II SA/Wa 1394/19

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Piotr Borowiecki, Sędzia WSA Konrad Łukaszewicz, Asesor WSA Karolina Kisielewicz (spr.), Protokolant sekretarz sądowy Marcin Rusinowicz-Borkowski po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 29 października 2019 r. sprawy ze skargi W. S. na decyzję Komendanta Głównego Straży Granicznej z dnia [...] marca 2019 r. nr [...] w przedmiocie ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystany urlop uchyla zaskarżoną decyzję oraz utrzymaną nią w mocy decyzję Komendanta [...] Oddziału Straży Granicznej z dnia [...] stycznia 2019 r. nr [...] Komendant Główny Straży Granicznej decyzją z [...] marca 2019 r. (nr [...]), zaskarżoną przez W.S. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, utrzymał w mocy decyzję Komendanta [...] Oddziału Straży Granicznej z [...] stycznia 2019 r. (nr [...]) o odmowie wyrównania skarżącemu otrzymanych należności z tytułu niewykorzystanych urlopów. Z okoliczności faktycznych sprawy wynika, że w piśmie z [...] listopada 2018 r. skarżący, zwolniony ze służby stałej w Straży Granicznej w 2006 r., na podstawie art. 45 ust. 3 ustawy z 12 października 1990 r. o Straży Granicznej (Dz. U. z 2019 r., poz. 147), zwrócił się do organu I instancji (Komendanta [...] Oddziału Straży Granicznej) z wnioskiem o wyrównanie otrzymanego ekwiwalentu za niewykorzystany urlop wypoczynkowy i urlop dodatkowy w związku ze zwolnieniem ze służby. W uzasadnieniu wnioskodawca powołał się na wyrok Trybunału Konstytucyjnego z 30 października 2018 r. sygn. akt K 7/15, w którym Trybunał orzekł, że art. 115a ustawy z 6 kwietnia 1990 r. o Policji (Dz.U. z 2017 r., poz. 2067 ze zm.) w zakresie, w jakim ustala wysokość ekwiwalentu pieniężnego za 1 dzień niewykorzystanego urlopu wypoczynkowego lub dodatkowego w wymiarze 1/30 części miesięcznego uposażenia, jest niezgodny z art. 66 ust. 2 w związku z art. 31 ust. 3 zdanie drugie Konstytucji RP. Jego zdaniem, w tym stanie prawnym organ jest zobowiązany "wyrównać" otrzymany ekwiwalent na zasadach "zbliżonych do innych służb mundurowych" (1/22 a nie 1/30). Komendant [...] Oddziału Straży Granicznej decyzją z [...] stycznia 2019 r. odmówił skarżącemu ponownego ustalenia i wypłacenia ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystany urlop wypoczynkowy i dodatkowy wraz z odsetkami. Organ I instancji wyjaśnił, że zgodnie z art. 118 ust. 1 pkt 2 ustawy o Straży Granicznej, skarżącemu w dacie zwolnienia ze służby wypłacono ekwiwalent pieniężny za 40 dni niewykorzystanych urlopów (30 dni urlopu wypoczynkowego i 10 dni urlopu dodatkowego), w wysokości obliczonej w sposób określony w § 2 ust. 1 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z 16 września 2005 r. w sprawie ekwiwalentów pieniężnych za niewykorzystane przez funkcjonariusza Straży Granicznej urlopy i czas wolny od służby (Dz. U. z 2005 r., poz. 1560). Zgodnie z § 2 ust. 1 rozporządzenia, podstawę do obliczania ekwiwalentu za urlop stanowi miesięczne uposażenie zasadnicze wraz z dodatkami o charakterze stałym, należne funkcjonariuszowi na ostatnio zajmowanym stanowisku służbowym. Wysokość ekwiwalentu za urlop oblicza się, mnożąc 1/30 uposażenia przez liczbę dni niewykorzystanych urlopów wypoczynkowych i dodatkowych (ust. 2). Organ I instancji podał, że wyrok na który powołał się skarżący we wniosku "nie dotyczy Straży Granicznej, lecz jedynie konkretnego przepisu ustawy o Policji". W związku z tym do momentu zmiany przez ustawodawcę przepisów w tym zakresie, nie ma podstaw prawnych do ustalenia i wypłaty ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystane urlopy na zasadach wskazanych przez Trybunał w powołanym wyroku. Z tego powodu wniosek W. S. nie