II SA/Wa 1391/16

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Andrzej Kołodziej, Sędziowie WSA Iwona Maciejuk, Janusz Walawski (spr.), , Protokolant starszy sekretarz sądowy Dorota Kwiatkowska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 18 stycznia 2017 r. sprawy ze skargi J.K. na orzeczenie Komendanta Głównego Policji z dnia [...] czerwca 2016 r. nr [...] w przedmiocie wymierzenia kary dyscyplinarnej nagany uchyla zaskarżone orzeczenie oraz utrzymane nim w mocy orzeczenie organu I instancji. J. K. – policjant Referatu w [...] Wydziału [...] został obwiniony o to, że w dniu [...] listopada 2015 r. w [...] na parkingu [...], będąc zobowiązanym do przestrzegania zasad etyki zawodowej również poza służbą, w tym poprawnego zachowania i poszanowania godności innych policjantów, w trakcie wykonywanych przez funkcjonariuszy Wydziału [...] Komendy Miejskiej Policji w [...] czynności służbowych w związku z popełnieniem przez niego wykroczenia drogowego odnosił się do nich w lekceważący sposób, podważając ich kompetencje służbowe oraz zasadność wykonywania czynności, co skutkowało nieuzasadnionym przedłużeniem czasu ich trwania oraz interwencją funkcjonariusza pełniącego służbę oficera kontrolnego, tj. o czyn z art. 132 ust. 1 ustawy z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Policji (tekst jedn. Dz. U. z 2015 r. poz. 355 z późn. zm.) w zw. z § 14 załącznika do zarządzenia nr 805 Komendanta Głównego Policji z dnia 31 grudnia 2003 r. w sprawie zasad etyki zawodowej policjanta. Komendant Wojewódzki Policji w [...], działając na podstawie art. 135j ust. 1 pkt 3 ustawy o Policji, w dniu [...] kwietnia 2016 r. wydał orzeczenie nr [...], którym uznał obwinionego J. K. winnym popełnienia zarzucanego mu czynu i wymierzył karę nagany. Komendant Główny Policji, na podstawie art. 135n ust. 1 pkt 1 ustawy o Policji, po rozpoznaniu odwołania policjanta, w dniu [...] czerwca 2016 r. wydał orzeczenie nr [...], którym utrzymał w mocy orzeczenie organu pierwszej instancji. Organ odwoławczy w uzasadnieniu orzeczenia przytoczył za organem pierwszej instancji ustalony stan faktyczny sprawy i jego ocenę w świetle przepisów odnoszących się do postępowania dyscyplinarnego policjantów. W ocenie organu odwoławczego policjant dopuścił się przewinienia dyscyplinarnego opisanego w zarzucie, a zebrany w sprawie materiał dowodowy potwierdził, że jako policjant posiadający wiedzę i praktykę w zakresie przeprowadzania interwencji był świadomy, iż jego zachowanie w stosunku do interweniujących policjantów jest nieetyczne. Z racji zajmowanego stanowiska, posiadanego stażu i kwalifikacji, co najmniej przewidywał możliwość popełnienia przewinienia dyscyplinarnego i godził się na to, iż swoim zachowaniem dopuszcza się zawinionego naruszenia "Zasad etyki zawodowej policjanta". Organ odwoławczy uznał, że w niniejszej sprawie wystąpił związek funkcjonalny pomiędzy opisanym zdarzeniem, a służbą ukaranego w Policji i policjant miał obowiązek zachowania się w stosunku do innych policjantów w sposób oparty na przestrzeganiu zasad poprawnego zachowania, a policjant powinien dawać przykład wzorowego zachowania. Organ odwoławczy stwierdził też, że z powyższych względów zachowanie policjanta pozwoliło na pociągnięcie go do odpowiedzialności dyscyplinarnej za czyn będący przejawem nieprzestrzegania zasad etyki zawodowej. Natomiast wymierzenie kary nagany uzasadnił charakterem popełnionego czynu, stopniem zawinienia, okolicznościami