II SA/Wa 1398/08

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Jacek Fronczyk (spr.), Sędzia WSA Eugeniusz Wasilewski, Sędzia WSA Andrzej Kołodziej, Protokolant Łukasz Mazur, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 2 kwietnia 2009 r. sprawy ze skargi A. H. na decyzję Dowódcy Wojsk Lądowych z dnia [...] lipca 2008 r. nr [...] w przedmiocie utraty prawa do uposażenia za okres nieusprawiedliwionej nieobecności w służbie 1) stwierdza nieważność zaskarżonej decyzji i postanowienia Dowódcy Wojsk Lądowych z dnia [...] lipca 2008 r. nr [...]; 2) uchyla postanowienie Dowódcy Wojsk Lądowych z dnia [...] marca 2008 r. nr [...]; 3) zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu w całości. Decyzją z dnia [...] października 2007 r. nr [...] Dowódca Jednostki Wojskowej Nr [...], działając na podstawie art. 104 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (t. j.: Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze zm.) i art. 93 ust. 2 ustawy z dnia 11 września 2003 r. o służbie wojskowej żołnierzy zawodowych (Dz. U. Nr 179, poz. 1750 ze zm.), ustalił, że A. H. na skutek nieusprawiedliwionej nieobecności w służbie utracił prawo do uposażenia za okres od dnia [...] maja 2007 r. do dnia [...] października 2007 r., co łącznie stanowi 180 dni. W uzasadnieniu decyzji organ podał, że A. H. w okresie od dnia [...] maja 2007 r. do dnia [...] października 2007 r. przebywał poza Jednostką Wojskową i nie przedstawił usprawiedliwienia za wskazany okres, a zgodnie z art. 93 ust. 2 ww. ustawy o służbie wojskowej żołnierzy zawodowych, za każdy dzień nieusprawiedliwionej nieobecności żołnierz traci prawo do 1/30 części uposażenia miesięcznego. Odpowiednią kwotę potrąca się przy najbliższej wypłacie uposażenia. A. H. powyższą decyzję otrzymał w dniu 31 października 2007 r. W dniu 13 listopada 2007 r. zainteresowany skierował do Dowódcy Wojsk Lądowych odwołanie, wnosząc o zmianę decyzji, poprzez zaliczenie na poczet nieobecności w służbie przysługującego mu czasu wolnego za zadania, które wykonywał na polecenie Dowódcy. W tym zakresie przedstawił szczegółowy wykaz dni, w których pełnił służbę w wymiarze przekraczającym zwykły wymiar czasu służby, wskazując przy tym, że przysługuje mu także urlop nagrodowy. Postanowieniem z dnia [...] marca 2008 r. nr [...] Dowódca Wojsk Lądowych, mając za podstawę art. 134 kpa, stwierdził uchybienie terminu do wniesienia odwołania, wskazując, że A. H. swój środek zaskarżenia wniósł za pośrednictwem kancelarii Jednostki Wojskowej Nr [...] w dniu 16 listopada 2007 r., a więc z uchybieniem terminu, o przywrócenie którego strona nie wystąpiła, nie podając także przyczyn uchybienia. W postanowieniu zawarto również pouczenie o przysługującym prawie wniesienia od niego zażalenia do Szefa Sztabu Generalnego WP za pośrednictwem DWL, w terminie 7 dni od daty doręczenia. Stosownie do pouczenia, A. H. złożył - za pośrednictwem Dowódcy Wojsk Lądowych - zażalenie do Szefa Sztabu Generalnego WP, wyjaśniając, że odwołanie nadał w dniu 13 listopada 2007 r. listem poleconym, a więc termin do jego wniesienia został zachowany. Postanowieniem z dnia [...] lipca 2008 r. nr [...] Dowódca Wojsk Lądowych, działając na podstawie art. 132 § 1 w związku z art. 144 kpa, po rozpatrzeniu zażalenia, uchylił własne postanowienie z dnia [...] marca 2008 r. nr [...], mocą którego stwierdził uchybienie terminu do wniesienia odwołania od decyzji Dowódcy Jednostki Wojskowej Nr [...] z dnia [...] października 2007 r. nr [...], podając, że odwołanie zostało wniesione w terminie. W postanowieniu tym zawarto pouczenie o prawie wniesienia od niego zażalenia do Szefa Sztabu Generalnego WP za pośrednictwem DWL, w terminie 7 dni od daty doręczenia. A. H. nie skorzystał ze wskazanego pouczenia. Decyzją z dnia [...] lipca 2008 r. nr [...] Dowódca Wojsk Lądowych, działając w oparciu o art. 138 § 1 pkt 1 kpa, utrzymał w mocy decyzję Dowódcy Jednostki Wojskowej Nr [...] z dnia [...] października 2007 r. nr [...], orzekającą o utracie przez A. H. prawa do uposażenia za okres nieusprawiedliwionej nieobecności w służbie, podzielając argumentację organu I instancji i nie znajdując podstaw do uwzględnienia odwołania. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na powyższą decyzję A. H. nie zgodził się ze stanowiskiem orzekających w sprawie organów, przedstawiając swoją sytuację zdrowotną i jej wpływ na przebieg służby, w tym zwłaszcza na nieobecności. Zwrócił również uwagę na fakt, iż jego zamierzeniem była chęć opuszczenia służby wojskowej w związku ze stanem zdrowia, oraz że w tym zakresie kierował stosowne wnioski do Dowódcy, które jednak nie zostały - zgodnie z jego żądaniem - rozpoznane. W odpowiedzi na skargę Dowódca Wojsk Lądowych wniósł o jej oddalenie, powołując się w uzasadnieniu swego stanowiska procesowego na motywy, jakie zawarł w zaskarżonej decyzji. Wniósł także o zasądzenie kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych. Na rozprawie w dniu 2 kwietnia 2009 r. A. H. złożył do akt sądowych orzeczenie Terenowej Wojskowej Komisji Lekarskiej w W. z dnia [...] czerwca 2008 r. nr [...], uznające skarżącego za niezdolnego do czynnej służby wojskowej w czasie pokoju (kategoria "D"). Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Stosownie do treści art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.), sąd administracyjny sprawuje wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę zaskarżonej decyzji administracyjnej pod względem jej zgodności z prawem i to z przepisami obowiązującymi w dacie jej wydania. Innymi słowy, sąd administracyjny kontroluje legalność rozstrzygnięcia zapadłego w postępowaniu z punktu widzenia jego zgodności z prawem materialnym i obowiązującymi przepisami prawa procesowego. Skarga analizowana pod tym kątem zasługuje na uwzględnienie. Zgodnie z brzmieniem art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany granicami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Sąd nie może wydać orzeczenia na niekorzyść skarżącego, chyba że stwierdzi naruszenie prawa skutkujące stwierdzeniem nieważności zaskarżonego aktu lub czynności (§ 2). Przepis art. 134 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (t. j.: Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze zm.) stanowi, że organ odwoławczy stwierdza w drodze postanowienia niedopuszczalność odwołania oraz uchybienie terminu do wniesienia odwołania. Postanowienie w tej sprawie jest ostateczne. Na podstawie powyższej normy prawnej może dojść do wydania rozstrzygnięć dwojakiego rodzaju. W sytuacji gdy odwołanie z przyczyn podmiotowych (wnosi je podmiot nieuprawniony) lub przedmiotowych (brak przedmiotu zaskarżenia) nie może zostać wniesione, organ odwoławczy mocą postanowienia stwierdza niedopuszczalność odwołania. Z kolei, gdy odwołanie zostało złożone z uchybieniem terminu, wówczas organ odwoławczy stwierdza uchybienie terminu do jego wniesienia. Najistotniejsze przy tym jest to, że organem właściwym do wydania postanowienia w trybie art. 134 kpa jest organ odwoławczy, a także to, że postanowienie wydane na tej podstawie jest ostateczne, co oznacza, że nie przysługuje od niego żaden środek zaskarżenia w administracyjnym toku instancji. Postanowienie wydane w oparciu o art. 134 kpa jest postanowieniem kończącym postępowanie w sprawie, a w świetle art. 3 § 2 pkt 2 ww. ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, zaskarżalne jest wprost do właściwego sądu administracyjnego. Tymczasem w niniejszej sprawie na skutek wniesionego przez A. H. odwołania od decyzji Dowódcy Jednostki Wojskowej Nr [...] z dnia [...] października 2007 r. nr [...], orzekającej o utracie przez skarżącego prawa do uposażenia za okres nieusprawiedliwionej nieobecności w służbie, doszło do wydania postanowienia przez Dowódcę Wojsk Lądowych z dnia [...] marca 2008 r. nr [...], stwierdzającego uchybienie terminu do wniesienia odwołania. Tak bowiem należy odczytywać osnowę tego aktu, pomimo że organ odwoławczy posłużył się w nim również konstrukcją zastrzeżoną dla rozstrzygnięcia stwierdzającego niedopuszczalność odwołania. Zgodnie z tym, co zostało przedstawione wcześniej, jeśli organ odwoławczy uważa, że odwołanie zostało wniesione po terminie, winien wydać postanowienie stwierdzające uchybienie terminu do jego wniesienia, nie może natomiast łączyć tego rodzaju kwestii z niedopuszczalnością odwołania. W omawianym postanowieniu Dowódca Wojsk Lądowych zawarł błędne pouczenie o prawie wniesienia od niego zażalenia do Szefa Sztabu Generalnego Wojska Polskiego, za jego pośrednictwem, w terminie 7 dni od daty doręczenia, z którego to prawa skarżący skorzystał, składając takie zażalenie, które - w trybie art. 132 § 1 w związku z art. 144 kpa - rozpoznał Dowódca Wojsk Lądowych, wydając postanowienie z dnia [...] lipca 2008 r. nr [...], uchylające postanowienie z dnia [...] marca 2008 r. nr [...]