II SA/Wa 1398/18

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Joanna Kube, Sędziowie WSA Stanisław Marek Pietras, Danuta Kania (spr.), po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 14 lutego 2019 r. sprawy ze skargi A.S. na postanowienie Komendanta Głównego Straży Granicznej z dnia [...] czerwca 2018 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wydania zaświadczenia żądanej treści oddala skargę. Komendant Główny Straży Granicznej (dalej również jako: "KGSG", "organ odwoławczy") postanowieniem z dnia [...] czerwca 2018 r. nr [...], działając na podstawie i art. 144 w zw. z art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2017 r., poz. 1257 ze zm.), dalej: "k.p.a.", utrzymał w mocy postanowienie Komendanta [...] Oddziału Straży Granicznej (dalej również jako: "K[...]OSG", "organ I instancji") z dnia [...] maja 2018 r. (bez numeru) w sprawie odmowy wydania zaświadczenia o żądanej treści. W uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia organ odwoławczy przedstawił dotychczasowy tok postępowania wskazując, co następuje: Wnioskiem z dnia [...] lutego 2018 r. A.S. (dalej również jako: "wnioskodawca", "skarżący") zwrócił się do K[...]OSG o wydanie zaświadczenia o wysokości uposażenia, które przysługiwało mu w dniu zwolnienia ze służby w Straży Granicznej z uwzględnieniem wzrostu uposażenia z tytułu wysługi lat o okresy pracy w gospodarstwie rolnym w charakterze domownika. Wobec braku odpowiedzi ze strony organu wnioskodawca ponowił żądanie w piśmie z dnia [...] kwietnia 2018 r. wskazując dodatkowo, iż zaświadczenie jest mu niezbędne, bowiem wystąpił do Zakładu Emerytalno-Rentowego MSWiA o wznowienie postępowania w sprawie ustalenia wysokości policyjnej renty inwalidzkiej. Postanowieniem z dnia [...] maja 2018 r. K[...]OSG, działając na podstawie art. 219 k.p.a., odmówił wydania zaświadczenia o żądanej treści. W uzasadnieniu organ I instancji wskazał, iż w odpowiedzi na podanie z dnia [...] lutego 2018 r. wnioskodawcy wydano zaświadczenie o wysokości uposażenia, które przysługiwało w dniu zwolnienia ze służby. Zaznaczył, że na dzień zwolnienia ze służby, tj. na [...] sierpnia 2006 r., staż A.S. wynosił 1 rok 4 miesiące i 18 dni. Zaznaczył również, że nie jest dopuszczalne żądanie wydania zaświadczenia, którego treść mogłaby dotyczyć kwestii rozstrzyganych decyzją administracyjną i które miałoby niejako zastąpić decyzję. Pismem z dnia [...] maja 2018 r. A.S. wniósł zażalenie na powyższe postanowienie do KGSG zarzucając organowi I instancji naruszenie § 8 ust. 1 pkt 4 i § 14 ust. 1 pkt 4 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 18 października 2014 r. w sprawie trybu postępowania i właściwości organu w zakresie zaopatrzenia emerytalnego funkcjonariuszy Policji (...) (Dz. U. z 2015 r., poz. 1148 ze zm.), dalej: "rozporządzenie MSWiA z dnia 18 października 2014 r." oraz art. 217 § 2 pkt 1, art. 218 § 2 i art. 7 k.p.a. Wnioskodawca stwierdził, że organ dysponuje niezbędnymi danymi do wydania zaświadczenia żądanej treści, gdyż posiada dokumenty dotyczące pełnionej przez niego służby w Straży Granicznej i wysokości uposażenia, a także pismo K[...]OSG z dnia [...] sierpnia 2016 r. dotyczące zaliczenia mu do stażu pracowniczego okresów pracy w indywidualnym gospodarstwie rolnym w charakterze domownika (od dnia [...] stycznia 1980 r. do dnia [...] września 2004 r. oraz od dnia [...] grudnia 