jego popełnienia (w czasie wolnym od służby), skutkami i następstwami dla służby (bezpodstawne przedłużenie kontroli), dotychczasowym przebiegiem 16 letniej służby policjanta i opinią służbową z dnia 20 września 2013 r. Nadto, w ocenie organu odwoławczego wymierzona kara jest najłagodniejszą karą dyscyplinarną i oznacza wytknięcie ukaranemu przez przełożonego dyscyplinarnego niewłaściwego postępowania. J. K., nie godząc się z orzeczeniem organu odwoławczego wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na ww. orzeczenie, wnosząc o jego uchylenie. Z uzasadnienia skargi wynika, że skarżący kwestionuje dokonaną przez organy Policji ocenę jego zachowania podczas przedmiotowego zdarzenia i wskazuje na niewłaściwe zachowanie policjantów dokonujących kontroli drogowej m. in. używania przez nich słów wulgarnych co znajduje potwierdzenie w stenogramie. Skarżący zakwestionował również fakt niewzięcia przez organ okoliczności na złagodzenie kary lub odstąpienia od jej wymierzenia. W ocenie skarżącego na jego zachowanie miało wpływ zachowanie kontrolujących go policjantów, na które reagował w sposób nerwowy. Komendant Główny Policji w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie i podtrzymał stanowisko przedstawione w uzasadnieniu zaskarżonego orzeczenia. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Zgodnie z art. 138 ustawy z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Policji (tekst jedn. Dz. U. z 2015 r. poz. 355 z późn. zm.) od orzeczenia oraz postanowienia kończącego postępowanie dyscyplinarne policjantowi przysługuje prawo wniesienia skargi do sądu administracyjnego. Zakres jurysdykcji wojewódzkiego sądu administracyjnego w tym zakresie wyznaczają natomiast przepisy ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jedn. Dz. U. z 2016 r. poz. 1066) oraz ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2016 r. poz. 718 z późn. zm.). Z art. 3 tej ustawy wynika, iż sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Sąd administracyjny zobowiązany jest zatem dokonać oceny zaskarżonego orzeczenia dyscyplinarnego pod kątem jego zgodności z prawem, to jest zarówno z przepisami prawa materialnego jak i przepisami regulującymi przebieg postępowania dyscyplinarnego. Podstawę zaskarżonego orzeczenia dyscyplinarnego stanowią przepisy rozdziału 10 (art. 132-144a) ustawy o Policji. Zgodnie z art. 132 ust. 1 ustawy o Policji, policjant odpowiada dyscyplinarnie za popełnienie przewinienia dyscyplinarnego polegającego na naruszeniu dyscypliny służbowej lub nieprzestrzeganiu zasad etyki zawodowej. Naruszenie dyscypliny służbowej stanowi czyn policjanta polegający na zawinionym przekroczeniu uprawnień lub niewykonaniu obowiązków wynikających z przepisów prawa lub rozkazów i poleceń wydanych przez przełożonych (art. 132 ust. 2 ustawy). W ust. 3 art. 132 ustawy o Policji został określony katalog naruszeń dyscypliny służbowej. Powyższy katalog nie jest jednak zamknięty, ale zawiera jedynie przykładowe formy niedopełnienia obowiązków przez funkcjonariusza Policji. Wskazuje na to przede wszystkim użyte w treści tego przepisu sformułowanie "w szczególności", które oznacza, iż nie tylko stypizowane w tym przepisie czyny (zachowania policjantów) uznać należy za naruszenie dyscypliny służbowej. Ustawodawca, uznając, iż niemożliwe jest ich pełne enumeratywne wyliczenie, odsyła zatem do klauzuli generalnej zawartej w art. 132 ust. 2 ustawy, która definiuje ogólnie pojęcie naruszenia dyscypliny