 ust. 1 ustawy o emeryturach i rentach z FUS, polegające na nieprzeprowadzeniu stosownego postępowania celem ustalenia stanu faktycznego sprawy, ze względu na szczególne okoliczności niespełnienia przez matkę wnioskodawców warunków do nabycia uprawnień do otrzymania świadczenia w trybie ustawowym. Matce wnioskodawców zabrakło jedynie 6 miesięcy rozliczeniowych do nabycia świadczenia w trybie zwykłym. Spełnione zostały wszystkie przesłanki z art. 83 ustawy o emeryturach i rentach z FUS, oprócz jednej przesłanki - zależnej wyłącznie od Prezesa ZUS. Poprzez decyzję organu o odmowie przyznania świadczenia wskutek szczególnych okoliczności, wnioskodawcy zostali pozbawieni prawa do otrzymania renty rodzinnej w drodze wyjątku po tragicznie zmarłej matce. Za szczególne okoliczności należy uznać długi okres oczekiwania na uzyskanie obywatelstwa polskiego, co było warunkiem aby matka wnioskodawców otrzymała dowód osobisty, bez którego żaden pracodawca nie zatrudnił legalnie pracownika na umowę o pracę, jak również niepełnosprawność oraz udokumentowane schorzenia trwałe, które nie pozwalały na podjęcie pracy. W odpowiedzi na skargę pełnomocnik Prezesa ZUS wniósł o jej oddalenie podtrzymując co do zasady argumentację przedstawioną w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. W piśmie procesowym z [...] maja 2021 r., stanowiącym ustosunkowanie się do odpowiedzi na skargę, strona skarżąca podtrzymując swoją dotychczasową argumentację w sprawie, dodatkowo zarzuciła zaskarżonej decyzji naruszenie: - art. 7, art. 77 § 1, art. 80 Kpa polegające na niewyczerpującym zebraniu i rozpatrzeniu całego materiału dowodowego wbrew ciążącemu na organie obowiązkowi w tym zakresie i w konsekwencji nie podjęcie wszelkich czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy; - art. 83 ustawy o emeryturach i rentach z FUS, polegające na błędnym przyjęciu, że w niniejszej sprawie brak jest okoliczności szczególnych usprawiedliwiających nie nabycie przez matkę wnioskodawców renty w trybie zwykłym oraz błędnym przyjęciu, że małoletnie dzieci posiadają niezbędne środki na utrzymanie - w konsekwencji prowadzące do odmowy przyznania im świadczenia renty rodzinnej w drodze wyjątku i utrzymanie w mocy zaskarżonej decyzji organu. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2019 r., poz. 2167) oraz art. 3 § 1 i 2, art. 134 § 1 i art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r., poz. 2325), dalej powoływanej jako: "p.p.s.a.", sąd administracyjny dokonuje kontroli zaskarżonego aktu pod względem zgodności z prawem, nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Oznacza to, że kontrola sądowoadministarcyjna sprowadza się do zbadania, czy organ wydając zaskarżony akt nie naruszył przepisów prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy. Ocena ta jest dokonywana według stanu faktycznego i prawnego na dzień wydania aktu, na podstawie materiału dowodowego zebranego w toku postępowania przed właściwym organem. Podkreślenia wymaga, że sąd administracyjny posiada wyłącznie uprawnienia kasacyjne, nie może natomiast orzekać za organ w sposób merytoryczny przyznając stronie określone uprawnienia lub zwalniając z nałożonych obowiązków. W ocenie Sądu, mając na uwadze powyższe kryteria kontroli sądowej, skarga nie zasługuje na uwzględnienie, bowiem zaskarżona decyzja Prezesa ZUS nie narusza prawa w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy. Podstawę materialnoprawną zaskarżonej decyzji stanowi przepis art. 83 ust. 1 ustawy o emeryturach i rentach z FUS, w myśl którego ubezpieczonym oraz pozostałym po nich członkom rodziny, którzy wskutek szczególnych okoliczności nie spełniają warunków wymaganych w ustawie do uzyskania prawa do emerytury lub renty, nie mogą - ze względu na całkowitą niezdolność do pracy lub wiek - podjąć pracy lub działalności objętej ubezpieczeniem społecznym i nie mają niezbędnych środków utrzymania, Prezes Zakładu Ubezpieczeń Społecznych może przyznać w drodze wyjątku