II SA/Wa 1395/21

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Andrzej Góraj (spr.), Sędzia WSA Ewa Kwiecińska, Sędzia WSA Agnieszka Góra-Błaszczykowska, Protokolant st. sekr. sądowy Maryla Wiśniewska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 10 listopada 2021 r. sprawy ze skargi W. M. na decyzję Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia [...] lutego 2021 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wyłączenia stosowania przepisów ustawy 1. uchyla zaskarżoną decyzję; 2. zasądza od Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji na rzecz skarżącej W. M. kwotę 480 (słownie: czterysta osiemdziesiąt) złotych, tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. W. M. wnioskiem z dnia [...] października 2017 r. (data wpływu do organu: 30 października 2017 r.) wystąpiła do Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji o zastosowanie wobec niej art. 8a ustawy z dnia 18 lutego 1994 r. o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy Policji, Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego, Agencji Wywiadu, Służby Kontrwywiadu Wojskowego, Służby Wywiadu Wojskowego, Centralnego Biura Antykorupcyjnego, Straży Granicznej, Biura Ochrony Rządu, Państwowej Straży Pożarnej i Służby Więziennej oraz ich rodzin (ówczesny Dz. U. z 2016 r. poz. 708, z późn. zm.) - zwanej dalej ustawą zaopatrzeniową. W uzasadnieniu przedmiotowego wniosku Pani W. M. opisała przebieg swojej służby wskazując, że w 1980 r. wstąpiła do Milicji Obywatelskiej Wojewódzkiego Urzędu Spraw Wewnętrznych, a mianowanie jej na stanowisko maszynistki Wydziału [...] było odgórne i nie miała na to wpływu. Poinformowała, że na ww. stanowisku była odpowiedzialna m.in. za sporządzanie wniosków personalnych pracowników, nie miała zaś dostępu do informacji związanych z czynnościami operacyjnymi. Zainteresowana wskazała, że przeniosła się na własną prośbę z ww. komórki organizacyjnej do Wydziału [...]. Decyzją nr [...] z dnia [...] listopada 2019 r. Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji odmówił wyłączenia stosowania wobec wnioskodawczyni art. 15c, art. 22a i art. 24a ustawy zaopatrzeniowej. W. M. wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na ww. decyzję. Wyrokiem z dnia 1 września 2020 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie (sygn. akt II SA/Wa 230/20) uchylił zaskarżoną decyzję Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji nr [...] z dnia [...] listopada 2019 r. W uzasadnieniu w/powołanego rozstrzygnięcia Sąd administracyjny przesądził, że "Minister przy wydawaniu ww. decyzji przekroczył granice uznania administracyjnego, a wadliwości proceduralne, których się dopuścił mogły mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Odmowa wyłączenia stosowania ww. przepisów art. 15c, art. 22a i art. 24a ustawy zaopatrzeniowej była przedwczesna, a wydanej w sprawie decyzji nie uzasadniono w sposób należyty, zgodnie z wymogami przewidzianymi w ww. przepisach Kpa., jak również w art. 8 i art. 11 Kpa. (...) Minister nie zawarł w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji należytej oceny przesłanki krótkotrwałości służby Skarżącej ani rzetelności służby. (...)Sąd stwierdza, że nie sposób się zgodzić z oceną dokonaną przez Ministra, że w ujęciu proporcjonalnym służba Skarżącej nie wypełniała przesłanki krótkotrwałości w rozumieniu art. 8a ustawy zaopatrzeniowej. Łączny okres pełnienia przez Skarżącą służby wynosił 23 lat, 4 miesiące i 17 dni, a okres służby na rzecz totalitarnego państwa wynosił 3 lata i 4 miesiące i 16 dni. Już zestawienie długości ww. okresów pozwala stwierdzić, że mamy do czynienia z krótkotrwałością w rozumieniu ww. przepisu, w ujęciu proporcjonalnym. Skoro bowiem służba Skarżącej na rzecz totalitarnego państwa stanowiła ok. 14% całości służby, nie można uznać, że w ujęciu proporcjonalnym był to okres długotrwały. Tym samym ocenę Ministra w ww. zakresie należy uznać za dowolną i naruszającą art. 80 Kpa. w związku z art. 8a ust. 1 pkt 1 ustawy zaopatrzeniowej. W tym miejscu Sąd podkreśla, że z wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z 