II SA/Wa 1395/19

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Iwona Maciejuk, Sędzia WSA Piotr Borowiecki, Asesor WSA Joanna Kruszewska-Grońska (spr.), Protokolant sekr. sąd. Maryla Wiśniewska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 10 października 2019 r. sprawy ze skargi M. B. na decyzję Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia [...] kwietnia 2019 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wyłączenia stosowania przepisów ustawy uchyla zaskarżoną decyzję. Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji (dalej: "Minister", "organ") decyzją z (...) kwietnia 2019 r. nr (...), na podstawie art. 8a ustawy z dnia 18 lutego 1994 r. o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy Policji, Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego, Agencji Wywiadu, Służby Kontrwywiadu Wojskowego, Służby Wywiadu Wojskowego, Centralnego Biura Antykorupcyjnego, Straży Granicznej, Służby Ochrony Państwa, Państwowej Straży Pożarnej, Służby Celno-Skarbowej i Służby Więziennej oraz ich rodzin (Dz. U. z 2019 r., poz. 288 ze zm.; dalej: "ustawa o zaopatrzeniu emerytalnym"), po rozpatrzeniu wniosku M. B. (dalej: "skarżąca") z (...)grudnia 2017 r., odmówił wyłączenia stosowania wobec skarżącej art. 15c, art. 22a i art. 24a ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym. W uzasadnieniu ww. decyzji Minister na wstępie opisał dotychczasowy przebieg postępowania administracyjnego. Wskazał, że skarżąca we wniosku z (...) grudnia 2017 r. (data wpływu do organu: (...) grudnia 2017 r.) podała, że do Służby Bezpieczeństwa wstąpiła z konieczności utrzymania swojej rodziny, lecz nie była świadoma czym zajmuje się ta formacja. Podkreśliła, iż w okresie jej służby, który zaliczony został uznany przez Instytut Pamięci Narodowej za służbę na rzecz totalitarnego państwa, w znacznej części przebywała na zwolnieniu lekarskim w związku z ciążą, a później na urlopie macierzyńskim. Dodała, że zakres jej obowiązków służbowych obejmował czynności kancelaryjno-biurowe. Powierzone zadania skarżąca wykonywała zgodnie z prawem, etyką zawodową i zasadami moralnymi. Kontynuując swoją służbę po pozytywnej weryfikacji jako funkcjonariusz Policji, wyróżniała się rzetelnością i sumiennością, o czym świadczą m.in. liczne awanse, nagrody czy też odznaczenie Brązową Odznaką "Zasłużony Policjant". Skarżąca zaakcentowała również, iż nie była karana sądownie, administracyjnie ani dyscyplinarnie, a także w żaden sposób nie sprzeniewierzyła swoich powinności jako funkcjonariusz i obywatel. Organ ustalił, że skarżąca została zwolniona ze służby w Komendzie Miejskiej Policji w N. [...] sierpnia 2017 r. oraz ma ustalone prawo do emerytury, której wysokość ustalono z uwzględnieniem odpowiednio art. 15c ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym. Minister wskazał, iż z pisma Instytutu Pamięci Narodowej - Komisji Ścigania Zbrodni przeciwko Narodowi Polskiemu (dalej: "IPN") z (...) września 2017 r., tj. informacji o przebiegu służby nr (...) wynika, że skarżąca pełniła służbę na rzecz totalitarnego państwa, o której mowa w art. 13b ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym, w okresie od [...] października 1988 r. do [...] stycznia 1990 r., tj. 1 rok i 4 miesiące. Jednocześnie ustalił, że całkowity okres służby skarżącej wynosi 28 lat, 10 miesięcy i 4 dni (od [...] października 1988 r. do [...] sierpnia 2017 r.). Zarówno z dokumentów przekazanych przez IPN przy piśmie z (...) kwietnia 2018 r. (tj. kopii akt osobowych o sygn. IPN (...)), jak też informacji przedstawionych przez Komendanta Głównego Policji w piśmie z (...) kwietnia 2018 r. wynika, iż