2004 r. do dnia [...] lipca 2005 r.) w łącznym wymiarze 9 lat, 2 miesięcy i 25 dni, co w sumie daje wysługę: 10 lat, 7 miesięcy i 13 dni. Zatem organ bez trudu mógł ustalić (poprzez proste zestawienie dat), że prawo do wysługi lat w ww. wymiarze przysługiwało wnioskodawcy w dniu zwolnienia ze służby. Podkreślił również, że uprawnienie funkcjonariusza do wzrostu uposażenia zasadniczego z tytułu wysługi lat jest nabywane z mocy prawa. Złożenie wymaganych dokumentów i wydanie decyzji (rozkazu personalnego) ma charakter potwierdzający istniejące już uprawnienie, zatem wydana w tym przedmiocie decyzja (rozkaz personalny) ma charakter deklaratoryjny. Wskazał, że jako rencista Straży Granicznej nie ma już możliwości ponownego ustalenia wysługi lat w trybie rozkazu personalnego, wnosi zatem o uchylenie zaskarżonego postanowienia i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji. KGSG motywując wymienione na wstępie postanowienie z dnia [...] czerwca 2018 r. przedstawił charakter postępowania zaświadczeniowego powołując orzecznictwo sądów administracyjnych. Przytoczył również treść art. 217 § 2 pkt 1 i 2 k.p.a. wskazując, iż w podaniu z dnia [...] kwietnia 2018 r. wnioskodawca wykazał istnienie obu przesłanek wydania zaświadczenia określonych w ww. przepisie. Organ odwoławczy stwierdził następnie, iż z analizy akt osobowych byłego funkcjonariusza Straży Granicznej – A.S. wynika, że w okresie od dnia [...] lipca 2005 r. do dnia [...] sierpnia 2006 r. pełnił on służbę przygotowawczą w [...]OSG. Został zwolniony ze służby na podstawie art. 45 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 12 października 1990 r. o Straży Granicznej (Dz. U. z 2015 r. Nr 234, poz. 1997 ze zm.) z dniem [...] sierpnia 2006 r. W aktach osobowych znajduje się: zaświadczenie o przebiegu służby/zatrudnienia ww. w resorcie spraw wewnętrznych i administracji dla celów emerytalnych z dnia [...] września 2006 r. potwierdzające okres służby w SG i dodatkowo stwierdzające, iż w okresie od dnia [...] września 2004 r. do dnia [...] grudnia 2004 r. ww. odbywał przeszkolenie wojskowe; zaświadczenie o uposażeniu i nagrodzie rocznej dla celów emerytalnych z dnia [...] sierpnia 2006 r. stwierdzające m.in. (1) uposażenie zasadnicze: grupa zaszeregowania 01, kategoria II, mnożnik 0,74, stawka miesięczna 1080,00 zł, (2) 0% wzrostu uposażenia z tytułu wysługi lat, (3) dodatek za stopień szeregowego, mnożnik 0,18, stawka miesięczna 260,00 zł, (4) dodatek służbowy kat. III, mnożnik 0,11, stawka miesięczna 160,60 zł; razem 1503,40 zł; zestawienie należności pieniężnych funkcjonariusza w służbie przygotowawczej zwolnionego ze służby w Straży Granicznej, z którego wynika, że ww. został zwolniony ze służby rozkazem personalnym Komendanta [...]OSG nr [...] z dnia [...] sierpnia 2006 r. na podstawie art. 45 ust. 1 pkt 1 ustawy o Straży Granicznej z wysługą 1 rok, 1 miesiąc i 20 dni; pismo ZER MSWiA z dnia [...] października 2006 r. I.dz. [...] informujące o przyznaniu ww. policyjnej renty inwalidzkiej i jej wypłacie od dnia [...] września 2006 r.; rozkaz personalny Komendanta [...]OSG nr [...] z dnia [...] lipca 2005 r. o przyjęciu ww. do służby, z którego wynika iż na dzień [...] lipca 2005 r. ww. ustalono wysługę lat dla celów uposażeniowych w wymiarze 2 miesięcy i 27 dni obejmującą okres służby w Siłach Zbrojnych RP. Brak jest natomiast w ww. aktach jakichkolwiek