21 maja 2020 r. sygn. akt I OSK 1669/19 (dostępny na www.nsa.gov.pl) wynika, że organ wydając decyzję w trybie art. 8a ustawy zaopatrzeniowej powinien badać czy konkretna służba charakteryzowała się bezpośrednim zaangażowaniem w realizację zadań i funkcji państwa totalitarnego, czy też nie miała takiego charakteru, tj. była np. działalnością ograniczającą się do zwykłych, standardowych działań, czynności podejmowanych i wykonywanych w każdej służbie publicznej, tj. służbie na rzecz państwa jako takiego, a tym samym nie ma – z punktu widzenia aksjologicznych podstaw demokratycznego państwa prawnego – żadnych konotacji negatywnych. W rozpoznawanej sprawie ocen takich zabrakło, a mogło mieć to istotny wpływ na wynik sprawy w kontekście powoływanej przez organ przesłanki wynikającej z art. 8a "szczególnie uzasadnionego przypadku". Sąd, niezależnie od tego, wskazuje, że ustawodawca nie wymaga w art. 8a ust. 1 pkt 2 ustawy zaopatrzeniowej, aby przez rzetelne wykonywanie zadań i obowiązków po 12 września 1989 r. rozumieć wyłącznie przypadek pełnienia służby z narażeniem zdrowia i życia. Gdyby tak było ustawodawca wprost wskazałby to w powołanym przepisie. Dodanie przez ustawodawcę, po zwrocie "rzetelne wykonywanie zadań i obowiązków po dniu 12 września 1989 r.", zwrotu "w szczególności" "z narażeniem zdrowia i życia" stanowi jeden z przykładów takiego wykonywania zadań i obowiązków, który uprawnia do przyjęcia, że te zadania i obowiązki były wykonywane rzetelnie. Brzmienie art. 8a ust. 1 pkt 2 ww. ustawy zaopatrzeniowej nie zawęża tym samym rzetelnego wykonywania zadań i obowiązków wyłącznie do służby pełnionej z narażeniem zdrowia i życia. Minister przy ponownym rozpatrywaniu sprawy powinien ww. wadliwości naprawić, po to by nie narażać się na zarzut przeprowadzenia postępowania w sposób stronniczy, pod z góry przyjętą tezę. Podkreślenia wymaga, że organ wydając decyzje w ramach uznania administracyjnego, powinien wykazać się szczególną dbałością przy wykładni pojęć nieostrych wynikających z art. 8a ust. 1 ustawy zaopatrzeniowej i powinien oceniać je – jak sam wskazuje w uzasadnieniu wydanej w sprawie decyzji – indywidualnie, mając na względzie konkretne okoliczności faktyczne. W świetle powyższego Sąd uznaje, że Minister wydając zaskarżoną decyzję dokonał nieprawidłowej wykładni art. 8a ust. 1 ustawy zaopatrzeniowej oraz nie ocenił właściwe okoliczności sprawy z punktu widzenia zastosowania tego przepisu i w ten sposób naruszył w szczególności art. 7, art. 77 § 1, art. 80 i art. 107 § 3 Kpa., jak również art. 8 i art. 11 Kpa". Decyzją z dnia [...] lutego 2021r. Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji odmówił wyłączenia stosowania wobec wnioskodawczyni art. 15c, art. 22a i art. 24a ustawy zaopatrzeniowej. W uzasadnieniu organ przyznał fakt spełnienia przez wnioskodawczynię dwóch kryteriów z pkt.1 i 2 art. 8a omawianej ustawy. Stwierdził jednak, że w kontekście badania zaistnienia "szczególnie uzasadnionego przypadku", kluczowe znaczenia ma to, że była funkcjonariusz angażowała się w sposób bezpośrednio ukierunkowany na realizowanie charakterystycznych dla ustroju państwa totalitarnego jego zadań i funkcji. Wydział [...] w [...] – w którym pełniła służbę - stanowił ogniwo terenowe wykonujące zadania dla Departamentu [...] Ministerstwa Spraw Wewnętrznych. Na mocy Zarządzenia organizacyjnego nr [...] Ministra Spraw Wewnętrznych z dnia [...] grudnia 1981 r. Departament [...] z dniem [...] grudnia 1981 r. został przekształcony w Departament [...] MSW, stąd też –jak w ocenie organu łatwo się domyśleć - Wydział [...], w której pracowała Pani W. M. również zmienił swoją nazwę w wyniku tejże reorganizacji na Wydział [...]