II SA/Wa 1395/15

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Ewa Grochowska – Jung Sędziowie WSA Andrzej Góraj (spr.) Eugeniusz Wasilewski Protokolant specjalista Małgorzata Plichta po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 5 maja 2016 r. sprawy ze skargi M. A. na decyzję Komendanta [...] Policji z dnia [...] czerwca 2015 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia utraty prawa do uposażenia 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz utrzymany nią w mocy rozkaz personalny Komendanta Rejonowego Policji [...] z dnia [...] kwietnia 2015 r.; 2. zasądza od Komendanta [...] Policji na rzecz M. A. kwotę 257 zł (słownie: dwieście pięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. Komendant [...] Policji decyzją z [...] czerwca 2015 r. utrzymał w mocy rozkaz personalny Komendanta Rejonowego Policji [...] z [...] kwietnia 2015 r. w przedmiocie stwierdzenia utraty przez M.A. prawa do uposażenia w związku z nieprawidłowym wykorzystaniem zwolnień lekarskich. W uzasadnieniu wskazano, że funkcjonariusz korzystał ze zwolnień lekarskich w okresie od 7 czerwca 2014 r. do 6 października 2014 r. W tym też czasie uczestniczył w posiedzeniach Dzielnicowego Zespołu [...] dla Dzielnicy [...], otrzymując za to wynagrodzenie pieniężne. Powyższe zachowanie policjanta w trakcie zwolnienia lekarskiego, w ocenie organu, było pracą zarobkową. Za taką pracę należy bowiem uznać każdą pracę, wykonywaną na każdej podstawie prawnej albo i bez niej, jak też bez względu na wymiar czasu pracy. Takie postępowanie funkcjonariusza stanowiło więc nieprawidłowe wykorzystywanie zwolnienia lekarskiego. Wykorzystywał je bowiem do celów innych niż leczenie. Praca zarobkowa mogła zaś utrudniać proces leczenia i rekonwalescencji. Adnotacja dokonana przez lekarza na zwolnieniu, że pacjent może chodzić, upoważniała jedynie policjanta do wykonywania zwykłych czynności życia codziennego, a nie do pracy zarobkowej. W konkluzji organ stwierdził, że uczestnictwo strony w 15 posiedzeniach przedmiotowego zespołu w badanym okresie, stanowiło wykonywanie pracy zarobkowej. Przepisy pragmatyki służbowej nakładają zaś w takiej sytuacji na organy obowiązek stwierdzenia utraty prawa do uposażenia i to niezależnie od charakteru tego uposażenia. Od powyższej decyzji skargę do tutejszego Sądu wywiódł M.A., wnosząc o jej uchylenie i zarzucając organowi naruszenie: - art. 121 e ust. 3 i 7 ustawy o Policji przez błędną jego wykładnię i pominięcie, że dopuszczalne jest wykonywanie podczas zwolnienia przez stronę incydentalnej, usprawiedliwionej aktywności zawodowej, szczególnie jeśli ma ona charakter społeczny, jak też poprzez przeprowadzenie kontroli po zakończeniu okresu zwolnienia, - art. 4 prim ust. 5 i ust. 2-4 ustawy o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi przez błędne przyjęcie, iż wynagrodzenie otrzymywane przez członka Dzielnicowego Zespołu [...] ma cechy ekwiwalentności w sytuacji, gdy świadczenie to stanowi akt publicznoprawny, a jego wypłata jest obligatoryjna, oraz przez nieustalenie społecznego charakteru działalności polegającej na członkostwie w ww. Zespole, - art. 7, art. 78 § 1 i art. 75 K.p.a. przez nieuwzględnienie żądania przeprowadzenia dowodu z zeznań świadka G.S. oraz zeznań lekarzy wystawiających zwolnienia funkcjonariuszowi, a przez to nieustalenie na czym polegały czynności strony podejmowane w ramach pracy w powyższym Zespole i jaki był zakres oddziaływania tych czynności na zdrowie strony, - art. 107 § 1 i 3 i art. 108 K.p.a. przez brak należytego rozważenia materiału dowodowego. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując argumentację zawartą w skarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje. Zgodnie z treścią przepisu art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz.1269 z późn. zm.) sąd administracyjny sprawuje wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę pod względem zgodności z prawem skarżonej decyzji administracyjnej. Jest więc to kontrola legalności rozstrzygnięcia zapadłego w postępowaniu administracyjnym, z punktu widzenia jego zgodności z prawem materialnym i procesowym. Oceniając przedmiotową decyzję według powyższych kryteriów, uznać należało, iż powinna zostać wyeliminowana z obrotu prawnego jako wadliwa. Istota sprawy w niniejszym postępowaniu sprowadzała się do oceny tego, czy organ miał podstawy do twierdzenia, że strona w sposób nieprawidłowy wykorzystywała zwolnienia lekarskie. W myśl regulacji zawartej w art. 121 e ustawy z 6 kwietnia 1990 r. o Policji organy policji mogą przeprowadzać kontrolę prawidłowości wykorzystania zwolnienia lekarskiego przez policjanta. Jeśli zaś w wyniku takiej kontroli zostanie ustalone nieprawidłowe wykorzystanie zwolnienia lekarskiego, to policjant traci prawo do uposażenia za cały okres zwolnienia. Sposób rozumienia sformułowania "prawidłowe wykorzystanie zwolnienia lekarskiego" ustawodawca zaprezentował w ust. 7 omawianego przepisu, nawiązując do okoliczności wykorzystywania zwolnienia lekarskiego w sposób niezgodny z jego celem, a w szczególności do okoliczności wykonywania pracy zarobkowej. Z uwagi na to, że podstawą wydania skarżonej decyzji organ uczynił fakt wykonywania przez stronę pracy zarobkowej, kluczowe dla sprawy znaczenie miała charakterystyka pracy jaką wykonywał skarżący podczas zwolnienia lekarskiego. Punktem wyjścia dla oceny prawidłowości badanego rozstrzygnięcia było więc ustalenie, czy uczestnictwo przez policjanta w trakcie zwolnienia lekarskiego w posiedzeniach Dzielnicowego Zespołu [...] dla Dzielnicy [...] należało traktować jako wykonywanie pracy zarobkowej, o jakim mowa w art.121e ust. 7 ustawy o Policji. Prowadząc dywagacje w powyższej materii należało mieć na względzie to, że nie każda aktywność, za którą dana osoba otrzymuje gratyfikację finansową, może być traktowana jako praca zarobkowa. Podstawowym elementem, który pozwala zidentyfikować pracę, jako posiadającą cechy pracy zarobkowej, jest cel podjęcia pracy. Praca zarobkowa, w tradycyjnym tego słowa znaczeniu, jest przede wszystkim wykonywana w celu osiągnięcia przysporzenia majątkowego w postaci wynagrodzenia. W przypadku pracy tego rodzaju, to zarobek jest więc elementem determinującym podjęcie konkretnej działalności. Inaczej rzecz się ma w przypadku pracy o charakterze prospołecznym. Wykonywanie takiej pracy nie jest nastawione na osiągnięcie dochodu, lecz na osiągnięcie celu wywołującego skutki lub oddziałującego na społeczeństwo w ujęciu lokalnym czy globalnym. Praca prospołeczna, nawet jeśli przewidziana jest za nią pewna rekompensata finansowa, nie będzie więc miała charakteru zarobkowego. To nie zarobek jest bowiem w jej wypadku determinantem powodującym jej podjęcie. Przechodząc do realiów niniejszej sprawy wskazać należało, że organ nie ustalił w sposób poprawny faktu nieprawidłowego wykorzystywania zwolnienia przez funkcjonariusza. Wniosek o nieprawidłowym wykorzystywaniu zwolnienia wywiódł bowiem jedynie z faktu otrzymywania przez policjanta gratyfikacji finansowej w zamian za udział w posiedzeniach Dzielnicowego Zespołu [...] dla Dzielnicy [...]