II SA/Wa 1394/11

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Joanna Kube (spr.), Sędziowie WSA Anna Mierzejewska, Ewa Grochowska – Jung, Protokolant spec. Marek Kozłowski, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 30 listopada 2011 r. sprawy ze skargi J.U. na decyzję Prezesa Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z dnia [...] kwietnia 2011 r. nr [...] w przedmiocie odmowy przyznania świadczenia w drodze wyjątku 1) uchyla zaskarżoną decyzję oraz utrzymaną nią w mocy decyzję organu I instancji z dnia [...] marca 2011 r. nr [...] 2) stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu w całości. Prezes Zakładu Ubezpieczeń Społecznych decyzją z dnia [...] kwietnia 2011 r. znak sprawy: [...], na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze zm.); zwanej dalej k.p.a., po rozpatrzeniu wniosku J.U. o ponowne rozpatrzenie sprawy od decyzji z dnia [...] marca 2011 r. znak sprawy: [...] o odmowie przyznania renty z tytułu niezdolności do pracy w drodze wyjątku, na podstawie art. 83 ust. 1 ustawy z dnia 17 grudnia 1998 r. o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych (Dz. U. z 2009 r. Nr 153, poz. 1227 ze zm.) - powoływanej dalej jako ustawa o emeryturach i rentach z FUS, utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. W uzasadnieniu decyzji organ wyjaśnił, że zgodnie z powołanym wyżej przepisem, świadczenie w drodze wyjątku może być przyznane ubezpieczonym oraz pozostałym po nich członkom rodziny, którzy wskutek szczególnych okoliczności nie spełniają warunków wymaganych w ustawie do uzyskania prawa do emerytury lub renty, nie mogą - ze względu na całkowitą niezdolność do pracy lub wiek - podjąć pracy lub działalności objętej ubezpieczeniem społecznym i nie mają niezbędnych środków utrzymania. Podał, że do przyznania świadczenia w drodze wyjątku muszą być spełnione łącznie wszystkie warunki wskazane w powyższym przepisie, a brak jednego z nich powoduje niemożność przyznania tego świadczenia. W toku postępowania organ ustalił, że J.U. na przestrzeni 52 lat życia udowodnił łącznie okres składkowy i nieskładkowy wynoszący 17 lat, 6 miesięcy i 26 dni. W okresach od dnia [...] kwietnia 1975 r. do dnia [...] sierpnia 1977 r. i od dnia [...] lipca 2001 r. do dnia [...] marca 2009 r. wystąpiły przerwy w opłacaniu składek na ubezpieczenie społeczne oraz ubezpieczenia emerytalne i rentowe. Ponadto od dnia [...] czerwca 1994 r. do dnia [...] grudnia 2000 r. pobierał rentę z tytułu częściowej niezdolności do pracy w związku z wypadkiem przy pracy. Orzeczeniem z dnia [...] stycznia 2009 r. lekarz orzecznik ZUS uznał wnioskodawcę za częściowo niezdolnego do pracy do dnia [...] stycznia 2012 r., a kolejnym orzeczeniem komisja lekarska ZUS z dnia [...] marca 2010 r. ustaliła, że nie jest on całkowicie niezdolny do pracy. Prezes Zakładu Ubezpieczeń Społecznych stwierdził, że skoro J.U. nie został uznany za całkowicie niezdolnego do pracy, to przedmiotowe świadczenie nie może być mu przyznane. Organ podkreślił, że fundamentalną zasadą przyznawania świadczeń na podstawie art. 83 ustawy o emeryturach i rentach z FUS jest całkowita niezdolność do pracy, orzeczona w trybie przewidzianym przez lekarza orzecznika ZUS, a nie stwierdzona przez każdego innego lekarza lub wynikająca z subiektywnego przekonania samego zainteresowanego. Zgodnie z art. 14 ust. 1 powołanej ustawy, oceny niezdolności do pracy, jej stopnia oraz ustalenia daty powstania niezdolności do pracy, dokonuje w formie orzeczenia lekarz orzecznik ZUS. Stosownie zaś do art. 14 ust. 3 tej ustawy, podstawę do wydania decyzji w sprawie świadczeń przewidzianych w ustawie, do których prawo uzależnione jest od stwierdzenia niezdolności do pracy oraz niezdolności do samodzielnej egzystencji, stanowi orzeczenie lekarza orzecznika ZUS, od którego nie wniesiono sprzeciwu lub co do którego nie zgłoszono zarzutu wadliwości, albo orzeczenie komisji lekarskiej. Orzeczenie lekarza orzecznika ZUS albo komisji lekarskiej jest zatem wiążące dla organu rentowego, jak również