dokumentów potwierdzających okresy pracy A.S. w indywidualnym gospodarstwie rolnym w charakterze domownika, czy też dokumentów potwierdzających złożenie ww. dokumentów w celu zaliczenia ww. okresów pracy do wysługi lat. W szczególności ze spisów treści znajdujących się w poszczególnych działach akt osobowych nie wynika aby takie dokumenty były składane do akt, czy też z nich usuwane. Zdaniem organu odwoławczego, okoliczność, że A.S. w związku z zatrudnieniem w [...]OSG złożył dokumenty, na podstawie których okresy pracy w gospodarstwie rolnym w charakterze domownika, tj. od dnia [...] stycznia 1980 r. do dnia [...] sierpnia 2004 r. oraz od dnia [...] grudnia 2004 r. do dnia [...] lipca 2005 r. zostały zaliczone do pracowniczego stażu pracy, pozostaje bez wpływu na zaskarżone postanowienie. Organ odwoławczy stwierdził, iż brak jest podstaw do uwzględnienia zażalenia, bowiem przedstawione w nim zarzuty są niezasadne. K[...]OSG nie dysponuje bowiem danymi niezbędnymi do wydania zaświadczenia o żądanej treści. Aby spełnić żądanie wnioskodawcy organ I instancji musiałby uprzednio przetworzyć dane wynikające z dokumentów złożonych przez ww. w ramach stosunku pracy, czyli dokonać zaliczenia okresów jego pracy w gospodarstwie rolnym w charakterze domownika i ponownie ustalić wysługę lat w ramach stosunku służbowego funkcjonariusza Straży Granicznej. Jednakże w świetle rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 21 maja 2002 r. w sprawie uposażenia zasadniczego oraz dodatków do uposażenia funkcjonariuszy Straży Granicznej (Dz.U. poz. 622), dalej: "rozporządzenie MSWiA z dnia 21 maja 2002 r.", które obowiązywało w dacie pełnienia służby przez ww., dokonanie powyższego jest możliwe jedynie wobec funkcjonariusza Straży Granicznej. Wobec utraty tego przymiotu przez wnioskodawcę dokonanie ww. zaliczenia i ponownego ustalenia wysługi lat nie jest możliwe. Konkludując KGSG stwierdził, iż żądanie wnioskodawcy nie znajduje oparcia w dokumentach dotyczących stosunku służbowego, a zatem zaskarżone postanowienie jest prawidłowe. Pismem z dnia [...] czerwca 2018 r. A.S. wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na ww. postanowienie KGSG z dnia [...] czerwca 2018 r. zarzucając naruszenie § 8 ust. 1 pkt 4 i § 14 ust. 1 pkt 4 rozporządzenia MSWiA z dnia 18 października 2014 r. oraz art. 217 § 2 pkt 1, art. 218 § 2, art. 7 oraz art. 8 k.p.a. W związku z powyższym skarżący wniósł o uchylenie obu wydanych w sprawie postanowień, jako naruszających w sposób rażący prawo, oraz przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji. W motywach skargi skarżący podniósł, iż organy orzekające w sprawie błędnie uznały, że wysługa funkcjonariuszy Straży Granicznej - w myśl § 7 pkt 1 i 2 rozporządzenia MSWiA z dnia 26 czerwca 2002 r. - ustalana jest w postępowaniu jurysdykcyjnym w formie rozkazu personalnego. Organy nie dostrzegły, że przedmiotowe rozporządzenie wykracza poza delegację ustawową zawartą w art. 106 ustawy o Straży Granicznej, gdyż akt podustawowy - jakim jest rozporządzenie - nie może tworzyć nowej kategorii spraw rozstrzyganych decyzją administracyjną (czy rozkazem personalnym), w sytuacji gdy takiego trybu nie przewiduje ustawa, na podstawie której akt ten został wydany. Oznacza to, że organy Straży Granicznej nie mogły i nadal nie mogą rozstrzygać kwestii wysługi lat w rozkazie personalnym, gdyż nie przewiduje tego