II SA/Wa 1395/20

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Janusz Walawski, Sędzia WSA Andrzej Góraj (spr.), Asesor WSA Karolina Kisielewicz, po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 25 lutego 2021 r. sprawy ze skargi M. M. na postanowienie Komendanta Głównego Policji z dnia [...] maja 2020 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia niedopuszczalności odwołania - oddala skargę - Rozkazem personalnym nr [...] z dnia [...] lutego 2020 r. Komendant Główny Policji, działając na podstawie art. 32 ust. 1 i art. 36 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Policji (Dz. U. z 2019 r., poz. 161, z poźn. zm.) zwolnił z dniem [...] lutego 2020 r. M.M. z zajmowanego stanowiska kierownika Sekcji [...] Wydziału [...] Centralnego Pododdziału Kontrterrorystycznego Policji "BOA", delegowanego do czasowego pełnienia służby w Centrum Szkolenia Policji w [...] do dnia [...] lutego2020 r. i z dniem [...] marca 2020 r. przeniósł z urzędu do dalszego pełnienia służby w Komendzie [...] Policji. Decyzji tej, na podstawie art. 108 § 1 K.p.a. nadano rygor natychmiastowej wykonalności. Następnie rozkazem personalnym nr [...] z dnia [...] lutego 2020 r. Komendant [...] Policji, działając na podstawie art. 32 ust. 1 i art. 37a ustawy o Policji oraz § 10 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 6 grudnia 2001 r. w sprawie szczegółowych zasad otrzymywania i wysokości uposażenia zasadniczego policjantów, dodatków do uposażenia oraz ustalania wysługi lat, od której jest uzależniony wzrost uposażenia zasadniczego (Dz. U. z 2015 r., poz. 1236, z poźn. zm.) przeniesionego z dniem [...] marca 2020 r. do dalszego pełnienia służby w Komendzie [...] Policji [...] M. M. , od dnia 1 marca 2020 r. pozostawił w swojej dyspozycji. Decyzji tej, na podstawie art. 108 § 1 Kpa nadano rygor natychmiastowej wykonalności. Rozkazem personalnym nr [...] z dnia [...] lutego 2020 r. Komendant [...] Policji, działając na podstawie art. 36 ust. 1 i 2 ustawy o Policji, delegował M.M. na okres od dnia [...] marca 2020 r. do dnia [...] sierpnia 2020 r. do czasowego pełnienia służby w Komendzie Rejonowej Policji [...]. W dniu 12 marca 2020 r. (data stempla pocztowego) M.M. , reprezentowany przez pełnomocnika, złożył pismo z dnia [...] marca 2020 r. zatytułowane "Odwołanie/wniosek o stwierdzenie nieważności decyzji", w którym zaskarżył w całości rozkaz personalny nr [...] Komendanta [...] Policji z dnia [...] lutego 2020 r. i wniósł na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 Kpa oraz art, 157 § 1 Kpa o stwierdzenie nieważności zaskarżonego rozkazu personalnego, względnie o jego uchylenie i umorzenie postępowania w sprawie. Komendant Główny Policji postanowieniem z dnia [...] maja 2020 r. nr [...], działając na podstawie art. 134 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2020 r. poz. 256, z późn. zm.), stwierdził niedopuszczalność odwołania. Organ wskazał, że ustawodawca w treści art. 32 ustawy o Policji nakazał wydawanie decyzji administracyjnych w sprawach mianowania funkcjonariusza na stanowisko służbowe, przenoszenia oraz zwalniania ze stanowiska, natomiast nie wypowiedział się wprost w odniesieniu do rozstrzygania w pozostałych aspektach służby policjanta. Podkreślił jednocześnie, że decyzyjne rozstrzyganie kwestii związanych ze stosunkiem służbowym policjanta jest możliwe tylko wtedy, gdy przepis prawa wyraźnie wprowadza taką formę władczego działania. Pogląd ten znajduje również potwierdzenie w treści § 19 ust. 1 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych z dnia 14 maja 2013 r. w sprawie szczegółowych praw i obowiązków oraz przebiegu służby policjantów (Dz. U. poz. 644, z późn. zm.), zgodnie z którym nawiązanie, zmiana i rozwiązanie stosunku służbowego następuje przez wydanie rozkazu personalnego odpowiednio o mianowaniu, wyznaczeniu lub powołaniu na stanowisko służbowe, przeniesieniu, zwolnieniu lub odwołaniu z tego stanowiska albo o zwolnieniu ze służby. Do postępowania w sprawach osobowych dotyczących nawiązania, zmiany i rozwiązania stosunku służbowego w zakresie nieuregulowanym rozporządzeniem stosuje się przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego. Komendant Główny Policji stwierdził, że analiza przepisów ustawy o Policji oraz aktów wykonawczych do tej ustawy daje zatem podstawę do stwierdzenia, że rozkaz personalny o delegowaniu policjanta do czasowego pełnienia służby, wydany na podstawie art. 36 ust. 1 i 2 ustawy o Policji, jest aktem władczym o charakterze wewnętrznym, wynikającym z podległości służbowej policjanta, od którego to aktu nie przysługuje policjantowi odwołanie do organu wyższej