świadczenie w wysokości nieprzekraczającej świadczeń przewidzianych w ustawie. Istotnym jest, że w odróżnieniu od ogólnych zasad określających warunki przyznawania prawa do świadczeń z zabezpieczenia społecznego (tj. świadczeń finansowanych i zależnych od zgromadzonych na ten cel na indywidualnych kontach ubezpieczonych środków pochodzących ze składek ubezpieczeniowych), art. 83 ustawy o emeryturach i rentach z FUS jest regulacją szczególną. Pozwala ona na uzyskanie świadczenia odpowiadającego świadczeniu ubezpieczeniowemu przez osoby, które nie spełniają warunków do uzyskania prawa do emerytury lub renty w trybie zwykłym. Przewidziane w powołanym przepisie świadczenia finansowane są z budżetu państwa (art. 84 ustawy), nie zaś z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych, kwestia ich przyznania pozostawiona została uznaniu Prezesa ZUS. Omawiany przepis posługuje się bowiem sformułowaniem "Prezes Zakładu może przyznać..." świadczenie w drodze wyjątku, co wskazuje na uznaniowy charakter decyzji podejmowanych w tym trybie. Sądowa kontrola tego rodzaju decyzji jest więc ograniczona. Nie obejmuje ona bowiem celowości zaskarżonej decyzji. Sąd może zatem tylko badać, czy decyzja nie nosi cech dowolności, a więc, czy organ rozstrzygający zebrał cały materiał dowodowy i dokonał wyboru określonego sposobu załatwienia sprawy po wszechstronnym i dogłębnym rozważeniu wszystkich okoliczności sprawy. Sąd administracyjny nie ma zaś kompetencji czy możliwości przyznania świadczenia w drodze wyjątku. Powyższe pozostaje bowiem w gestii Prezesa ZUS. Z treści przedmiotowego przepisu wynikają cztery przesłanki warunkujące przyznanie świadczenia w drodze wyjątku, które wyznaczają jednocześnie granice uznania administracyjnego. Pierwszy z wymienionych w przepisie warunków dotyczy ubezpieczenia wnioskodawcy lub osoby zmarłej, po której żąda przyznania świadczenia wnioskodawca. Po drugie, niespełnienie wymagań dających prawo do emerytury lub renty musi być spowodowane szczególnymi okolicznościami. Po trzecie, ubiegający się o to świadczenie nie może podjąć pracy lub innej działalności zarobkowej objętej ubezpieczeniem społecznym z powodu całkowitej niezdolności do pracy lub wieku i po czwarte, osoba ta nie ma niezbędnych środków utrzymania. Przyznanie przedmiotowego świadczenia ustawa uzależnia od łącznego (kumulatywnego) spełnienia wszystkich wymienionych przesłanek. Brak choćby jednej z nich wyklucza tę możliwość. Każda z przesłanek podlega przy tym osobnej ocenie poprzez odniesienie hipotezy normy prawnej do okoliczności faktycznych, istniejących w danej sprawie. Decyzja o przyznaniu bądź odmowie przyznania świadczenia w omawianym trybie podejmowana jest dopiero po ustaleniu, że okoliczności faktyczne odniesione do wymagań normatywnych mogą skutkować przyznaniem uprawnienia w sposób zgodny z celem tego przepisu. W rozpoznawanej sprawie organ miał podstawę do przyjęcia, że ubezpieczony nie spełnił co najmniej jednego z wyżej wymienionych warunków. W sprawie nie wykazano bowiem szczególnych okoliczności, które uniemożliwiły matce małoletnich dzieci, w imieniu których strona skarżąca wnioskuje o przyznanie renty rodzinnej w drodze wyjątku, przezwyciężenie przeszkód do wykonywania zatrudnienia i nabycia uprawnień do uzyskania świadczenia w trybie zwykłym. Podkreślenia wymaga, że to strona wnioskująca składając wniosek o przyznanie świadczenia, winna wykazać, że nie było możliwe otrzymanie przez zmarłą matkę dzieci świadczenia w trybie zwykłym, albowiem zaistniały okoliczności szczególne, na które ubezpieczony nie miał wpływu. Jak zaś wynika z ustaleń organu, ubezpieczona matka dzieci na przestrzeni 38 lat życia udokumentowała jedynie 5 lat, 4 miesiące i 11 dni łącznych okresów składkowych, nieskładkowych i uzupełniających. Trafnie organ zauważył, że nie bez znaczenia pozostaje fakt, iż pierwsze zatrudnienie matki dzieci nastąpiło [...] września 2009 r., tj. dopiero w wieku 27 lat. W ocenie Sądu prawidłowo