ustawa o Straży Granicznej. Wydanie rozkazu personalnego w takim przypadku skutkuje nieważnością rozkazu personalnego z powodu braku podstawy prawnej do jego wydania (art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.). W związku z powyższym, skarżący - jak wskazał - wnioskiem z dnia [...] maja 2018 r. wystąpił do KGSG o stwierdzenie nieważności rozkazu personalnego K[...]OSG nr [...] z dnia [...] lipca 2005 r., który w pkt 4 rozstrzygnął kwestię jego wysługi lat bez podstawy prawnej. Postępowanie w tej sprawie jest w toku. Skarżący podniósł, że w niniejszej sprawie organy obu instancji bezpodstawnie uznały, że przetworzenie posiadanych dokumentów i danych wykracza poza ramy postępowania wyjaśniającego, gdyż wymaga odrębnego postępowania. Taka interpretacja jest sprzeczna zarówno z wykładnią gramatyczną przepisów prawa jak i z orzecznictwem sądowym w tej materii. Przetworzenie danych wymaga jedynie prostego zestawienia dat i faktów zawartych w dokumentach, bez konieczności ustalania jakichkolwiek faktów w postępowaniu jurysdykcyjnym, gdyż takiego trybu nie przewiduje żaden przepis prawa. W odpowiedzi na skargę KGSG wniósł o oddalenie skargi podtrzymując stanowisko jak w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Stosownie do treści art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2018 r. poz. 1302 ze zm., zwana dalej: p.p.s.a.), sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Oznacza to, iż sąd rozpoznając skargę ocenia, czy zaskarżona decyzja nie narusza przepisów prawa materialnego bądź przepisów postępowania administracyjnego. Zgodnie z art. 134 § 1 p.p.s.a. Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną w niej podstawą prawną. Uwzględnienie skargi następuje w przypadku stwierdzenia naruszenia przez Sąd przepisów prawa, wskazanego w art. 145 § 1 pkt 1 p.p.s.a. Stosownie do art. 119 pkt 4 i art. 120 p.p.s.a. sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym, jeżeli przedmiotem skargi jest postanowienie wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie lub kończące postępowanie, a także postanowienie rozstrzygające sprawę co do istoty (...). W trybie uproszczonym sąd rozpoznaje sprawę na posiedzeniu niejawnym w składzie trzech sędziów. Skarga oceniana w świetle powyższych kryteriów nie zasługuje na uwzględnienie. Postępowanie w sprawie wydawania zaświadczeń uregulowane zostało w przepisach Działu VII (art. 217 i nast.) k.p.a. Postępowanie to nie jest postępowaniem administracyjnym, lecz stanowi rodzaj uproszczonego i w znacznym stopniu odformalizowanego postępowania o charakterze administracyjnym. Zgodnie z art. 217 § 2 k.p.a. organ administracji publicznej wydaje zaświadczenie, jeżeli urzędowego potwierdzenia określonych faktów lub stanu prawnego wymaga przepis prawa albo osoba ubiega się o zaświadczenie ze względu na swój interes prawny w urzędowym potwierdzeniu określonych faktów lub stanu prawnego. Stosownie zaś do art. 218 § 1 k.p.a. w przypadkach, o których mowa w art. 217 § 2 k.p.a., organ administracji publicznej obowiązany jest wydać zaświadczenie potwierdzające fakty lub stan prawny, wynikający z prowadzonych przez ten organ ewidencji, rejestrów bądź innych danych znajdujących się w jego posiadaniu. Organ administracji publicznej, przed wydaniem zaświadczenia, może przeprowadzić w koniecznym zakresie postępowanie wyjaśniające (art. 218 § 2 k.p.a.). Z przywołanych