II SA/Wa 1392/17

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Ewa Kwiecińska (spr.), Sędziowie WSA Adam Lipiński, Piotr Borowiecki, Protokolant specjalista Aleksandra Weiher, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 8 czerwca 2018 r. sprawy ze skargi M. R. na decyzję Prezesa Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z dnia [...] lipca 2017 r. nr [...] w przedmiocie odmowy przyznania świadczenia w drodze wyjątku - oddala skargę - Prezes Zakładu Ubezpieczeń Społecznych decyzją z dnia [...] lipca 2017 r. nr [...] wydaną na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2016 r. poz. 23, z późn. zm.) w związku z art. 83 ustawy z dnia 17 grudnia 1998 r. o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych orzekł o odmowie przyznania M. R. renty rodzinnej w drodze wyjątku po zmarłym G. J. Zdaniem organu z akt sprawy wynika, że na przestrzeni 57 lal życia ojca strony udokumentowano 13 lat, 2 miesiące, 23 dni okresów składkowych. Prezes ZUS zauważył, że przyznanie świadczeń na podstawie ustawy o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych uzależnione jest od przepracowania wymaganego okresu, co wiąże się z odprowadzaniem składek. Okres ubezpieczenia ojca skarżącego powinien być adekwatny do wieku, a tylko wykazanie, że niespełnienie warunków do ubezpieczenia spowodowały okoliczności niemożliwe do przezwyciężenia, może skutkować przyznaniem świadczenia w drodze wyjątku. W 10 - leciu przypadającym przed dniem śmierci G. J., zamiast 5 lat okresów składkowych i nieskładkowych - wymaganych do przyznania świadczenia w trybie zwykłym, udowodniono 3 miesiące, 27 dni okresów składkowych. Przyznanie świadczenia w drodze wyjątku jest możliwe tylko wtedy, gdy do wymaganego okresu ubezpieczenia brakuje niewielki okres, który dodatkowo muszą usprawiedliwiać szczególne okoliczności. Z przedłożonej dokumentacji wynika, że od [...] marca 1986 r., do [...] czerwca 1987 r., od [...] września 1990 r. do [...] czerwca 1992 r. od [...] listopada 1992 r. do [...] czerwca 1996 r., od [...] września 1998 r. do [...] września 1999 r., od [...] października 2002 r. do [...] sierpnia 2009 r., od [...] października 2009 r. do [...] listopada 2010 r. i od [...] kwietnia 2011 r. do [...] września 2016 r., tj. do dnia śmierci, ojciec strony nie wykonywał pracy ani innej działalności podlegającej opłacaniu składek na ubezpieczenie społeczne oraz ubezpieczenia emerytalne i rentowe. Wprawdzie przepis art. 83 ww. ustawy nie uzależnia przyznania świadczenia od określonego okresu lub długości przerw pomiędzy poszczególnymi okresami zatrudnienia, jednak przyczyny, dla których osoba nie nabyła uprawnień do emerytury lub renty, muszą być takie, że istnieje możliwość potraktowania ich jako okoliczności szczególnych, wyjątkowych. Organ podkreślił, że we wskazanych okresach nie była wobec ojca strony orzeczona całkowita niezdolność do pracy, zatem przyczyną braku uprawnień do renty w trybie zwykłym nie był stan zdrowia lub inne zdarzenie zewnętrzne, niezależne od woli ubezpieczonego, którego nie można było przewidzieć i któremu nie można było zapobiec. Ponadto, zdaniem organu, z akt sprawy wynika, że łączny średni miesięczny dochód 2 osobowej rodziny strony wynosi 2100,00 zł (wynagrodzenie matki). Na jedną osobę w rodzinie przypada kwota 1050,00 zł brutto, a więc nie został spełniony kolejny z koniecznych warunków wymaganych do przyznania renty rodzinnej w drodze wyjątku. Strona