skarżąca rzetelnie wykonywała zadania i obowiązki po 12 września 1989 r. Wielokrotnie przyznawano jej zwiększony dodatek służbowy do uposażenia, awansowano na kolejne stopnie służbowe, a w 2011 r. odznaczono Brązową Odznaką "Zasłużony Policjant". Brak jest informacji o wymierzonych skarżącej karach dyscyplinarnych. Jednocześnie nie odnaleziono dokumentów potwierdzających udział skarżącej w zdarzeniach, które mogły stanowić zagrożenie dla życia i zdrowia. Minister podkreślił, że przesłanki wskazane w art. 8a ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym muszą być spełnione łącznie. W kontekście przesłanki krótkotrwałej służby przed dniem 31 lipca 1990 r., organ wskazał, iż krótkotrwałość musi być każdorazowo oceniana indywidualnie, wszelako z zastrzeżeniem, że winna być ona rozpatrywana przede wszystkim w ujęciu bezwzględnym, jako długość okresu służby na rzecz totalitarnego państwa. Dodatkowo organ winien ocenić powyższą przesłankę w aspekcie proporcjonalnym, tj. w porównaniu stosunku służby na rzecz totalitarnego państwa do całości okresu służby byłego funkcjonariusza. Oznacza to, że obok oceny czy dany okres czasu może być uznany jako "krótkotrwały" w ujęciu ogólnym, powinien on być także oceniony abstrakcyjnie, jako stosunek tego czasu do całego okresu służby. Krótkotrwałość jest wprawdzie pojęciem nieostrym, w zakresie którego trudno określić choćby przybliżoną definicję, jednak powołując się na wykładnię językową Minister stwierdził, że krótkotrwałość jest tożsama z nietrwałością, przelotnością lub chwilowością. Przytoczył także synonimy powyższego słowa z Wielkiego słownika wyrazów bliskoznacznych (Wydawnictwo Naukowe PWN, 2005 r.): "chwilowy, doraźny, niedługi, niestały, nietrwały, okresowy, przejściowy, przemijający, tymczasowy, krótkookresowy, czasowy, trwający krótko, niedługo trwający, nieustabilizowany, szybki, epizodyczny". Analizując drugą z przesłanek, tj. rzetelne wykonywanie zadań i obowiązków po dniu 12 września 1989 r., w szczególności z narażeniem zdrowia i życia, organ wyjaśnił, że pojęcie rzetelności w ujęciu określającym postawę oraz jakość wykonywania zadań i obowiązków zawodowych definiować należy jako sumienne, solidne i dokładne wykonywanie swojej pracy - przyjętych na siebie obowiązków. Rzetelne wykonywanie obowiązków służbowych oznacza ich realizację na najwyższym poziomie. Postawa rzetelnego funkcjonariusza charakteryzuje się wzorowością w działaniu służbowym, nie tylko w zakresie podejmowania i nienagannej realizacji zadań obligatoryjnych, ale także wykazywania inicjatywy i realizowania obowiązków dodatkowych. Istotna jest także postawa funkcjonariusza także poza służbą, rygorystyczne przestrzeganie prawa, dyscypliny i etyki zawodowej oraz honoru funkcjonariusza służb publicznych. Według Ministra, zwrot "szczególnie z narażeniem zdrowia i życia" należy traktować jako dodatkowy czynnik wpływający na ocenę wartości rzetelnej służby funkcjonariusza. Jednakże warunek "narażenie zdrowia i życia" odnosi się do kwalifikacji narażenia rozumianej jako stwierdzenie istnienia zagrożenia innego niż normalne następstwo pełnienia służby, przy założeniu, że w jej istotę wpisane jest ryzyko zagrożenia życia i zdrowia. Z perspektywy ustawowej regulacji ważne jest, aby zagrożenie nie było normalnym następstwem służby, czy też nie miało charakteru hipotetycznego, ale było rzeczywiste, dowiedzione i miało charakter wyjątkowy. Zadaniem organu jest stwierdzenie, czy w świetle zgromadzonego materiału dowodowego ww. przesłanki można uznać za spełnione, oraz ustalenie, czy zachodzi szczególnie uzasadniony przypadek. Przesłanka "szczególnie uzasadnionego