przepisów wynika, że tryb wydawania zaświadczeń uregulowany w k.p.a. różni się w sposób istotny od pozostałych unormowań w nim zawartych. Wydawanie zaświadczeń oparte jest, co do zasady, na posiadanych przez organ danych. Zaświadczenie nie ma charakteru prawotwórczego, nie rozstrzyga żadnej sprawy, nie tworzy nowej sytuacji prawnej, ani nie kształtuje bezpośrednio stosunku prawnego. Postępowanie wyjaśniające w sprawie o wydanie zaświadczenia może być przeprowadzone jedynie w koniecznym zakresie, a taka regulacja modyfikuje zasady postępowania dowodowego ustalone w k.p.a. Występujący w tym przepisie zwrot "w koniecznym zakresie" wyraźnie wskazuje na ograniczenie ram postępowania dowodowego w stosunku do zakreślonych w art. 75 - 86 k.p.a. Postępowanie wyjaśniające prowadzone zgodnie z art. 218 § 2 k.p.a. musi odnosić się do faktów i okoliczności wynikających z posiadanych przez organ ewidencji, rejestru, czy zbioru danych innego rodzaju. Innymi słowy, organ może wydać jedynie takie zaświadczenie, którego treść wynika z posiadanych dokumentów, niedopuszczalne jest natomiast tworzenie na potrzeby wydania danego zaświadczenia nowych dokumentów. Postępowanie w sprawie wydania zaświadczenia może zakończyć się przez odmowę wydania zaświadczenia żądanej treści, m.in. z powodu niepotwierdzenia w toku postępowania wyjaśniającego istnienia stanu faktycznego lub prawnego, którego potwierdzenia żąda osoba ubiegająca się o takie zaświadczenie. W rozpoznawanej sprawie skarżący wystąpił do K[...]OSG o wydanie zaświadczenia o wysokości uposażenia, które przysługiwało mu w dniu zwolnienia ze służby w Straży Granicznej z uwzględnieniem wzrostu uposażenia z tytułu wysługi lat o okresy pracy w gospodarstwie rolnym w charakterze domownika. Postanowieniem z dnia [...] maja 2018 r. K[...]OSG odmówił wydania zaświadczenia żądanej treści, zaś postanowienie to, na skutek zażalenia skarżącego, zostało utrzymane w mocy przez KGSG postanowieniem z dnia [...] czerwca 2018 r. Stanowisko organu odwoławczego przedstawione w zaskarżonym postanowieniu zasługuje na akceptację. Jak wynika z akt osobowych skarżącego - byłego funkcjonariusza Straży Granicznej, w okresie od dnia [...] lipca 2005 r. do dnia [...] sierpnia 2006 r. pełnił on służbę przygotowawczą w [...]OSG. Rozkazem personalnym K[...]OSG z dnia [...] sierpnia 2016 r. nr [...] skarżący został zwolniony ze służby w SG z dniem [...] sierpnia 2006 r. Na dzień zwolnienia ze służby, tj. [...] sierpnia 2006 r., staż skarżącego wynosił: 1 rok, 4 miesiące i 18 dni. W aktach osobowych znajduje się szereg dokumentów dotyczących przebiegu służby skarżącego, w tym: rozkaz personalny Komendanta [...]OSG nr [...] z dnia [...] lipca 2005 r. o przyjęciu do służby, z którego wynika, iż na dzień [...] lipca 2005 r. ww. ustalono wysługę lat dla celów uposażeniowych w wymiarze 2 miesięcy i 27 dni obejmującą okres służby w Siłach Zbrojnych RP; zaświadczenie o przebiegu służby/zatrudnienia w resorcie spraw wewnętrznych i administracji dla celów emerytalnych z dnia [...] września 2006 r. potwierdzające okres służby w SG i dodatkowo stwierdzające, iż w okresie od dnia [...] września 2004 r. do dnia [...] grudnia 2004 r. ww. odbywał przeszkolenie wojskowe; zaświadczenie o uposażeniu i nagrodzie rocznej dla celów emerytalnych z dnia [...] sierpnia 2006 r. Akta osobowe skarżącego nie zawierają natomiast jakichkolwiek dokumentów