. Podkreślono też, iż powyższe komórki organizacyjne zajmowały się zwalczaniem opozycji politycznej w przemyśle. Bezsprzecznym jest według organu, iż prowadzenie szeroko zakrojonych praktyk mających na celu zwalczanie niewygodnej dla ówczesnej władzy opozycji, w tym w szczególności NSZZ "Solidarność", charakterystyczne są dla ustroju państwa totalitarnego. Stąd też zdaniem organu zbytecznym byłoby podejmowanie głębszego argumentowania, że z punktu widzenia demokratycznego państwa prawa czynności tego typu są nie do przyjęcia. Sam fakt stosowania przez komunistyczny reżim Polskiej Rzeczpospolitej Ludowej ściśle określonych machinacji wymierzonych w legalnie funkcjonującą opozycję wzbudza już wyłącznie konotacje pejoratywne, pomijając już aspekt stosowanych przy tym metod, które -jak powszechnie wiadomo - niewątpliwie wiązały się z łamaniem praw człowieka. Podniesiono, że W. M. zajmowała się pracą stricte biurową (stanowisko maszynistki), co niewątpliwie wpływa na korzyść wnioskodawczyni, bowiem świadczy o niewykonywaniu przez nią zadań operacyjnych. Stwierdzono jednakże, że na gruncie doświadczenia życiowego i pragmatyki służbowej wiadome jest, że zainteresowana pracując w ww. wydziale przez okres ponad 3 lat świadoma była czym zajmuje się przedmiotowa jednostka organizacyjna wykorzystywana do operacyjnych działań SB a przez ponad 3 lata nie podejmowała żadnych czynności mających na celu zakończenie służby w przedmiotowych strukturach, zaś finalne przeniesienie służbowe do Wydziału [...] (równoznaczne z zakończeniem służby pełnionej na rzecz totalitarnego państwa) podyktowane było likwidacją jej stanowiska służbowego. Na niekorzyść wnioskodawczyni podniesiono również, iż zainteresowana utożsamiała się z ustrojem totalitarnym. Była funkcjonariusz wykazywała się własną inicjatywą mającą na celu umacnianie tegoż ustroju, czego odzwierciedleniem jest jej polityczna aktywność zawodowa, która przejawiała się m.in. w przynależności do Polskiej Zjednoczonej Partii Robotniczej. Od powyższej decyzji W. M. wywiodła skargę do tut. Sądu zarzucając organowi : 1. naruszenie przepisów prawa materialnego tj. art. 8a ustawy z dnia 18 lutego 1994 roku (powoływanej) poprzez jego nieprawidłowe zastosowanie; 2. naruszenie art. 32 ust. 1 i 2 Konstytucji Rzeczpospolitej Polskiej oraz art. 18 Międzynarodowego Paktu Praw Obywatelskich i Politycznych (Dz.U z 1977 r. Nr 38, poz. 167) i art. 10 Powszechnej Deklaracji Praw Człowieka z 1948 roku oraz art. 14 Europejskiej Konwencji Praw Człowieka 3. naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na rozstrzygnięcie sprawy tj. art. 7, art. 7a, art. 10 § 1, art. 77§ 1, art. 80 i art. 81 a oraz art. 107 § 3 kpa; W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: zgodnie z treścią przepisu art.1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2021 r., poz.137 z późn. zm.) Sąd Administracyjny sprawuje wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę pod względem zgodności z prawem skarżonej decyzji administracyjnej. Jest więc to kontrola legalności rozstrzygnięcia zapadłego w postępowaniu administracyjnym, z punktu widzenia jego zgodności z prawem materialnym i procesowym. Oceniając przedmiotową decyzję według powyższych kryteriów, uznać należy, iż narusza ona prawo. Na obecnym etapie postępowania, jego istota sprowadzała się do ustalenia, czy organ wydając skarżoną decyzję, wykonał zalecenia Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, zawarte w wyroku z dnia 1 września 2020r. [sygn. akt II SA/Wa 230/20] uchylającym zapadłe w sprawie rozstrzygnięcie. Zgodnie bowiem z regulacją zawartą w przepisie art.153 p.p.s.a. organ któremu sprawa została przekazana , związany jest wykładnią prawa dokonaną w tej sprawie przez Wojewódzki Sąd Administracyjny. W w/w rozstrzygnięciu Sąd administracyjny przesądził zaś to, jak należy rozumieć normę art. 8a ustawy zaopatrzeniowej. Stwierdził, że "Organ wydając decyzję w trybie art. 8a ustawy zaopatrzeniowej powinien badać czy konkretna służba charakteryzowała się bezpośrednim zaangażowaniem w realizację zadań i funkcji państwa totalitarnego, czy też nie miała takiego charakteru, tj. była np. działalnością ograniczającą się do zwykłych, standardowych działań, czynności podejmowanych i wykonywanych w każdej służbie publicznej, tj. służbie na rzecz państwa jako takiego, a tym samym nie ma – z punktu widzenia aksjologicznych podstaw demokratycznego państwa prawnego – żadnych konotacji negatywnych". Pomimo tak