przypadku" jest, wedle organu, spełniona, gdy strona - poza spełnieniem dwóch powołanych wyżej przesłanek formalnych (tj. krótkotrwałości i rzetelności) - legitymuje się wybitnymi osiągnięciami w służbie, szczególnie wyróżniającymi ją na tle pozostałych funkcjonariuszy. Uprawnienie z art. 8a ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym ma charakter wyjątkowy i dotyczy wyłącznie osób, w przypadku których "krótkotrwałość" jest niezaprzeczalna, a "rzetelność" służby oczywista, bezdyskusyjna i poparta nadzwyczajnymi osiągnięciami, bowiem tylko wówczas można uznać, że w sprawie zachodzi "szczególnie uzasadniony przypadek". Odnosząc powyższe rozważania teoretyczne do realiów niniejszej sprawy, Minister powtórzył, że służba skarżącej na rzecz totalitarnego państwa była pełniona przez 1 rok i 4 miesiące, podczas gdy całkowity okres jej służby wynosi 28 lat, 10 miesięcy i 4 dni. | W dalszej kolejności organ zaznaczył, iż nie kwestionuje rzetelnego wykonywania zadań i obowiązków przez skarżącą po 12 września 1989 r. W tym kontekście przywołał stanowisko zaprezentowane przez Komendanta Głównego Policji. Następnie Minister stwierdził, iż abstrahując od oceny krótkotrwałości pełnienia służby na rzecz totalitarnego państwa przez skarżącą oraz rzetelności wykonywania przez nią zadań i obowiązków służbowych po 12 września 1989 r., brak jest jakichkolwiek dowodów, aby służba ta pełniona była z narażeniem zdrowia i życia. Sam charakter zadań realizowanych w jednostkach organizacyjnych Policji i wynikające z nich prawdopodobieństwo możliwości zaistnienia sytuacji stanowiących zagrożenie życia i zdrowia nie może być oceniany jako narażenie zdrowia i życia, o którym mowa w art. 8a ust. 1 pkt 2 ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym. W świetle powyższego organ uznał, że w przedmiotowej sprawie nie zostały spełnione przesłanki dopuszczalności wyłączenia stosowania art. 15c, art. 22a, art. 24a wskazane w art. 8a ust. 1 pkt 1 i pkt 2 ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym. Ponadto Minister wskazał, iż w jego ocenie skarżąca nie legitymuje się wybitnymi osiągnięciami w służbie, szczególnie wyróżniającymi ją na tle pozostałych funkcjonariuszy. Zarówno postawa i osiągnięcia w służbie, jak również charakter i warunki jej pełnienia, nie dowodzą, aby niniejsza sprawa stanowiła szczególnie uzasadniony przypadek, pozwalający na skorzystanie z uprawnień wynikających z ww. przepisu ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym. Powyższa decyzja Ministra stała się przedmiotem skargi skarżącej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, w której wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji. Skarżąca zarzuciła organowi naruszenie: 1) prawa materialnego, tj. art. 8a ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym poprzez błędną jego wykładnię, 2) przepisów postępowania, tj. art. 7, art. 7a, art. 10 § 1, art. 77 § 1, art. 80 i art. 107 § 3 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2018 r., poz. 2096 ze zm.; dalej: "k.p.a.") poprzez nieuwzględnienie słusznego interesu strony, nieuzasadnienie w sposób dostateczny przyczyn zajętego stanowiska, naruszenie zasady swobodnej oceny dowodów oraz zasady in dubio pro libertarte. W uzasadnieniu skargi skarżąca rozwinęła powyższe zarzuty. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko przedstawione w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Skarga podlegała uwzględnieniu. Stosownie do treści art. 8a ust. 1 ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym, minister właściwy do spraw wewnętrznych, w drodze decyzji, w szczególnie uzasadnionych przypadkach, może wyłączyć stosowanie art. 15c, art. 22a i art. 24a w stosunku do osób pełniących służbę, o której mowa w art. 13b, ze względu na: (pkt 1) krótkotrwałą służbę przed dniem 31 lipca 1990 r. oraz (pkt 2) rzetelne wykonywanie zadań i obowiązków po dniu 12 września 1989 r., w szczególności z narażeniem zdrowia i życia. Zgodnie z art. 8a ust. 2 ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym, do osób, o których mowa w ust. 1, stosuje się odpowiednio przepisy art. 15, art. 22 i art. 24. W myśl art. 11 ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym, w sprawach nieuregulowanych w ustawie stosuje się przepisy ustawy o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych, k.p.a. oraz przepisy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji. Podkreślenia wymaga, że decyzja wydawana przez organ na podstawie art. 8a ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym ma charakter decyzji uznaniowej. Zakres badania decyzji posiadającej cechy uznania administracyjnego sprowadza się do oceny, czy wydanie decyzji zostało poprzedzone prawidłowo przeprowadzonym postępowaniem, z odpowiednim zachowaniem procedury administracyjnej. Wybór natomiast rozstrzygnięcia w ramach uznania administracyjnego, dokonywany na podstawie kryteriów słuszności i celowości pozostaje poza kontrolą sądowoadministracyjną (vide wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 23 stycznia 2009 r., sygn. akt II OSK 1488/08 – orzeczenia sądów administracyjnych są dostępne w bazie internetowej na stronie: orzeczenia.nsa.gov.pl). Kontrola zaskarżonej decyzji przez sąd administracyjny sprowadza się zatem do oceny, czy zaskarżona decyzja nie nosi cech dowolności, czy organ wybrał prawnie dopuszczalny sposób rozstrzygnięcia i czy wyboru tego rozstrzygnięcia dokonał po ustaleniu i rozważeniu wszystkich istotnych dla sprawy okoliczności. W sprawie niniejszej organ "abstrahował" i w ogóle nie wypowiedział się w kwestii przesłanki krótkotrwałości. Ograniczając się do konkluzji, iż w przedmiotowej sprawie nie zostały spełnione przesłanki z art. 8 ust. 1 pkt 1 i pkt 2 ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym, Minister nie wskazał motywów, które legły u podstaw stwierdzenia, że służba skarżącej na rzecz totalitarnego państwa przez okres 1 roku i 4 miesięcy nie była służbą krótkotrwałą w rozumieniu art. 8a ust. 1 pkt 1 ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym. W ocenie Sądu, zarówno w ujęciu bezwzględnym, jak i proporcjonalnym, tj. w porównaniu do całego okresu służby skarżącej wynoszącego 28 lat, 10 miesięcy i 4 dni, okres 1 roku i 4 miesięcy należy uznać za krótkotrwały. Aprobując pogląd Ministra, iż każdy przypadek należy rozpatrywać indywidualnie, Sąd stwierdza, że jako krótkotrwała może być też rozumiana służba, której czas trwania w porównaniu do całego okresu służby nie był długi, trwał w porównaniu do tego okresu krótko. Taka sytuacja występuje w niniejszej sprawie. Okres służby, o którym mowa w art. 13b ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym, wyniósł ok. 4% całego okresu służby skarżącej. Ustawodawca wymaga też, aby osoba, co do której organ może zastosować art. 8a ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym, rzetelnie wykonywała zadania i obowiązki po 12 września 1989 r. Wskazuje przy tym, że to rzetelne wykonywanie zadań i obowiązków ma miejsce w szczególności wówczas, gdy służba była pełniona z narażeniem zdrowia i życia. Minister w rozpoznawanej sprawie nie kwestionował rzetelnego wykonywania przez skarżącą zadań i obowiązków po 12 września 1989 r. Takie stanowisko znajduje potwierdzenie w dokumentach przedłożonych organowi przez IPN