organ wyjaśnił, że wprawdzie art. 83 ust. 1 ustawy o emeryturach i rentach z FUS nie uzależnia przyznania świadczenia od określonego okresu lub długości przerw pomiędzy poszczególnymi okresami zatrudnienia, jednak przyczyny, dla których osoba nie nabyła uprawnień do emerytury lub renty, muszą być takie, że istnieje możliwość potraktowania ich jako okoliczności szczególnych, wyjątkowych. Z akt sprawy nie wynika bowiem, aby matka dzieci nie mogła podjąć zatrudnienia na skutek szczególnych okoliczności spowodowanych stanem zdrowia. Wobec matki dzieci nie była bowiem orzeczona całkowita niezdolność do pracy. Przyczyną braku uprawnień do renty w trybie zwykłym nie był zatem stan zdrowia. Nie zostały również udokumentowane inne zdarzenia zewnętrzne, niezależne od woli matki dzieci, których nie można było przewidzieć i którym nie można było zapobiec. Prawidłowo też organ odnosząc się do argumentacji strony skarżącej zauważył, że matka dzieci wprawdzie uzyskała obywatelstwo polskie dopiero w 2014 r., jednakże pierwsze zatrudnienie podjęła już w 2009 r. Przedstawiciel ustawowy wnioskodawców nie udowodnił, że przed 2009 r. matka dzieci podejmowała jakiekolwiek działania w celu uzyskania zatrudnienia w Polsce. Brak obywatelstwa polskiego oraz dowodu osobistego mógł co prawda utrudnić podjęcie przez matkę dzieci legalnej pracy, natomiast nie uniemożliwiał tego całkowicie. Rezygnacja z zatrudnienia na rzecz opieki nad dziećmi nie usprawiedliwia zaś braku odpowiedniego okresu ubezpieczenia i nie wystarcza do przyznania świadczenia w drodze wyjątku. Poświęcenie się obowiązkom rodzinnym nie może być uznane za szczególną okoliczność, usprawiedliwiającą bezczynność zawodową i dającą tytuł do świadczenia z ubezpieczenia społecznego. Nie jest to okoliczność niezależna od woli osoby ubezpieczonej, lecz jej wybór i dokonując takiego wyboru powinna ona liczyć się z jego konsekwencjami. Niezależnie od tego, jak wielkie znaczenie ma dla dzieci ciągła obecność i opieka rodzica, czas spędzony w domu nie wyklucza możliwości podjęcia zatrudnienia. Nie czyni bowiem osoby sprawującej opiekę niezdolną do pracy. Nie istniały zatem, w tym czasie, przeszkody w podjęciu zatrudnienia i objęciu ubezpieczeniem, w celu zapewnienia w przyszłości uprawnień do świadczenia z ubezpieczeń społecznych. Przez szczególne okoliczności rozumie się wydarzenia o charakterze nadzwyczajnym, które wbrew zamiarom i woli ubezpieczonego stanowią niemożliwą do przezwyciężenia przeszkodę w kontynuowaniu ubezpieczenia. O wyjątkowości podnoszonych przez stronę skarżącą okoliczności nie może przesądzać samo subiektywne jej przekonanie, lecz muszą być to takie okoliczności, które ze względów obiektywnych mogą być potraktowane jako szczególne. Organ wydając zaskarżoną decyzję miał więc prawo uznać, że w sprawie nie wystąpiły szczególne okoliczności, które uniemożliwiły matce dzieci spełnienie warunków wymaganych do przyznania świadczenia w trybie zwykłym. Niespełnienie ww. przesłanki dotyczącej braku szczególnych okoliczności o której mowa w art. 83 ustawy o emeryturach i rentach z FUS uprawniających o ubieganie się przez stronę skarżącą o uzyskanie świadczenia po zmarłej matce było wystarczające do odmowy przez organ przyznania świadczenia w drodze wyjątku. Niespełniona bowiem została co najmniej jedna z czterech wymienionych w ww. przepisie przesłanek, które łącznie należy spełnić, aby otrzymać przedmiotowe świadczenie. Reasumując, Sąd uznał, że Prezes Zakładu Ubezpieczeń Społecznych w rozpoznawanej sprawie na dzień wydania zaskarżonej decyzji dokonał prawidłowej wykładni przepisu prawa materialnego. Sąd nie stwierdził również takiego naruszenia przez organ przepisów postępowania, które uzasadniałoby uchylenie wydanej decyzji. Tylko zaś takie naruszenie prawa może skutkować uchyleniem decyzji organu administracji. Z tych względów, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 151 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji wyroku.