jest uzasadniony. Skarżący w piśmie z [...] lutego 2019 r. złożył odwołanie od decyzji Komendanta [...] Oddziału Straży Granicznej z [...] stycznia 2019 r. Odwołujący się stwierdził, że z uwagi na "złożony charakter" postępowania (tj. "podobieństwo do spraw policyjnych") organ I instancji powinien dokonać "szczególnych ustaleń na szczeblu wewnątrzresortowym". W. S. wniósł o uchylenie tej decyzji. Komendant Główny Straży Granicznej decyzją z [...] marca 2019 r. wydaną na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. oraz art. 118 ust. 1 pkt 2 ustawy o Straży Granicznej w zw. z § 2 ust. 1 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z 16 września 2005 r. utrzymał w mocy decyzję organu I instancji. Organ odwoławczy w uzasadnieniu decyzji podał, że skarżącemu wypłacono wszystkie świadczenia zgodnie z obowiązującym w dniu jego zwolnienia ze służby przepisem art. 118 ustawy o Straży Granicznej, w tym ekwiwalent za niewykorzystane urlopy (wypoczynkowy i dodatkowy) mnożąc 1/30 miesięcznego uposażenia zasadniczego wraz z dodatkami o charakterze stałym, należnego funkcjonariuszowi na ostatnio zajmowanym stanowisku służbowym przez liczbę dni niewykorzystanych urlopów wypoczynkowych i dodatkowych. Komendant Główny Straży Granicznej stwierdził, że powoływanie się przez skarżącego na wyrok Trybunału Konstytucyjnego z 30 października 2018 r. nie jest uzasadnione. W wyroku tym Trybunał nie orzekł bowiem o niekonstytucyjności jakiegokolwiek przepisu ustawy o Straży Granicznej. W. S. w skardze na tę decyzję wniesionej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wniósł o jej uchylenie oraz o zasądzenie kosztów postępowania. Zdaniem skarżącego, zaskarżona decyzja została wydana z naruszeniem: a) art. 118 ust. 1 pkt 2 ustawy o Straży Granicznej oraz art. 66 ust.2 w związku z art. 2 Konstytucji RP (ustalającego prawo pracownika do dni wolnych i płatnych urlopów); w uzasadnieniu tego zarzutu skarżący podniósł m. in., że po wydaniu przez Trybunał Konstytucyjny w dniu 23 lutego 2010 r. wyroku sygn. akt K 1/08 (zgodnie z którym art. 114 ust. 1 pkt 2 ustawy o Policji, w części obejmującej słowa "nie więcej jednak niż za ostatnie 3 lata kalendarzowe" jest niezgodny z art. 66 ust. 2 w związku z art. 2 Konstytucji) w Sejmie VI i VII kadencji toczyły się prace legislacyjne nad projektem ustawy o zmianie ustawy o Policji, ustawy o Straży Granicznej oraz ustawy o Służbie Więziennej, mające na celu "dostosowanie" prawa do przepisów prawa europejskiego (prawa do pełnego ekwiwalentu pieniężnego). Skarżący podkreślił, że Minister Spraw Wewnętrznych (sprawujący nadzór nad Strażą Graniczną) opiniując projekty tych ustaw, wskazywał na niezgodność analogicznego do art. 114 ust. 1 pkt 2 ustawy o Policji, przepisu art. 118 ust. 1 pkt 2 ustawy o Straży Granicznej z art. 66 ust. 2 w związku z art. 2 Konstytucji RP, mimo to nie wziął tego stanowiska pod uwagę przy rozstrzyganiu niniejszej sprawy; b) art. 7 ust. Dyrektywy 2003/88/WE Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 4 listopada 2003 r. poprzez pozbawienie prawa do wyrównania otrzymanego ekwiwalentu; c) art. 7, art. 75, art. 77, art. 79, art. 80, art. 86 i art. 107 k.p.a. które mogło mieć wpływ na wynik sprawy. Skarżący wniósł o: a) skierowanie przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie na podstawie art. 193 Konstytucji RP pytania prawnego do Trybunału Konstytucyjnego w przedmiocie zbadania zgodności art. 118 ust. 1 pkt 2 ustawy o Straży Granicznej z art. 66 ust. 2 w związku z art. 2 Konstytucji RP lub b) skierowanie, w trybie art. 297 Traktatu o Funkcjonowaniu Unii Europejskiej, pytania prejudycjalnego do Trybunału Sprawiedliwości Unii Europejskiej w przedmiocie wykładni art. 7 ust. 