służbowej, za które to naruszenie policjant ponosi odpowiedzialność dyscyplinarną, wskazując na zawinione przekroczenie uprawnień lub niedopełnianie obowiązków, wynikających z przepisów prawa lub rozkazów i poleceń wydanych przez przełożonych. Przepis ten wskazuje na zawinione działanie lub zaniechanie funkcjonariusza. Kwestię zawinienia wyjaśnia natomiast art. 132a ustawy o Policji wskazujący, iż przewinienie dyscyplinarne jest zawinione wtedy, gdy policjant: 1) ma zamiar jego popełnienia i na to się godzi (wina umyślna), 2) nie mając zamiaru jego popełnienia, popełnia je jednak na skutek niezachowania ostrożności wymaganej w danych okolicznościach, mimo że możliwość taką przewidywał albo mógł i powinien przewidzieć (wina niewymyślna). Stopień winy powinien mieć wpływ na wymiar kary, albowiem zgodnie z art. 134h ust. 1 ustawy, wymierzona kara powinna być adekwatna do popełnionego przewinienia dyscyplinarnego i stopnia zawinienia, w szczególności powinna uwzględniać okoliczności popełnienia przewinienia dyscyplinarnego, jego skutki, w tym następstwa dla służby, rodzaj i stopień naruszenia ciążących na obwinionym obowiązków, pobudki działania, zachowanie obwinionego przed popełnieniem przewinienia dyscyplinarnego i po jego popełnieniu oraz dotychczasowy przebieg służby. Ustawa nakazuje także wziąć pod uwagę zarówno okoliczności wpływające na zaostrzenie jak i na złagodzenie wymierzonej kary. Przeprowadzona pod tym kątem kontrola zaskarżonego orzeczenia doprowadziła Sąd do przekonania, iż skarga zasługuje na uwzględnienie. Na wstępie stwierdzić należy, iż w ocenie Sądu, przyjęty przez organy dyscyplinarne obu instancji w niniejszej sprawie opis przedmiotowego zdarzenia i jego interpretacja budzi wątpliwości. Podkreślić należy, że charakter stosunku służbowego policjanta, polegający na szczególnym podporządkowaniu, oznacza, iż przewinienie dyscyplinarne można popełnić także poza godzinami służby. Funkcjonariusz Policji, także poza godzinami służby, jest zobowiązany postępować w sposób, który nie budzi wątpliwości co do jego kwalifikacji etycznych. Funkcjonariusz Policji powinien zachowywać się godnie nie tylko w czasie wykonywania czynności służbowych, ale również w życiu prywatnym. Zdarzenie, które zostało zakwalifikowane przez organy jako przewinienie dyscyplinarne, miało miejsce w sytuacji, gdy skarżący nie pełnił służby. Zgodnie z przepisami ustawy o Policji, w przypadku uzasadnionego przypuszczenia popełnienia przez policjanta przewinienia dyscyplinarnego, przełożony dyscyplinarny wszczyna postępowanie dyscyplinarne (w określonych przypadkach) bądź może je wszcząć na wniosek pokrzywdzonego (art. 134i ust. 1 ustawy). Postanowienie o wszczęciu postępowania dyscyplinarnego zawiera m. in. opis przewinienia dyscyplinarnego zarzucanego obwinionemu wraz z jego kwalifikacją prawną (art. 134i ust. 6 pkt 4 ustawy). Rzecznik dyscyplinarny sporządza sprawozdanie, które m. in. wskazuje obwinionego oraz określa zarzucane mu przewinienie dyscyplinarne, z opisem stanu faktycznego ustalonym na podstawie zebranych dowodów (art. 135i ust. 7 pkt 2 ustawy). Na podstawie oceny zebranego w postępowaniu dyscyplinarnym materiału dowodowego przełożony dyscyplinarny wydaje orzeczenie o uniewinnieniu albo odstąpieniu od ukarania, albo ukaraniu, albo o umorzeniu postępowania (art. 135j ust. 1 ustawy). Orzeczenie powinno zawierać m. in. opis przewinienia dyscyplinarnego zarzucanego obwinionemu wraz z kwalifikacją