dla Prezesa Zakładu Ubezpieczeń Społecznych, co oznacza, że ta przesłanka nie podlega tzw. uznaniu administracyjnemu. Ponadto wskazał, że kwestia trudnych warunków materialnych i brak środków utrzymania nie stanowią wystarczającego uzasadnienia do przyznania prawa do świadczenia w drodze wyjątku, bowiem świadczenie to nie jest świadczeniem socjalnym, przyznawanym wyłącznie według potrzeb, nawet gdy te potrzeby są uzasadnione. Powyższa decyzja stała się przedmiotem skargi do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, w której J.U. zakwestionował zaskarżoną, wnosząc o jej uchylenie. Wnoszący skargę wskazał, że od momentu wypadku w 2003 r., podczas którego nastąpiło [...] choruje na [...]. Jego stan zdrowia stale się pogarsza i obecnie jest całkowicie niezdolny do pracy i samodzielnej egzystencji, co potwierdza opinia biegłego sądowego z dnia [...] lipca 2010 r. oraz orzeczenie z dnia [...] maja 2010 r. o stopniu niepełnosprawności. Podkreślił, iż organ pominął powyższą okoliczność, opierając się wyłącznie na orzeczeniu komisji lekarskiej ZUS z dnia [...] marca 2010 r., od którego nie wniósł sprzeciwu, bowiem zostało ono mu doręczone po upływie terminu do jego złożenia. W odpowiedzi na skargę Prezes Zakładu Ubezpieczeń Społecznych wniósł o jej oddalenie, podtrzymując argumentację wyrażoną w zaskarżonej decyzji. Odnosząc się do zarzutów skargi podał, że od orzeczenia komisji lekarskiej sprzeciw nie przysługuje, gdyż jest ono wiążące dla organu rentowego zarówno w kwestii decyzji w przedmiocie renty w trybie ustawowym, jak i renty przyznawanej w drodze wyjątku. Organ nie posiada kompetencji do samodzielnej oceny stanu zdrowia i stopnia jego niezdolności do pracy, bowiem w tym przedmiocie podstawą do wydania decyzji jest orzeczenie lekarza orzecznika ZUS, od którego nie wniesiono sprzeciwu lub orzeczenie komisji lekarskiej ZUS. Nie ma zatem żadnej możliwości przyznania świadczenia osobie, która nie legitymuje się całkowitą niezdolnością do pracy. Z kolei, orzeczenie o stopniu niepełnosprawności nie ma zastosowania dla celów rentowych, a orzeczenie biegłego sądowego nie może zastąpić orzeczenia wydanego w sprawie komisji lekarskiej ZUS. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Innymi słowy, sąd administracyjny nie orzeka co do istoty sprawy w zakresie danego przypadku, lecz jedynie kontroluje rozstrzygnięcie zapadłe w sprawie z punktu widzenia jego zgodności z prawem. Skarga analizowana pod tym kątem zasługuje na uwzględnienie, a wydane w sprawie decyzje podlegają uchyleniu. Zgodnie z treścią art. 83 ust. 1 ustawy z dnia 17 grudnia 1998 r. o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych, ubezpieczonym i pozostałym po nich członkom rodziny, którzy wskutek szczególnych okoliczności nie spełniają warunków przewidzianych w ustawie do uzyskania prawa do emerytury lub renty, nie mogą ze względu na całkowitą niezdolność do pracy lub wiek podjąć pracy lub działalności objętej ubezpieczeniem społecznym i nie mają niezbędnych środków utrzymania, Prezes Zakładu Ubezpieczeń Społecznych może przyznać w drodze wyjątku świadczenie w wysokości nieprzekraczającej odpowiednich świadczeń przewidzianych w ustawie. Przyznanie przedmiotowego świadczenia jest uzależnione od łącznego spełnienia wszystkich wyżej wskazanych przesłanek. W rozpatrywanej sprawie powyższe okoliczności, a w szczególności stan zdrowia J.U., nie zostały należycie zbadane, co w konsekwencji mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Jak wynika z dokumentacji przekazanej Sądowi, Prezes Zakładu Ubezpieczeń Społecznych decyzją z dnia [...] maja 2006 r. przyznał skarżącemu świadczenie w drodze wyjątku z tytułu całkowitej niezdolności do pracy do dnia [...] lutego 2007 r., następnie decyzją z dnia [...] kwietnia 2007 r. przedmiotowe świadczenie skarżący otrzymał do dnia [...] lutego 2008 r., a później decyzją z dnia [...] marca 2008 r. do dnia [...] lutego 2009 r. W związku z tym, że lekarz orzecznik ZUS orzeczeniem z dnia [...] stycznia 2009 r. stwierdził u J.U. jedynie