2 Dyrektywy 2003/88/WE Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 4 listopada 2003 r., dotyczącej niektórych aspektów organizacji czasu pracy, "w przypadku gdyby argumentacja powołana w skardze okazała się niewystarczająca". W uzasadnieniu skargi podniósł m. in., że jeżeli w systemie prawa istnieje norma prawna o treści tożsamej do normy prawnej uznanej za niekonstytucyjną wyrokiem Trybunału Konstytucyjnego, to norma taka jest również pozbawiona domniemania konstytucyjności (por. np. wyrok TK z 22 maja 2007 r. sygn. akt SK 36/06) oraz powołał się na zasadę bezpośredniego stosowania Konstytucji (art. 8) Komendant Główny Straży Granicznej w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie. Minister podkreślił, że jest związany Konstytucją i ustawami, i w żadnym wypadku podstawą odmowy zastosowania przez organ przepisów ustawowych nie może być zasada bezpośredniego stosowania Konstytucji (wyrok pełnego składu TK z 31 stycznia 2000 r. sygn. akt P 4/99). Domniemanie zgodności ustawy z Konstytucją może być obalone jedynie wyrokiem Trybunału Konstytucyjnego. Komendant Główny Straży Granicznej podniósł, że w myśl art. 6 k.p.a. organy władzy publicznej działają na podstawie przepisów prawa, a zatem w tej sprawie na podstawie rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z 16 września 2005 r. W ocenie organu w stanie faktycznym i prawnym sprawy nie ma podstaw do przedstawiania przez Sąd pytania prawnego do Trybunału Konstytucyjnego czy pytania prejudycjalnego. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Skarga jest uzasadniona. W rozpatrywanej sprawie W. S. powołując się na wyrok Trybunału Konstytucyjnego sygn. akt K 7/15, zarzucił organom obu instancji nieuzasadnioną odmowę wyrównania otrzymanych należności z tytułu niewykorzystanego przed zwolnieniem ze służby urlopu wypoczynkowego i urlopu dodatkowego. Komendant Główny Straży Granicznej argumentował natomiast, że jest związany Konstytucją i ustawami i w żadnym wypadku podstawą odmowy zastosowania przez organ (i Sąd) przepisów ustawowych nie może być zasada bezpośredniego stosowania Konstytucji. Organ podkreślił, że "negatywny" wyrok Trybunału Konstytucyjnego oddziałuje, w sferze obowiązywania prawa, wyłącznie na normę wyraźnie wskazaną w sentencji orzeczenia. Tylko ta norma tarci moc powszechnie obowiązującą i na podstawie wyroku trybunalskiego przestaje być elementem systemu prawa. W tej sprawie spór dotyczy w istocie odniesienia skutków wyroku Trybunału Konstytucyjnego o sygn. akt K 7/15 w myśl którego art. 115a ustawy z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Policji (Dz. U. z 2017 r. poz. 2067 oraz z 2018 r. poz. 106, 138, 416, 650, 730, 1039, 1544 i 1669) w zakresie, w jakim ustala wysokość ekwiwalentu pieniężnego za 1 dzień niewykorzystanego urlopu wypoczynkowego lub dodatkowego w wymiarze 1/30 części miesięcznego uposażenia, jest niezgodny z art. 66 ust. 2 w związku z art. 31 ust. 3 zdanie drugie Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej, do analogicznego w treści przepisu § 2 ust. 2 rozporządzenia w sprawie ekwiwalentów pieniężnych za niewykorzystane przez funkcjonariusza Straży Granicznej urlopy i czas wolny od służby. Innymi słowy, chodzi o odpowiedź na pytanie, czy w procesie stosowania prawa można uznać za niezgodny z Konstytucją przepis prawny, którego treść jest analogiczna z treścią przepisu innej ustawy, uznanego za niekonstytucyjny przez Trybunał Konstytucyjny. Kwestia rozszerzonej skuteczności orzeczenia Trybunału Konstytucyjnego w sferze stosowania prawa była przedmiotem licznych wypowiedzi Sądu Najwyższego (np. wyroki z 17 marca 2016 r. sygn. akt V CSK 377/15, z 20 lutego 2018 r. sygn. akt V CSK 230/17) oraz Naczelnego Sądu