jasno i klarownie przedstawionej wykładni normy prawnej stanowiącej podstawę rozstrzygnięcia organ pominął ją w swych rozważaniach. Skupił się zaś na własnej, dowolnej interpretacji omawianego art. 8a i na pozaustawowej kwestii angażowania się w realizowanie zadań i funkcji charakterystycznych dla państwa totalitarnego. Takie postępowanie Ministra, w świetle normy art.153 p.p.s.a. – co oczywiste – nie może spotkać się z akceptacją tut. Sądu. W szczególności podkreślić należało, że okoliczność pełnienia przez stronę obowiązków służbowych w Wydziale [...] w [...], nie świadczy per se o realizowaniu przez funkcjonariusza obowiązków służbowych ze szkodą dla obywateli. Organ przywołując okoliczność służby w określonym Wydziale, nie poczynił ustaleń żadnych konkretnych zdarzeń w służbie skarżącej, mogących świadczyć o tym, iż ten epizod w służbie strony stanowi przeszkodę w zastosowaniu normy art. 8a wspomnianej wyżej ustawy. Organ swoje wnioski, w głównej mierze wywiódł z dowolnych domniemań. W tym miejscu zwrócić zaś należy uwagę Ministrowi, że K.p.a. regulując materię postępowania dowodowego nie posługuje się pojęciem domniemania a dowodu. Stąd domniemania organu w niniejszym postępowaniu nie mają żadnego znaczenia dla sprawy i nie mogą w sposób skuteczny przekładać się na wydawane rozstrzygnięcie. Wprowadzają bowiem do postępowania administracyjnego nieznany ustawie element - wielce nieprecyzyjny i w efekcie nie poddający się kontroli Sądowej. W oderwaniu od realiów prawnych niniejszej sprawy pozostają także uwagi organu dotyczące materii światopoglądu strony, a wysnuwane m.in. z faktu członkostwa w PZPR. Ta problematyka nijak się ma do treści przepisu prawa będącego podstawą rozstrzygnięcia organu. Jako taka pozostaje więc poza zainteresowaniem Sądu, jak również powinna pozostać poza zainteresowaniem organu. To nie kwestia światopoglądu stała się powodem pozbawienia skarżącej świadczeń emerytalnych w pełnej wysokości. W konsekwencji więc kwestia światopoglądu nie może przesądzać o możliwości zastosowania wobec skarżącej dobrodziejstwa art. 8a ustawy zaopatrzeniowej. Reasumując, nawiązywanie przez organ przy rozpatrywaniu niniejszej sprawy, do materii światopoglądu strony, czy przynależności do konkretnej organizacji partyjnej, zdają się być kolejnym przykładem nieuprawnionej nadinterpretacji stosowanej normy prawnej i wybiórczego odczytywania uzasadnień wyroków wydanych przez Naczelny Sąd Administracyjny. Biorąc pod uwagę powyższe, jak też przyznaną przez organ okoliczność, iż służba skarżącej na rzecz państwa tzw. totalitarnego była służbą krótkotrwałą, a służba po dniu 12 września 1989 r. była pełniona przez skarżącą w sposób rzetelny – wniosek inicjujący przedmiotowe postępowanie winien być rozpoznany pozytywnie przez organ. Organ prowadzący postępowanie nie wykazał bowiem tego, aby służba skarżącej na rzecz tzw. Państwa totalitarnego, była działalnością wykraczającą ponad zwykłe, standardowe działania. Nie udowodnił więc istnienia negatywnej dla rozstrzygnięcia okoliczności, dopuszczania się przez stronę nagannych zachowań. Na marginesie zwrócić należało też uwagę organowi, że formułowanie w uzasadnieniu decyzji wniosków o utożsamianiu się przez stronę z ustrojem totalitarnym, z ideologią ówczesnych władz, czy o zaangażowaniu w działalność charakteryzującą ustrój państwa totalitarnego, nie znajduje podstaw w przepisie art. 8a ustawy zaopatrzeniowej. Także Sąd kasacyjny dokonując wykładni omawianej normy prawnej nie sformułował tego rodzaju przesłanek. W świetle powyższych rozważań, uznając iż skarżona decyzja narusza prawo, bowiem wydano ją z naruszeniem przepisu art.153 p.p.s.a. i przez to niewłaściwie oceniono stan faktyczny, co miało istotny wpływ na wynik sprawy, Wojewódzki Sad Administracyjny w Warszawie orzekł jak w sentencji wyroku na podstawie art.145 § 1 pkt.1c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 z późn. zm.). Ponownie rozpoznając sprawę organ będzie zobligowany do tego, aby wydać decyzję uwzględniającą wszystkie wnioski przedstawione przez Sąd administracyjny w niniejszym uzasadnieniu.