nie pozostaje bez niezbędnych środków utrzymania, Pojęcie "niezbędnych środków utrzymania" - jako przesłanka do przyznania świadczenia w drodze wyjątku - nie jest zdefiniowane w ustawie o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych. W celu ustalenia tego kryterium należy posiadane środki utrzymania oceniać na tle wysokości najniższej emerytury, która od 1 marca 2017 r. wynosi 1000,00 zł. Przepis art. 83 ust. 1 ustawy uzależnia przyznanie świadczenia w drodze wyjątku od wykazania braku niezbędnych, a nie niewystarczających środków utrzymania, Ocena tej niezbędności musi być dokonana z uwzględnieniem potrzeb służących zaspokojeniu minimum egzystencji. Wykazany dochód może nie zaspokajać wszystkich potrzeb życiowych, jednakże trudno uznać, że nie pozwala na zaspokojenie potrzeb niezbędnych, podstawowych.  M. R. wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na ww. decyzję Prezesa ZUS. Przedmiotowej decyzji skarżący zarzucił naruszenie przepisów postępowania, które miały wpływ na wynik sprawy: - art. 7, art. 77 § 1 oraz art. 80 k.p.a. poprzez brak rozpatrzenia w sposób wyczerpujący całości materiału dowodowego i pominięcie faktu, że sytuacja lokalowa, rodzinna i zdrowotna skarżącego daje podstawę do przyjęcia, że brak spełnienia warunków do uzyskania świadczenia w trybie zwykłym związane było z okolicznościami szczególnymi, o których mowa w art. art. 83 ust. 1 ustawy o emeryturach i rentach. Zdaniem skarżącego w przedmiotowej decyzji naruszone zostały także przepisy prawa materialnego: - art. 83 ust. 1 ustawy o emeryturach i rentach przez jego niewłaściwe zastosowanie polegające na przyjęciu, że w sprawie nie zachodzą przesłanki do przyznania świadczenia w drodze wyjątku. Wobec powyższego skarżący wniósł o uchylenie w całości zaskarżonej decyzji oraz decyzji ją poprzedzającej i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania. Podkreślił, że nie zgadza się z przedmiotowa decyzją, bowiem jej wydanie nastąpiło bez dostatecznej oceny argumentacji skarżącego. Przyznanie renty specjalnej jest uzasadnione aktualną sytuacją majątkową i osobistą skarżącego. Wskazał, że jego ojciec porzucił go krótko po skończeniu pierwszego roku życia. Nigdy nie kontaktował się z synem, nie łożył na jego utrzymanie, nie interesował się też jego losem. Całość kosztów związanych z utrzymaniem i wykształceniem poniosła jego mama – M. R. Wsparcie z Funduszu Alimentacyjnego zostało wstrzymane z chwilą śmierci ojca w wrześniu 2016 r. Z dniem 18 urodzin ([...] czerwca 2017 r.) wstrzymana została wypłata świadczenia w przyznanego w ramach programu 500+. W ten sposób w stosunkowo krótkim okresie czasu skarżący utracił dwa podstawowe źródła własnego utrzymania. Obecnie skarżący pozostaje na wyłącznym utrzymaniu matki, jedynego żywiciela rodziny. Sytuacja majątkowa rodziny jest bardzo trudna, ponieważ konieczne jest opłacenie kredytu hipotecznego i pokrycie wszystkich kosztów związanych z mieszkaniem i utrzymaniem. Skarżący nie może liczyć na pomoc rodziny, ponieważ jedyni dziadkowie są na emeryturze i rencie i nie są w stanie wspomóc skarżącego. Skarżący nie może podjąć zatrudnienia, jest bowiem uczniem III klasy liceum ogólnokształcącego. Skarżący chce bardzo dobrze zdać maturę i kontynuować naukę na studiach prawniczych. Wiąże się to z koniecznością sfinansowania pomocy naukowych, w tym książek i opracowań, wyjazdami na szkolenia historyków czy spotkania naukowe organizowane przez wyższe uczelnie. Dotychczas koszty związane z nauką finansowane były ze środków pochodzących z Funduszu Alimentacyjnego oraz programu 500+. Obecnie bez obu tych świadczeń oraz bez reny specjalnej skarżący po skończeniu szkoły średniej zmuszony będzie wyjechać za granicę do pracy. W treści odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie oraz podtrzymał twierdzenia zawarte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, zważył co następuje. Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz. U. z 2017 r., poz. 2188), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym w świetle paragrafu drugiego powołanego wyżej artykułu kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Innymi słowy, wchodzi tutaj w grę kontrola aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dokonywana pod względem ich zgodności z prawem materialnym i przepisami procesowymi, nie zaś według kryteriów odnoszących się do słuszności rozstrzygnięcia. Ponadto, co wymaga podkreślenia, Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2017 r., poz. 1369 ze zm.). Rozpoznając sprawę w świetle powołanych wyżej kryteriów, Sąd stwierdził, iż skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Stosownie do treści art. 83 ust. 1 ustawy z dnia 17 grudnia 1998 r. o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych (t. j. Dz. U. z 2016 r., poz. 887), ubezpieczonym i pozostałym po nich członkom rodziny, którzy wskutek szczególnych okoliczności nie spełniają warunków przewidzianych w ustawie do uzyskania prawa do emerytury lub renty, nie mogą ze względu na całkowitą niezdolność do pracy lub wiek podjąć pracy lub działalności objętej ubezpieczeniem społecznym i nie mają niezbędnych środków utrzymania, Prezes Zakładu Ubezpieczeń Społecznych może przyznać w drodze wyjątku świadczenie w wysokości nieprzekraczającej odpowiednich świadczeń przewidzianych w ustawie. Na tle całej ustawy, określającej zasady nabywania prawa do świadczeń typu ubezpieczeniowego, a więc finansowanych i pozostających w związku z funduszem gromadzonym na ten cel ze składek ubezpieczeniowych przyszłych świadczeniobiorców, jest to regulacja szczególna – pozwalająca na uzyskanie świadczenia odpowiadającego świadczeniu ubezpieczeniowemu przez osoby, które nie spełniają warunków do uzyskania świadczeń w zwykłym trybie. Świadczenia z tego przepisu nie mają charakteru roszczeniowego. Są finansowane z budżetu państwa (por. art. 84 ustawy), a nie z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych, zaś ustawa pozostawia ich przyznanie uznaniu Prezesa ZUS. Przepis ten posługuje się bowiem sformułowaniem "Prezes Zakładu może przyznać..." je w drodze wyjątku, co wskazuje na uznaniowy charakter decyzji podejmowanej w tym trybie. Jednak pozostawienie tego uprawnienia uznaniowej decyzji Prezesa ZUS nie oznacza, że ma on całkowitą swobodę w tym względzie. Z treści powołanego przepisu wynikają trzy przesłanki warunkujące ubezpieczonemu bądź też pozostałym po nim członkom rodziny przyznanie świadczenia w drodze wyjątku. Po pierwsze, niespełnienie wymagań dających prawo do emerytury lub renty musi być spowodowane szczególnymi okolicznościami; po drugie, ubiegający się o to świadczenie nie może podjąć pracy lub innej działalności zarobkowej, objętej ubezpieczeniem społecznym z powodu całkowitej niezdolności do pracy lub wieku; po trzecie, osoba ta nie ma niezbędnych środków utrzymania. Przyznanie przedmiotowego świadczenia