. Skoro - w myśl wcześniejszych wywodów - od postanowienia, wydanego na podstawie art. 134 kpa, nie przysługuje żaden środek zaskarżenia w administracyjnym toku instancji (postanowienie to jest ostateczne), to organ, który podjął takie postanowienie, nie ma uprawnień do jego weryfikowania, gdyż kontrolę legalności w tym zakresie powierzono jedynie sądowi administracyjnemu. Tylko postanowienie zaskarżalne w administracyjnym toku instancji może być zmienione lub uchylone przez organ, który je wydał, jeśli uzna, że istnieją podstawy do uwzględnienia wniesionego zażalenia. W ten sposób Dowódca Wojsk Lądowych, podejmując postanowienie z dnia [...] lipca 2008 r. nr [...], uchylające własne postanowienie z dnia [...] marca 2008 r. nr [...], stwierdzające uchybienie terminu do wniesienia odwołania, wydał nieważne postanowienie, bo niemające podstawy prawnej w obowiązujących przepisach. Skoro tak, to nie mogło tym samym dojść do wydania zaskarżonej decyzji, gdyż postanowieniem z dnia [...] marca 2008 r. nr [...] DWL stwierdził uchybienie terminu do wniesienia odwołania. Wydana w takich okolicznościach decyzja świadczy o podjęciu jej z rażącym naruszeniem prawa, albowiem organ odwoławczy nie mógł w ogóle rozstrzygać, jeśli wcześniej ostatecznie orzekł o uchybieniu terminu do wniesienia odwołania. Dlatego też, w sprawie zaszła konieczność stwierdzenia nieważności zarówno zaskarżonej decyzji, jak i postanowienia z dnia [...] lipca 2008 r. nr [...], na podstawie art. 145 § 1 pkt 2 ww. ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi w związku z art. 156 § 1 pkt 2 kpa. W oparciu o art. 152 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Sąd wstrzymał wykonanie zaskarżonej decyzji w całości. Korzystając z art. 135 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Sąd uchylił również postanowienie Dowódcy Wojsk Lądowych z dnia [...] marca 2008 r. nr [...], stwierdzające uchybienie terminu do wniesienia odwołania. Zgodnie z tym przepisem, Sąd stosuje przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia. Wydając wspomniane postanowienie, organ naruszył art. 134 kpa. Ze sprawy wynika bowiem, że skarżący zachował termin do wniesienia odwołania od decyzji Dowódcy Jednostki Wojskowej Nr [...] z dnia [...] października 2007 r. nr [...], orzekającej o utracie prawa do uposażenia za okres nieusprawiedliwionej nieobecności w służbie, czego zresztą już sam Dowódca Wojsk Lądowych nie kwestionuje. Pozostaje zatem do rozpoznania odwołanie skarżącego od tej decyzji, co powoduje, że Sąd na tym etapie nie może przejść do oceny zarzutów dotyczących istoty sprawy, z uwagi na zasadę dwuinstancyjności postępowania administracyjnego. Z tego względu, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w oparciu o art. 145 § 1 pkt 1 lit. "c" ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzekł, jak w punkcie 2 sentencji wyroku. Odnosząc się także do zawartego w odpowiedzi na skargę wniosku organu o zasądzenie od skarżącego kosztów postępowania, należy wskazać, że stosownie do przepisów działu V ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, regulującego kwestię kosztów postępowania, przed sądem administracyjnym pierwszej instancji wyłączone zostało stosowanie zasady odpowiedzialności za wynik postępowania. Koszty postępowania zasądza się jedynie w razie uwzględnienia skargi i tylko na rzecz skarżącego (art. 200 ww. ustawy). Tak więc, nawet w przypadku oddalenia skargi, Sąd nie miałby podstaw prawnych do zasądzenia od skarżącego na rzecz organu kosztów postępowania. Z kolei po stronie skarżącego koszty nie wystąpiły, toteż Sąd nie zawarł w wyroku stosownego rozstrzygnięcia w tym zakresie.