instancji lub wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy do organu, który powyższy rozkaz personalny wydał. Nie znaczy to, iż treść takiego rozkazu personalnego nie może być analizowana przez przełożonych, jednakże odbywa się to w drodze analizy polityki kadrowej organu, a nie na zasadach odwoławczych przewidzianych w trybie procedury administracyjnej. Wobec powyższego organ stwierdził, że rozkaz personalny nr [...] Komendanta [...] Policji z dnia [...] lutego 2020 r., w przedmiocie delegowania M.M. na okres od dnia [...] marca 2020 r. do dnia [...] sierpnia 2020 r. do czasowego pełnienia służby w Komendzie Rejonowej Policji [...], nie jest decyzją administracyjną. W konkluzji organ, mając na uwadze okoliczność, że pełnomocnik M.M. wniósł środek zaskarżenia w postaci odwołania od rozkazu personalnego, który dotyczy delegowania, a więc który nie jest decyzją administracyjną, od której taki środek przysługuje uznał, że stosownie do treści art. 134 Kpa obowiązany jest stwierdzić niedopuszczalność odwołania w tym zakresie. Na marginesie wyjaśnił, iż w przypadku stwierdzenia niedopuszczalności odwołania (wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy), organ nie ma możliwości dalszego badania sprawy in meriti. Postanowienie Komendanta Głównego Policji z dnia [...] maja 2020 r. nr [...] stało się przedmiotem skargi M. M. , reprezentowanego przez pełnomocnika, do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie. Zaskarżonemu postanowieniu zarzucił: - naruszenie art. 3 § 3 pkt 2 k.p.a. w zw. z art. 104 k.p.a. i w zw. z art. 36 ust 1 ustawy o Policji, poprzez ich błędną interpretację sprowadzając się do stwierdzenia, akt delegowania funkcjonariusza Policji do czasowego pełnienia służby w innej jednostce organizacyjnej Policji nie jest decyzją administracyjną, a "aktem władczym o charakterze wewnętrznym, wynikającym z podległości służbowej policjanta", który to pogląd obarczony jest błędnymi założeniami logiczno - jurystycznymi a mianowicie, iż: a) wyłącznie te rozstrzygnięcia przełożonego służbowego wpływające na stosunek służby policjanta, które wymienione są w art. 32 ust 1 ustawy o Policji sąd decyzjami administracyjnymi, co oznaczałoby, że ustawodawca nie przyznał również prawa do odwołania na przykład od rozkazu personalnego o pozostawieniu funkcjonariusza w dyspozycji przełożonego służbowego, b) "argumentem potwierdzającym zasadność takiej argumentacji jest § 19 ust 2 Rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych w sprawie szczegółowych praw i obowiązków oraz przebiegu służby policjantów (Dz.U. z 2013 r. poz. 644), podczas gdy jest to akt prawny niższego rzędu niż ustawa o Policji i ustawa kodeks postępowania administracyjnego, a nadto w zakresie przywołanego przepisu wydany z naruszeniem delegacji ustawowej zawartej w art. 81 ust. 1 ustawy o Policji, c) wydanie rozkazu personalnego nr [...] Komendanta [...] Policji z dnia [...] lutego 2020 r. o delegowaniu do czasowego pełnienia służby w innej jednostce Policji było aktem o charakterze wewnętrznym, wynikającym z podległości służbowej policjanta, podczas gdy wykracza on poza sprawę wynikającą tylko z podległości służbowej jako że delegujący nie był w dacie delegowania przełożonym delegowanego a nadto oznacza zmianę w zakresie dotychczasowego statusu prawnego funkcjonariusza i pozbawia możliwości korzystania z uprawnień, skutkiem czego wydano błędne postanowienie o stwierdzeniu niedopuszczalności odwołania. Mając na uwadze powyższe zarzuty, skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonego postanowienia i przekazanie sprawy Komendantowi Głównemu Policji do ponownego rozpoznania oraz o zasądzenie od Skarbu Państwa — Komendanta Głównego Policji Skarżącego kosztów zastępstwa procesowego według norm przewidzianych. Komendant Główny Policji w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie, podtrzymując argumentację zawartą w zaskarżonym postanowieniu. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Zgodnie z treścią przepisu art.1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 z późn. zm.) Sąd Administracyjny sprawuje wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę pod względem zgodności z prawem skarżonego aktu administracyjnego. Jest więc to kontrola legalności rozstrzygnięcia zapadłego w postępowaniu administracyjnym, z punktu widzenia jego zgodności z prawem materialnym i procesowym. Oceniając przedmiotowe postanowienie według powyższych kryteriów, uznać należy, iż nie narusza ono prawa. Istota sprawy w niniejszym postępowaniu sprowadzała się do oceny tego, czy rozkaz personalny w przedmiocie delegowania funkcjonariusza do czasowego