ustawa uzależnia od łącznego (kumulatywnego) spełnienia wszystkich trzech wymienionych przesłanek. Brak choćby jednej z nich wyklucza tę możliwość. Stosownie natomiast do treści art. 68 ust. 1 powołanej ustawy dzieci własne, dzieci drugiego małżonka i dzieci przysposobione mają prawo do renty rodzinnej: 1. do ukończenia 16 lat; 2. do ukończenia nauki w szkole, jeżeli przekroczyły 16 lat życia, nie dłużej jednak niż do osiągnięcia 25 lat życia, albo 3. bez względu na wiek, jeżeli stały się całkowicie niezdolne do pracy oraz do samodzielnej egzystencji lub całkowicie niezdolne do pracy w okresie, o którym mowa w pkt 1 lub 2. Powyższy przepis, zdaniem Sądu, ma zastosowanie w niniejszej sprawie, zaś art. 83 ust. 1 powołanej ustawy nie jest w stosunku do niego przepisem szczególnym. Sąd w pełni podziela w tym zakresie stanowisko wyrażone przez Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 11 maja 2000 r. o sygn. akt II SA 2524/99 (LEX nr 55029), w którym stwierdzono, że względem renty rodzinnej przyznawanej w drodze wyjątku na podstawie art. 83 ust. 1 ustawy o emeryturach i rentach z FUS, stosuje się odpowiednio art. 68 ust. 1 pkt 1 – 3 i ust. 2 tej ustawy. Z art. 83 ust. 1 ustawy emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych wynika, że pozostały po ubezpieczonym członek rodziny może ubiegać się o przyznanie renty rodzinnej w tym trybie, jeżeli wykaże, że wskutek szczególnych okoliczności nie spełnia warunków wymaganych w ustawie do uzyskania prawa do renty rodzinnej w trybie zwykłym. Dla oceny tej przesłanki niezbędne jest zatem odwołanie się do przesłanek uzyskania prawa do renty rodzinnej w trybie zwykłym, w tym także do art. 68 ust. 1 tej ustawy, który określa krąg osób uprawnionych do renty rodzinnej. Skarżący, urodzony w dniu [...] czerwca 1999 r., jest osobą pełnoletnią od [...] czerwca 2017 r., uczy się w szkole ponadgimnazjalnej. Spełnia zatem przesłankę z art. 68 ust. 1 pkt 2 ustawy o emeryturach i rentach z FUS. Wobec powyższego należy rozważyć przesłankę "szczególnych okoliczności", o której mowa w art. 83 ust. 1 ustawy. Analizując tę kwestię, podkreślić należy, iż - jak słusznie zauważył Prezes ZUS - renta rodzinna jest pochodną świadczenia osoby zmarłej. W związku z tym w pierwszej kolejności bada się uprawnienia, jakie przysługiwałyby osobie zmarłej. Również "szczególna okoliczność" , o której mowa w przepisie art. 83 ust. 1 ustawy, odnosi się do osoby zmarłej, a nie do wnioskodawcy będącym jej dzieckiem. W ocenie Sądu organ prawidłowo zatem przyjął, że w niniejszej sprawie nie występują szczególne okoliczności usprawiedliwiające brak aktywności zawodowej zmarłego ojca skarżącego. Za okoliczność szczególną uniemożliwiającą wypracowanie stażu skutkującego nabyciem świadczeń w trybie przepisów ustawy o emeryturach i rentach na potrzeby stosowania powołanego wyżej przepisu - należy uznać wyłącznie zdarzenie bądź trwały stan wykluczający aktywność zawodową konkretnej osoby z powodu niemożności przezwyciężenia ich skutków (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 7 marca 2001 r., sygn. akt II SA 3191/00, Lex nr 537884). Niewątpliwie skarżący znajduje się w trudnej sytuacji materialnej, to jednak świadczenie przewidziane w powyższym przepisie, co należy podkreślić, nie jest świadczeniem socjalnym, przyznawanym według potrzeb determinowanych warunkami życia osoby o nie się ubiegającej. Przepis ten wprost nie uzależnia przyznania prawa do