. Tego typu konkluzje organu uznać jednakże należało za przedwczesne. Przede wszystkim odnosząc się do pracy w Zespole Realizacji [...] dla Dzielnicy [...], to nie można jej, w ocenie tutejszego Sądu, traktować jako pracy zarobkowej. Zasady powoływania i zakres działań powyższych Zespołów, określa ustawa z 26 października 1982 r. o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi (t. j. Dz. U. z 2015 r., poz. 1286). Zgodnie z jej art. 4 prim ust. 3 wójtowie (burmistrzowie, prezydencji miast) powołują gminne komisje rozwiązywania problemów alkoholowych, w szczególności inicjujące działania w zakresie określonym w ust. 1 oraz podejmujące czynności zmierzające do orzeczenia o zastosowaniu wobec osoby uzależnionej od alkoholu obowiązku poddania się leczeniu w zakładzie lecznictwa odwykowego. Zadania, jakie mają realizować ww. Zespoły uszczegóławia zaś ust. 1 i 2 art. 4 prim omawianej ustawy, a są nimi m.in. prowadzenie działań związanych z profilaktyką i rozwiązywaniem problemów alkoholowych oraz integracją społeczną osób uzależnionych od alkoholu. Realizacja przedmiotowych zadań stanowi zaś część strategii rozwiązywania problemów społecznych. W świetle regulacji wyżej powołanej ustawy, praca w Zespole Realizacji [...] nie może być utożsamiana z wykonywaniem pracy zarobkowej. Praca ta ma bowiem charakter prospołeczny. Nie wymaga zaś dowodzenia okoliczność, że problem uzależnienia od alkoholu stanowi wciąż w naszym kraju bardzo ważki problem społeczny. Stąd więc uczestnictwo w Zespole stanowi działalność na niwie społecznej, skoro związana jest ściśle z problemami natury społecznej. W świetle powyższego, fakt wynagradzania członków ww. Zespołu nie powoduje tego, że pracę w Zespole Realizacji [...] można traktować na równi z pracą zarobkową. Gratyfikacja finansowa za udział w posiedzeniach omawianego Zespołu nie zmienia bowiem charakteru tego rodzaju pracy i nie pozbawia jej cech działalności prospołecznej. W tym miejscu wartym przytoczenia w ślad za skarżącym jest treść uzasadnienia wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z 2 lutego 2000 r. (sygn. akt SA/Rz 1831/99), w którym stwierdzono, że członkowie gminnej komisji mogą być wynagradzani na takich samych zasadach jak członkowie spoza rady, czyli w postaci diet. Świadczenia takie nie posiadają cech ekwiwalentności, a zatem nie mogą stanowić podstawy nieprawidłowego wykorzystania zwolnienia lekarskiego. Co prawda problematyka, którą zajmował się Naczelny Sąd Administracyjny w ww. sprawie nie była tą samą, jaka jest przedmiotem sprawy rozpoznawanej przez tutejszy Sąd, nie mniej jednak stwierdzenie zawarte w powołanym wyroku stanowi pewnego rodzaju ogólną wytyczną, jak należy traktować wynagrodzenie wypłacane członkom samorządowej komisji. Stwierdzenie to mając charakter uniwersalny, znajduje więc zastosowania w rozpoznawanej sprawie. W świetle powyższego, gratyfikacja finansowa wypłacana członkom Zespołu Realizacji [...] za udział w jego posiedzeniach, winna być traktowana jako rodzaj diety. Nie posiada cech ekwiwalentności, i tym samym nie może być traktowane jako wynagrodzenie za świadczenie pracy zarobkowej. Tym samym nie stanowi więc przesłanki, o jakiej mowa w art. 121e ust. 7 ostatni wers, ustawy o Policji, uzasadniającej utratę przez funkcjonariusza prawa do uposażenia za cały okres zwolnienia. Analiza akt administracyjnych jak i uzasadnienia skarżonej decyzji prowadzi do wniosku, iż organ nie poczynił natomiast ustaleń w zakresie innego rodzaju