Administracyjnego (np. wyroki z 24 listopada 2016 r. sygn. akt II FSK 2791/14 i z 9 lutego 2017 r. sygn. akt II FSK 3236/16). W orzeczeniach tych stosując prokonstytucyjną metodę wykładni przepisów prawa przyjęto, że jeżeli tak samo brzmiąca norma prawa występuje w dwóch aktach prawnych o podobnym charakterze i jedna z nich została uznana przez Trybunał Konstytucyjny za sprzeczną z Konstytucją (art. 62 ust. 2 Konstytucji), to również norma zawarta w drugim akcie prawnym, co do której nie toczyło się postępowanie przed Trybunałem Konstytucyjnym może być uznana za niekonstytucyjną. Ten pogląd znalazł akceptację w doktrynie (por. np. Michał Jackowski, Następstwa wyroków Trybunału Konstytucyjnego w procesie sądowego stosowania prawa, Wydawnictwo Sejmowe 2016, s. 339). W uzasadnieniu tego stanowiska podnosi się, że negatywne orzeczenie Trybunału Konstytucyjnego uchyla domniemanie konstytucyjności normy prawnej, a nie przepisu prawnego. Taka sama norma prawna może być zawarta w przepisach rożnych aktów prawnych. Wyrok Trybunału Konstytucyjnego o niekonstytucyjności normy zakodowanej w konkretnym przepisie prawa deroguje zatem z systemu praw ten przepis lub jego część. Musi mieć jednak również wpływ na stosowanie innych przepisów zawierających taką samą niekonstytucyjną normę. Z art. 8 i art. 178 Konstytucji RP wynika, że sądy podlegają tylko Konstytucji (której przepisy stosuje się bezpośrednio) oraz ustawom. Związanie sądu ustawą sprawia, że w zasadzie sądy nie mają kompetencji do kontroli konstytucyjności ustawy i w konsekwencji nie mogą odmówić jej zastosowania. W razie wątpliwości co do konstytucyjności ustawy mają obowiązek zwrócić się do Trybunału Konstytucyjnego z odpowiednim pytaniem prawnym. Powiedziano już, że przyjmuje się, że niedopuszczalność samodzielnej oceny przez sąd konstytucyjności normy ustawowej ustępuje wówczas, gdy Trybunał Konstytucyjny orzekł już o niekonstytucyjności, normy ustawowej, identycznej w treści z normą ustawy stosowaną przez sąd. W takim bowiem przypadku niekonstytucyjność ma charakter oczywisty, co niejako zwalnia sąd z obowiązku zwracania się z tą sprawą do Trybunału Konstytucyjnego. W rozpatrywanym przypadku mamy jednak do czynienia z zarzutem niezgodności z Konstytucją normy podustawowej, zawartej w rozporządzeniu Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji. W świetle wynikającego z Konstytucji związania sądu ustawą można uznać, że sądy są właściwe do badania i kwestionowania konstytucyjności norm prawnych zawartych w akcie prawnym niższego rzędu niż ustawa z konsekwencjami polegającymi na odmowie zastosowania tej normy podustawowej. W zakresie badania konstytucyjności aktów niższego rzędu niż ustawa, sędziowie zachowują samodzielność ostatecznej decyzji o stosowaniu prawa i w toku rozpoznawania konkretnej sprawy mogą odmówić - z tego powodu - jego stosowania (por. uchwała NSA z 22 maja 2000 r., sygn. akt OPS 3/00). W tej sprawie zajęcie takiego stanowiska szczególnie uzasadnia wspomniany już fakt, że Trybunał Konstytucyjny w wyroku, na który powołał się skarżący orzekł o niezgodności z Konstytucją analogicznego w treści przepisu ustawy o Policji. Jeżeli zatem akceptuje się stanowisko co do tego, że sąd wyjątkowo może odmówić zastosowania normy ustawowej w sytuacji, gdy analogiczna norma zawarta w innej ustawie została uznana przez Trybunał Konstytucyjny za niezgodną z Konstytucją, to tym bardziej, sąd będąc związany tylko ustawą, może odmówić zastosowania normy rozporządzenia wykonawczego analogicznej z uznaną za niekonstytucyjną normą ustawy. Należy przypomnieć, że przepis art. 115a ustawy o Policji stanowi, że ekwiwalent pieniężny za 1 dzień niewykorzystanego urlopu wypoczynkowego lub dodatkowego ustala