częściową niezdolność do pracy do dnia [...] stycznia 2012 r., Prezes Zakładu Ubezpieczeń Społecznych decyzją z dnia [...] lutego 2009 r. odmówił przyznania mu świadczenia w drodze wyjątku. Po rozpoznaniu wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy, Prezes Zakładu Ubezpieczeń Społecznych decyzją z dnia [...] kwietnia 2009 r. utrzymał w mocy swoją decyzję z dnia [...] lutego 2009 r. Skarżący wnioskiem z dnia 29 listopada 2009 r. ponownie zwrócił się o przyznanie mu świadczenia w drodze wyjątku, wskazując na pogorszenie się jego stanu zdrowia skutkujące całkowitą niezdolnością do pracy. W dniu [...] marca 2010 r. skarżący został poddany badaniu przez komisję lekarską ZUS, która orzeczeniem z tej daty ustaliła, że nie jest on całkowicie niezdolny do pracy. Tryb wydawania orzeczeń lekarskich w zakresie oceny niezdolności do pracy reguluje ustawa o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych oraz rozporządzenie Ministra Polityki Społecznej z dnia 14 grudnia 2004 r. w sprawie orzekania o niezdolności do pracy (Dz. U. z 2004 r. Nr 273, poz. 2711). Zgodnie z art. 14 ust. 1 powołanej wyżej ustawy, oceny niezdolności do pracy, jej stopnia oraz ustalenia daty powstania niezdolności do pracy, dokonuje w formie orzeczenia lekarz orzecznik ZUS. Lekarz orzecznik wydaje orzeczenie na wniosek właściwej komórki organizacyjnej oddziału Zakładu - w sprawach świadczeń wypłacanych przez Zakład lub na wniosek innych podmiotów - w sprawach należących do ich właściwości (§ 2 ust. 1 rozporządzenia). Działa zatem na zlecenie organu uprawnionego do rozstrzygania w konkretnych indywidualnych sprawach. Lekarz orzecznik wydaje orzeczenie na podstawie bezpośredniego badania osoby ubiegającej się o świadczenie i posiadanej dokumentacji lub na podstawie samej dokumentacji, jeśli jest ona wystarczająca do jego wydania (§ 4 tego rozporządzenia). Od orzeczenia lekarza orzecznika osobie zainteresowanej przysługuje sprzeciw do komisji lekarskiej Zakładu w ciągu 14 dni od dnia doręczenia tego orzeczenia (art. 14 ust. 2a ustawy). Orzeczenie lekarza orzecznika, od którego nie wniesiono sprzeciwu lub co do którego nie zgłoszono zarzutu wadliwości, albo orzeczenie komisji lekarskiej, stanowi dla organu rentowego podstawę do wydania decyzji w sprawie świadczeń przewidzianych w ustawie, do których prawo jest uzależnione od stwierdzenia niezdolności do pracy oraz niezdolności do samodzielnej egzystencji (art. 14 ust. 3). Nadzór nad wykonywaniem orzecznictwa o niezdolności do pracy sprawuje Prezes Zakładu, który obejmuje m.in. kontrolę prawidłowości i jednolitości stosowania zasad orzecznictwa o niezdolności do pracy przez lekarzy orzeczników i komisje lekarskie (art. 14 ust. 5). Zdaniem Sądu, ocena zdolności do pracy J.U. została dokonana z naruszeniem wskazanego trybu. Komisja lekarska ZUS bowiem jest organem, który dokonuje oceny niezdolności do pracy i jej stopnia wyłącznie w sytuacji, gdy zostało wydane wcześniej orzeczenie lekarza orzecznika ZUS. Tymczasem, co wynika z akt sprawy, organ rozpatrując wniosek skarżącego o przyznanie świadczenia w drodze wyjątku z dnia 25 listopada 2009 r., w którym wskazywał on pogorszenie stanu zdrowia oceniał jego zdolność do pracy wyłącznie na podstawie orzeczenia komisji lekarskiej ZUS z dnia [...] marca 2010 r., którego nie poprzedzało aktualne orzeczenie lekarza orzecznika ZUS. W konsekwencji, wobec stwierdzonych uchybień, które mogły mieć istotny wpływ na wynik sprawy, zasadne było uchylenie zarówno zaskarżonej decyzji, jak i decyzji ją poprzedzającej. Organ ponownie rozpatrując sprawę powinien dokonać oceny stanu zdrowia J.U. na podstawie badań lekarskich przeprowadzonych z zachowaniem odpowiedniego trybu określonego w ustawie o emeryturach i rentach z FUS. Mając powyższe na względzie, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), orzekł jak w punkcie 1 sentencji wyroku. O wstrzymaniu wykonania zaskarżonej decyzji w całości Sąd orzekł, na podstawie art. 152 powołanej ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.