nieprawidłowości w wykorzystywaniu zwolnienia lekarskiego przez skarżącego. W szczególności nie określił celu, jakiemu miało służyć udzielenie funkcjonariuszowi zwolnień lekarskich w spornym okresie. Oczywiście okolicznością niesporną jest to, że podstawowym celem zwolnienia lekarskiego jest uzyskanie przez chorego pełnej sprawności i zdolności do pracy czy służby. Należy jednak mieć na względzie to, że drogi do osiągnięcia tego celu mogą być różne. Stąd więc ustalając ewentualną nieprawidłowość w wykorzystywaniu zwolnienia lekarskiego, nie należy abstrahować od rodzaju schorzenia czy niesprawności, jaką stwierdzono u pacjenta i w związku z której istnieniem, udzielono zwolnienia od służby. Każda choroba może bowiem wymagać innego zachowania pacjenta i innego postępowania. Oznacza to więc, że każdy przypadek należy badać w sposób indywidualny, nie opierając się wyłącznie na ogólnych założeniach. Tak więc, w sytuacji gdyby organ zamierzał wykazywać fakt nieprawidłowego wykorzystania zwolnienia przez skarżącego, to winien w pierwszej kolejności ustalić rodzaj choroby, czy niesprawności doskwierający stronie, zakres pracy związany z uczestnictwem w posiedzeniach Zespołu Realizacji [...], oraz to, czy czynności polegające na uczestnictwie w ww. posiedzeniach Zespołu kolidują, lub choćby utrudniają pełny powrót do zdrowia. Ustaleń w powyższym zakresie organ jednakże nie poczynił. Stąd więc nie było podstaw do stanowczego twierdzenia, że uczestnictwo w posiedzeniach Zespołu Realizacji [...] kolidowało z celem udzielenia funkcjonariuszowi zwolnienia lekarskiego i w efekcie świadczyło o nieprawidłowym wykorzystywaniu zwolnienia przez policjanta. Za chybione należało zaś uznać twierdzenia skargi, jakoby kontroli prawidłowości wykorzystywania zwolnień lekarskich można było dokonywać jedynie w czasie trwania zwolnienia. Twierdzenia te wynikały z wyrywkowego odniesienia się tylko do ust. 7 art. 121e ustawy o Policji. Badając przedmiotową materię, nie sposób zaś czynić tego jak skarżący, tj. z pominięciem pełnej treści art. 121e regulującego w sposób wyczerpujący kwestię kontrolowania prawidłowości orzekania o czasowej niezdolności do służby. Inne ustępy powyższego przepisu nie zawierają zaś sformułowań mogących sugerować, że kontrola może być prowadzona tylko w czasie trwania zwolnienia. W szczególności należy zwrócić uwagę na ust. 2 pkt 2 analizowanego przepisu, zgodnie z którym kontrolę przeprowadza przełożony policjanta w "zakresie prawidłowości wykorzystania zwolnienia". Gdyby przyjmować za zasadną argumentację skarżącego, komentowany ustęp winien być sformułowany w trybie niedokonanym, a nie jak to ma miejsce w trybie dokonanym. Dla omawianej materii decydujące znaczenie ma zaś przede wszystkim treść art. 121e ust. 3. Konstrukcja tego przepisu wskazuje, że dla zastosowania sankcji w postaci utraty prawa do uposażenia, decydujące znaczenie ma ustalenie nieprawidłowego wykorzystywania zwolnienia. Sankcji tej ustawodawca nie uzależnił zaś od dokonywania kontroli w trakcie trwania zwolnienia. W tym stanie sprawy, uznając że skarżona decyzja narusza prawo, Wojewódzki Sad Administracyjny w Warszawie orzekł, jak w pkt 1 wyroku, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1a ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j. Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.). Ponownie rozpoznając sprawę organ będzie zobowiązany do zbadania całokształtu sprawy z uwzględnieniem sposobu rozumienia prawa zaprezentowanym przez tutejszy Sąd w niniejszym uzasadnieniu.