prawną; rozstrzygnięcie o uniewinnieniu, stwierdzeniu winy i odstąpieniu od ukarania lub wymierzeniu kary dyscyplinarnej albo umorzeniu postępowania dyscyplinarnego; uzasadnienie faktyczne i prawne orzeczenia (art. 135j ust. 2 pkt 4-6 ustawy). Z przytoczonych przepisów wynika, że w postępowaniu dyscyplinarnym istotny jest opis zarzucanego przewinienia dyscyplinarnego oraz jego kwalifikacja prawna. W postępowaniu tym policjantowi stawia się konkretny zarzut, a rozstrzygnięcie jest ściśle związane z poczynionymi ustaleniami dotyczącymi tegoż zarzutu. Postępowanie dyscyplinarne jest postępowaniem quasi karnym, w którym nie dokonuje się oceny, czy policjant popełnił jakiekolwiek przewinienie dyscyplinarne, ale czy popełnił przewinienie dyscyplinarne mu zarzucane. Nie bez znaczenia w tej sytuacji jest sposób sformułowania zarzutu. W niniejszej sprawie zarzucono skarżącemu i uznano go za winnego tego, że w określonym czasie i miejscu naruszył zasady etyki zawodowej. Przyjmując, iż celem postępowania dyscyplinarnego jest ustalenie ciążących na policjancie obowiązków i wykazanie faktu zawinionego ich niewykonania, stwierdzić należy, iż organy administracji dopełniły obowiązku ustalenia faktów, gromadząc i badając materiał dowodowy. Sąd inaczej jednak ocenia niektóre dowody, a w szczególności stenogram, będący odzwierciedleniem przedmiotowego zdarzenia i przepisy prawa, stanowiące podstawę prawną kwalifikacji prawnej czynu, co nie pozwala na taką samą ocenę popełnionego przez skarżącego czynu, jaką przyjęły organy. Aby możliwe było przypisanie policjantowi zarzucanego mu przewinienia dyscyplinarnego ponad wszelką wątpliwość musi być udowodnione na czym miało ono polegać. Sąd nie podziela stanowiska organów, że fakt popełnienia przez skarżącego przewinienia dyscyplinarnego opisanego w zarzucie wynika jednoznacznie ze stenogramu, w którym zawarte są również wypowiedzi kontrolujących skarżącego policjantów, które w ocenie Sądu wskazują na ich negatywne nastawienie do kontrolowanego. Podkreślić należy, że wina jest nieodłącznym atrybutem odpowiedzialności o charakterze represyjnym, zatem również odpowiedzialności dyscyplinarnej. Wina jest przesłanką odpowiedzialności służb mundurowych. W art. 132a ustawy o Policji prawodawca unormował, że wina związana jest zarówno z umyślnym jak i nieumyślnym przewinieniem dyscyplinarnym. Ustawodawca określił kiedy można uznać przewinienie dyscyplinarne za zawinione. Jest tak wtedy, kiedy policjant ma zamiar popełnić przewinienie dyscyplinarne, czyli chce je popełnić, albo przewidując możliwość jego popełnienia na to się godzi. Jest też tak wtedy, kiedy policjant, nie mając zamiaru popełnienia przewinienia dyscyplinarnego, popełnia go jednak na skutek niezachowania reguł ostrożności wymaganych w danych okolicznościach, pomimo że możliwości popełnienia tego czynu przewidywał albo mógł przewidzieć. Za zbyt ogólnikowe i w związku z tym nie poddające się weryfikacji ocenić należy stanowisko organów w kwestii wpływu zawinienia na wymiar orzeczonej kary dyscyplinarnej. Zgodnie bowiem z treścią art. 134h ust. 1 ustawy o Policji wymierzona kara powinna być współmierna do popełnionego przewinienia dyscyplinarnego i stopnia zawinienia, w szczególności powinna uwzględniać okoliczności popełnienia przewinienia dyscyplinarnego, jego skutki, w tym następstwa dla służby, rodzaj i stopień naruszenia ciążących na obwinionym obowiązków, pobudki działania, zachowanie obwinionego przed popełnieniem przewinienia