świadczenia w drodze wyjątku od stażu ubezpieczeniowego, ani od długości przerw w zatrudnieniu. Z przepisu tego wynika natomiast konieczność wskazania, iż ubezpieczony, którego praca stanowi źródło uprawnień pozostałej po nim rodziny, nie wypracował prawa do świadczenia ubezpieczeniowego na ogólnych zasadach w następstwie zaistnienia pewnych szczególnych okoliczności, które mu to uniemożliwiły. Jednak w aktach sprawy brak jest dowodów mogących wskazywać, że zmarły nie podjął zatrudnienia skutkującego dłuższym stażem ubezpieczeniowym z powodów szczególnych i uniemożliwiających podjęcie pracy zarobkowej. Prezes ZUS, mając na względzie dyspozycję art. 7 k.p.a., dołożył wymaganych starań, aby ustalić pełny przebieg zatrudnienia zmarłego ojca skarżącego. Organ zasadnie przyjął, iż jego okres zatrudnienia jest nieadekwatny do wieku ubezpieczonego, albowiem na przestrzeni 57 lat życia wymieniony legitymuje się łącznie okresem składkowym i nieskładkowym wynoszącym 13 lat, 2 miesiące i 23 dni. W dziesięcioleciu przypadającym przed dniem śmierci ojca dziecka zamiast 5 lat okresów wymaganych do przyznania świadczenia w trybie zwykłym udokumentowano 3 miesiące i 27 dni okresów składkowych. Z akt sprawy wynika, iż ojciec skarżącego w latach 1986-1987, 1990-1992, 1992-1996, 1998-1999, 2002-2009, 2009-2010 i 2011-2016, tj. do dnia zgonu, nie wykonywał zatrudnienia lub innej działalności objętej ubezpieczeniem społecznym oraz ubezpieczeniami emerytalnym i rentowymi. Długotrwały okres pozostawania ojca skarżącego poza ubezpieczeniem bez udokumentowania przyczyn niepodjęcia pracy w czasie poprzedzającym jego zgon, wyłącza przesłankę szczególnych okoliczności wynikających z art. 83 ust. 1 ustawy o emeryturach i rentach z FUS. W orzecznictwie ugruntowany został pogląd, iż przy ustalaniu prawa do świadczenia w drodze wyjątku organ rentowy bierze pod uwagę łączny okres ubezpieczenia na przestrzeni całego życia pracownika. Okres ten powinien być adekwatny do jego wieku, a niespełnienie przez ubezpieczonego warunków do uzyskania świadczenia na zasadach ogólnych musi wynikać ze szczególnych okoliczności (przykładowo wyrok NSA z dnia 17 lutego 2006 r., sygn. akt I OSK 1173/05). Mając powyższe na uwadze, nie sposób Prezesowi ZUS zarzucić niewyczerpujące zebranie i rozpatrzenie materiału dowodowego oraz niepodjęcie wszelkich kroków niezbędnych dla dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego. Należy bowiem mieć na względzie, że postępowanie administracyjne zostało wszczęte na wniosek strony skarżącej. Zatem to strona powinna w toku postępowania administracyjnego przedstawić albo przynajmniej wskazać dowody na istnienie okoliczności stojących na przeszkodzie w uzyskaniu przez ubezpieczonego odpowiedniego okresu składkowego. Jeżeli skarżący wniósł o udzielenie świadczenia rentowego w drodze wyjątku, to miał obowiązek wskazać dowody świadczące, że zostały spełnione przesłanki z art. 83 ust. 1 ustawy o emeryturach i rentach z FUS (patrz wyrok NSA z dnia 3 września 2014 r. sygn. akt I OSK 1135/14). Reasumując, należy stwierdzić, że organ nie przekroczył granic uznania administracyjnego oraz prawidłowo ocenił, że w sprawie nie zostały kumulatywnie spełnione przesłanki do przyznania świadczenia w drodze wyjątku określone w przepisie art. 83 powołanej ustawy o emeryturach i rentach z FUS. Mając powyższe na względzie, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzekł jak w sentencji wyroku.