potwierdzających okresy jego pracy w indywidualnym gospodarstwie rolnym w charakterze domownika, czy też dokumentów potwierdzających złożenie przez skarżącego dokumentów w celu zaliczenia tych okresów pracy do wysługi lat. Zatem aby załatwić podanie skarżącego poprzez wydanie zaświadczenia żądanej treści, organ musiałby uprzednio dokonać zaliczenia okresów jego pracy w gospodarstwie rolnym rodziców w charakterze domownika i ustalić wysługę lat w ramach stosunku służbowego funkcjonariusza Straży Granicznej. Przy czym w świetle przepisów rozporządzenia MSWiA z dnia 21 maja 2002 r., obowiązującego w dacie pełnienia służby przez skarżącego, jest to możliwe jedynie wobec funkcjonariusza Straży Granicznej. Skarżący, jak wskazano powyżej, utracił przymiot funkcjonariusza SG na skutek zwolnienia ze służby, zatem ponowne ustalenie wysługi lat uwzględnianej przy ustalaniu wzrostu uposażenia zasadniczego funkcjonariuszy SG, z uwzględnieniem okresów pracy w indywidualnym gospodarstwie rolnym w charakterze domownika, nie jest możliwe. Sam skarżący dostrzega tę okoliczność w treści zażalenia na postanowienie organu I instancji. Wbrew twierdzeniom skarżącego, powyższe stanowisko nie stoi w sprzeczności z poglądem wyrażonym w orzeczeniach sądów administracyjnych powołanych w skardze. W istocie bowiem kwestia zaliczenia lub niezaliczenia pewnych okresów służby, pracy lub okresów pozostawania poza służbą do wysługi lat funkcjonariusza Straży Granicznej powinna być rozpatrywana i rozstrzygana w ramach sprawy dotyczącej prawa do uposażenia lub innego świadczenia zależnego od wysługi lat (tak np. NSA w wyroku z dnia 23 kwietnia 2002 r., sygn. akt II SA 3655/01, publ. CBOSA). Rozpatrzenie kwestii zaliczenia okresów pracy skarżącego w gospodarstwie rolnym w ramach sprawy dotyczącej jego prawa do uposażenia nie jest możliwe, bowiem skarżący pozostaje poza służbą w Straży Granicznej. Bez wpływu na powyższą ocenę pozostaje okoliczność, że skarżący w związku z zatrudnieniem w [...]OSG złożył dokumenty, na podstawie których okresy jego pracy w gospodarstwie rolnym w charakterze domownika, zostały zaliczone do pracowniczego stażu pracy. Jak bowiem trafnie zauważył organ odwoławczy w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia, pojęcie "stosunek służbowy" nie jest tożsame z pojęciem "stosunek pracy". W pierwszym przypadku K[...]OSG działał jako organ Straży Granicznej (art. 5 ust. 1 pkt 1 ustawy o Straży Granicznej), natomiast w drugim wykonywał jedynie zadania przewidziane w ustawie dla stanowiska dyrektora generalnego urzędu (art. 25 ust. 9 ustawy o Służbie cywilnej - Dz. U. z 2017 r. poz. 1889 ze zm.). Konkludując stwierdzić należy, że zaskarżone postanowienie nie narusza prawa, zaś zarzuty i wnioski skargi nie zasługują na uwzględnienie. W sprawie nie doszło bowiem do naruszenia § 8 ust. 1 pkt 4 i § 14 ust. 1 pkt 4 rozporządzenia MSWiA z dnia 18 października 2014 r. oraz art. 217 § 2 pkt 1 i art. 218 § 2 poprzez odmowę wydania zaświadczenia żądanej treści. Nie jest również trafny zarzut naruszenia art. 7 i art. 8 k.p.a., bowiem w sprawie nie doszło do naruszenia zasady prawdy obiektywnej, ani zasady zaufania uczestników postępowania do władzy publicznej. Mając na względzie wszystko powyższe, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, działając na podstawie art. 151 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji wyroku.