pełnienia służby w konkretnej jednostce, ma charakter decyzji administracyjnej, od której służy odwołanie. Rozpoczynając rozważania w powyższej materii należy mieć na uwadze to, że stosownie do art. 127 § 1 K.p.a. stronie służy odwołanie od decyzji wydanej w pierwszej instancji. Oznacza to, że na gruncie Kodeksu postępowania administracyjnego odwołanie służy jedynie od decyzji. Niedopuszczalne jest zatem odwołanie od czynności organu administracji publicznej, które nie jest decyzją administracyjną w rozumieniu art. 104 i 107 k.p.a. Ustawa z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Policji (Dz. U. z 2020 r., poz. 360 ze zm.) ściśle określa orzeczenia, od których przysługuje prawo wniesienia odwołania do organu wyższej instancji. Podobnie ma to miejsce w przepisach wykonawczych wydanych w oparciu o w/w ustawę. Nadto, w art. 32 ust. 2 i 3 ustawy o Policji wyraźnie wskazano, że decyzja może być wydana tylko w sytuacji, gdy działanie odnosi się do mianowania, przenoszenia oraz zwalniania ze służby. Decyzyjne rozstrzyganie kwestii związanych ze stosunkiem służbowym policjanta jest więc możliwe tylko wtedy, gdy przepis prawa wyraźnie wprowadza taką formę władczego działania. Działanie organu administracji publicznej w formie decyzji musi posiadać wyraźną ustawową podstawę prawną. Nie może być domniemywane, ani wynikać tylko z wykładni przepisów prawa. Dodatkowo, w realiach faktycznych niniejszej sprawy wyjaśnić należało, że art. 36 ust. 1 powołanej ustawy o Policji stanowi, iż policjant może być przeniesiony do pełnienia służby albo delegowany do czasowego pełnienia służby w innej jednostce organizacyjnej Policji lub w innej miejscowości z urzędu lub na własną prośbę. W ocenie tut. Sądu akt wydany na podstawie w/w normy prawnej, jest aktem władczym o charakterze wewnętrznym, wynikającym z podległości służbowej pracownika. Ustawodawca ustanowił zaś omawianą regulację w tym celu, aby umożliwić przełożonemu szybkę reakcję na potrzeby kadrowe w podległych mu jednostkach. Pogląd ten znajduje potwierdzenie w treści § 18 ust. 1 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 2 września 2002 r. w sprawie szczegółowych praw i obowiązków oraz przebiegu służby policjantów (Dz. U. Nr 151, poz. 1261), zgodnie z którym nawiązanie, zmiana i rozwiązanie stosunku służbowego następuje przez wydanie rozkazu personalnego odpowiednio o mianowaniu, wyznaczeniu lub powołaniu na stanowisko służbowe, przeniesieniu, zwolnieniu lub odwołaniu z tego stanowiska albo o zwolnieniu ze służby, zaś do postępowania w sprawach osobowych dotyczących nawiązania, zmiany i rozwiązania stosunku służbowego, o których mowa w ust. 1 w zakresie nieuregulowanym rozporządzeniem stosuje się przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego (§ 18 ust. 2 cyt. rozporządzenia). Przenosząc powyższe na grunt rozpoznawanej sprawy wskazać należy, że za decyzję, o której mowa w art. 127 § 1 k.p.a. nie może być uznany rozkaz personalny z dnia [...] lutego 2020 r. którym to rozkazem organ delegował funkcjonariusza Policji do czasowego pełnienia służby w Komendzie Rejonowej Policji [...]. W niniejszej sprawie rozkaz ten wydany bowiem został właśnie na podstawie rzeczonego art. 36 ust. 1 powołanej ustawy o Policji. Delegowanie to jest czasowe. O jego długości zadecydował przełożony właściwy w sprawach osobowych, który ma prawo kształtowania polityki kadrowej zapewniającej w jego ocenie najskuteczniejszą realizację ustawowych zadań formacji. Stąd też posiada uprawnienie do decydowania o obsadzie stanowisk służbowych w podległych mu jednostkach organizacyjnych. Przełożony ten ocenia potrzeby organizacyjne danych jednostek, w tym także ich potrzeby personalne. Reasumując stwierdzić należy, że organ w skarżonym postanowieniu słusznie przyjął, że rozkaz personalny o czasowym delegowaniu skarżącego do pełnienia służby, wydany na podstawie art. 36 ust. 1 i 2 ustawy o Policji nie jest decyzją administracyjną w rozumieniu art. 104 k.p.a., od której przysługuje odwołanie do organu wyższej instancji. W konsekwencji odwołanie skarżącego od w/w rozkazu personalnego nie mogło zostać potraktowane jako odwołanie. Brak było więc podstaw do uruchomienia postępowania odwoławczego i wydania decyzji merytorycznej przez organ II instancji. W tym stanie sprawy, nie podzielając argumentów zawartych w złożonej skardze, oraz uznając iż organ w sposób prawidłowy zebrał i ocenił materiał dowodowy, oraz iż przy wykonywaniu tych czynności nie naruszył przepisów prawa, Wojewódzki Sad Administracyjny w Warszawie orzekł jak w sentencji wyroku na podstawie art.151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 z późn. zm.).