oraz Komendanta Głównego Policji. Odnosząc się do powyższej przesłanki, zaakcentować trzeba, iż ustawodawca nie wymaga w art. 8a ust. 1 pkt 2 ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym, aby przez rzetelne wykonywanie zadań i obowiązków po 12 września 1989 r. rozumieć wyłącznie przypadek pełnienia służby z narażeniem zdrowia i życia. Gdyby tak było ustawodawca wprost wskazałby to w powołanym przepisie. Dodanie przez ustawodawcę, po zwrocie "rzetelne wykonywanie zadań i obowiązków po dniu 12 września 1989 r.", zwrotu "w szczególności z narażeniem zdrowia i życia" stanowi jeden z przykładów takiego wykonywania zadań i obowiązków, który uprawnia do przyjęcia, że te zadania i obowiązki były wykonywane rzetelnie. Brzmienie art. 8a ust. 1 pkt 2 ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym nie zawęża tym samym rzetelnego wykonywania zadań i obowiązków wyłącznie do służby pełnionej z narażeniem zdrowia i życia. Kwestia braku dokumentów odnoszących się do zdarzeń służbowych z narażeniem zdrowia i życia, na co wskazał organ, nie stanowi w tej sprawie podstawy do przyjęcia, że przesłanka ta nie została spełniona. Minister stwierdził zresztą, jak wskazano już wyżej, że skarżąca po 12 września 1989 r. rzetelnie wykonywała zadania i obowiązki. Podobnie jak w przypadku przesłanki "krótkotrwałości", również teoretyczne rozważania organu dotyczące przesłanki "szczególnie uzasadnionego przypadku", nie zostały odniesione do stanu faktycznego niniejszej sprawy. Minister nie wskazał, jakie wybitne osiągnięcia miałyby, czy mogłyby zostać uznane przez organ za wyróżniające skarżącą na tle pozostałych funkcjonariuszy. W szczególności nie wypowiedział się, czy do takich osiągnięć należy posiadana przez skarżącą Brązowa Odznaka "Zasłużony Policjant". W konsekwencji brak stanowiska organu w tym zakresie uniemożliwia Sądowi dokonanie kontroli. Nie sposób na podstawie tak ogólnie ujętej argumentacji (pewnej ogólnej formuły) stwierdzić, że ocena organu co do braku szczególnie uzasadnionego przypadku jest uzasadniona. Przyjęcie przez organ, iż w przedmiotowej sprawie nie zostały spełnione przesłanki wymienione w art. 8 ust. 1 pkt 1 i pkt 2 ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym, niepoprzedzone rozważaniami na tle okoliczności faktycznych sprawy, stanowi naruszenie art. 7, art. 77 § 1, art. 80 i art. 107 § 3 k.p.a. w związku z art. 8 ust. 1 pkt 1 i pkt 2 ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym. Ponownie rozpoznając sprawę, organ przyjmie, że w sprawie zostały spełnione przesłanki krótkotrwałości i rzetelności z art. 8a ust. 1 pkt 1 i pkt 2 ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym oraz rozważy, czy sprawa skarżącej stanowi szczególnie uzasadniony przypadek w rozumieniu art. 8a ust. 1 tej ustawy. W przypadku braku wystarczających informacji dla dokonania oceny w tym zakresie, organ zwróci się do strony o udzielenie niezbędnych informacji. Zwrot "w szczególnie uzasadnionych przypadkach" jest pojęciem nieostrym, zawierającym elementy ocenne. Organ winien dokonać zatem doprecyzowania, skonkretyzowania tego pojęcia przy uwzględnieniu okoliczności faktycznych indywidualnej sprawy oraz kontekstu normatywnego, w którym pojęcie to funkcjonuje. Wyrażając ocenę, co do tego, czy przypadek skarżącej jest przypadkiem szczególnie uzasadnionym, Minister winien zatem przywołać fakty, które wziął w tym zakresie pod uwagę. Zależnie od dokonanej ponownie, wyczerpującej oceny tych okoliczności, organ podejmie stosowną decyzję. Mając powyższe na uwadze, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2018 r., poz. 1302 ze zm.) orzekł jak w sentencji wyroku.