dyscyplinarnego i po jego popełnieniu oraz dotychczasowy przebieg służby. Natomiast zgodnie z ust. 3 powołanego przepisu na złagodzenie wymiaru kary mają wpływ w szczególności nieumyślność popełnienia czynu, podjęcie przez policjanta starań o zmniejszenie jego skutków, dobrowolne poinformowanie przełożonego dyscyplinarnego o popełnieniu przewinienia dyscyplinarnego przed wszczęciem postępowania dyscyplinarnego. Organy zaś ustalając katalog okoliczności łagodzących ograniczyły się jedynie do wskazania, że: "wymierzona kara jest współmierna do ciężaru popełnionego czynu i stopnia zawinienia", którego to, jak wskazano wyżej w ogóle nie ustaliły. I, pomimo ich twierdzeń, nie uwzględniły wbrew ogólnym zasadom wymiaru kary: dotychczasowego przebiegu służby oraz pozytywnej opinii służbowej skarżącego. Przytoczone powyżej okoliczności pokazują, że stan faktyczny sprawy nie został należycie wyjaśniony, a zebrane dowody w sposób dowolny i arbitralny ocenione, co stanowi naruszenie przepisów o charakterze procesowym, mogące mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Naruszony został art. 132 ust. 3 ustawy o Policji, przez przyjęcie, że skarżący dopuścił się naruszenia dyscypliny służbowej. Powyższe stanowi podstawę do uchylenia zaskarżonego orzeczenia dyscyplinarnego i utrzymanego nim orzeczenia organu I instancji. Rozpatrując ponownie sprawę organy zobowiązane są do uwzględnienia art. 135g ustawy o Policji, zgodnie z którym przełożony dyscyplinarny i rzecznik dyscyplinarny są obowiązani badać oraz uwzględniać okoliczności przemawiające zarówno na korzyść, jak i na niekorzyść obwinionego. Skarżącego reagował w sposób charakterystyczny dla innych użytkowników dróg, którzy zostali zatrzymani do kontroli drogowej. Jednakże Sąd w jego zachowaniu, a w szczególności sposobu prowadzenia rozmowy nie dostrzega niczego mocno nagannego, tym bardziej w sytuacji, gdy celem jego podróży był lekarz, do którego wiózł córkę. Oczywiście nagannym jest naruszenie zasad ruchu drogowego, ale odpowiedzialność za to wykroczenie regulowana jest odrębnymi przepisami. Ponadto wskazać należy w tym miejscu, że w myśl art. 132 ust. 4b ustawy o Policji, w przypadku czynu stanowiącego przewinienie dyscyplinarne mniejszej wagi, przełożony dyscyplinarny może odstąpić od wszczęcia postępowania i przeprowadzić ze sprawcą przewinienia dyscyplinarnego udokumentowaną w formie notatki rozmowę dyscyplinującą. Notatkę, o której mowa w ust. 4b, włącza się do akt osobowych na okres roku (ust. 4c). Zdaniem Sądu, przepis ten mógł być w sprawie zastosowany. Trzeba bowiem podkreślić, że kara dyscyplinarna rodzi określone konsekwencje w sferze uprawnień funkcjonariusza i - choćby była najlżejszą z kar dyscyplinarnych - nie pozostaje bez wpływu na dalszy przebieg służby. Toteż organy Policji winny w tego rodzaju sprawach z rozwagą podchodzić do oceny zaistniałych zdarzeń, ważąc zarówno interes służby, jak i interes funkcjonariusza, nie tracąc przy tym z pola widzenia celowości nakładania kary dyscyplinarnej i jej skutków w sferze stosunku służbowego policjanta. Przewinienia dyscyplinarne, mające charakter incydentalny, obiektywnie niezamierzone, które nie wynikają ze złej woli funkcjonariusza, jak w niniejszej sprawie, mogą być kwalifikowane jako przypadki mniejszej wagi i tak też organy Policji winny je w sytuacji skarżącego potraktować. Mając powyższe na uwadze, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzekł jak w sentencji wyroku.