się w wysokości 1/30 części miesięcznego uposażenia zasadniczego wraz z dodatkami o charakterze stałym należnego na ostatnio zajmowanym stanowisku służbowym. Z kolei w myśl przepisu § 2 ust. 1 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z 16 września 2005 r. w sprawie ekwiwalentów pieniężnych za niewykorzystane przez funkcjonariusza Straży Granicznej urlopy i czas wolny od służby, podstawę do obliczania ekwiwalentu za urlop i za czas wolny od służby, stanowi miesięczne uposażenie zasadnicze wraz z dodatkami o charakterze stałym, należne funkcjonariuszowi na ostatnio zajmowanym stanowisku służbowym. Wysokość ekwiwalentu za urlop oblicza się, mnożąc 1/30 uposażenia przez liczbę dni niewykorzystanych urlopów wypoczynkowych lub dodatkowych (ust. 2). W rozpatrywanej sprawie Sąd dokonał samodzielnej oceny konstytucyjności spornych przepisów, nie znalazł podstaw do przedstawienia pytania prawnego do Trybunału Konstytucyjnego czy pytania prejudycjalnego. Na zakończenie, odnosząc się do zapatrywania organu wyrażonego w odpowiedzi na skargę, należy mieć na uwadze art. 8 Konstytucji RP, uznającego Konstytucję za najwyższe prawo RP, a ponadto zasady demokratycznego państwa prawnego (art. 2 Konstytucji RP) oraz legalizmu (art. 7 Konstytucji RP i art. 6 k.p.a.). Z tych przepisów - zasad wynika, że organy władzy publicznej, w tym organy administracji publicznej związane są całym obowiązującym porządkiem prawnym, z uwzględnieniem jego hierarchii, na czele której znajduje się Konstytucja RP. Działanie organów władzy publicznej zgodne z zasadą praworządności oznacza więc przede wszystkim działanie zgodne z Konstytucją (legalność konstytucyjną), a w razie wątpliwości co do jej zgodności - z uwzględnieniem orzecznictwa Trybunału Konstytucyjnego (K. Działocha, Pojęcie wykonywania orzeczeń TK (w:) red. K. Działocha, S. Jarosz-Żukowska, Wykonywanie orzeczeń TK w praktyce konstytucyjnej organów państwa, Warszawa 2013, Wyd. Sejmowe, s. 22 oraz wyrok NSA z 20 lutego 2019 r. sygn. akt II OSK 694/17). Całkowicie nieuzasadnione jest zatem w praktyce stosowania prawa przez organy administracyjne zastosowanie normy prawnej (w tym przypadku o randze podustawowej), którą Trybunał Konstytucyjny uznał za niezgodną z Konstytucją. Należy przypomnieć, że prawo do ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystany urlop (wypoczynkowy, dodatkowy), a więc do "równowartości" urlopu niewykorzystanego w naturze, zostało "zagwarantowane" w ustawie (art. 118 ust. 1 pkt 2 ustawy o Straży Granicznej). Z przepisu tego wynika, że funkcjonariuszowi zwolnionemu ze służby przysługuje ekwiwalent pieniężny za niewykorzystane przed zwolnieniem ze służby urlopy wypoczynkowe lub urlopy dodatkowe, z wyjątkiem urlopu, o którym mowa w art. 87a ust. 1, oraz rekompensata pieniężna w zamian za czas służby przekraczający normę określoną w art. 37 ust. 2. Istnieje zatem ustawowa podstawa do wypłacenia funkcjonariuszowi Straży Granicznej ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystany urlop wypoczynkowy. Wobec niekonstytucyjności przepisu rozporządzenia określającego zasady obliczania wysokości ekwiwalentu urlopowego, wysokość tego świadczenia może i powinna być ustalona bezpośrednio na podstawie art. 118 ust. 1 pkt 2 z uwzględnieniem art. 125 ust. 1 ustawy o Straży Granicznej. Ekwiwalent za niewykorzystany urlop wypoczynkowy powinien bowiem, ze swej istoty stanowić równowartość uposażenia za okres urlopu wypoczynkowego. Biorąc powyższe pod uwagę, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a w związku z art. 135 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2018 r., poz. 1302 ze zm.), uchylił zaskarżoną decyzję oraz utrzymaną nią w mocy decyzję organu I instancji.