II SA/Wa 1398/21

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Ewa Radziszewska-Krupa, Sędzia WSA Ewa Kwiecińska, Sędzia WSA Karolina Kisielewicz (spr.), , Protokolant referent Magdalena Morawiec, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 9 września 2021 r. sprawy ze skargi K. G. na decyzję Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia [...] stycznia 2021 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wyłączenia stosowania przepisów ustawy 1. uchyla zaskarżoną decyzję, 2. zasądza od Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji na rzecz skarżącego K. G. kwotę 480 (słownie: czterysta osiemdziesiąt) złotych, tytułem zwrotu kosztów postępowania. Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji decyzją z [...] stycznia 2021 r. (nr [...]), zaskarżoną przez K. G. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, odmówił wyłączenia stosowania wobec skarżącego art. 15c, art. 22a i art. 24a ustawy z dnia 18 lutego 1994 r. o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy Policji, Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego, Agencji Wywiadu, Służby Kontrwywiadu Wojskowego, Służby Wywiadu Wojskowego, Centralnego Biura Antykorupcyjnego, Straży Granicznej, Służby Ochrony Państwa, Państwowej Straży Pożarnej, Służy Celno-Skarbowej i Służby Więziennej oraz ich rodzin (Dz. U. z 2020 r., poz. 723), na podstawie art. 8a tej ustawy. Zaskarżona decyzja została wydana po wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z 11 marca 2020 r. sygn. akt II SA/Wa 2188/19, którym Sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) ustawy z 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm.), uchylił decyzję Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z [...] lipca 2019 r. (nr [...]) o odmowie wyłączenia stosowania wobec K. G. art. 15c, art. 22a i art. 24a ustawy zaopatrzeniowej. Sąd stwierdził bowiem, że organ dokonał nieprawidłowej wykładni art. 8a ust. 1 tej ustawy oraz nie ustalił wszystkich okoliczności istotnych z punktu widzenia jego zastosowania i w konsekwencji naruszył art. 7, art. 77 § 1, art. 80 oraz art. 107 § 3 k.p.a. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w powołanym wyroku zakwestionował zapatrywanie organu, co do tego, że służba skarżącego na rzecz tzw. totalitarnego państwa (od [...] grudnia 1988 r. do [...] lipca 1990 r.), zarówno w ujęciu bezwzględnym (1 rok i 8 miesięcy), jak i w stosunku do łącznego okresu jego służby (27 lat, 9 miesięcy i 19 dni), nie była służbą krótkotrwałą. Następnie wywiódł, że Minister nie rozważył dostatecznie, czy przypadek skarżącego jest "szczególnie uzasadniony". Organ ograniczył się do ogólnego stwierdzenia, że szczególnie uzasadniony przypadek zachodzi wówczas, "gdy strona legitymuje się wybitnymi osiągnieciami w służbie, szczególnie wyróżniającymi ją na tle pozostałych funkcjonariuszy", nie wyjaśnił jednak, jakie osiągniecia w służbie uznaje za "wybitne" ani również tego "na tle" których funkcjonariuszy strona miałaby się "wyróżniać". W konkluzji Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zobowiązał Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji aby przy ponownym rozpoznaniu sprawy dokonał wyczerpującej oceny, czy sprawa skarżącego stanowi szczególnie uzasadniony przypadek. Sąd dodał, że ustawodawca nie zacieśnił pojęcia "szczególnie uzasadnionego przypadku" do potrzeb wyróżniania się danego funkcjonariusza, bądź posiadania nadzwyczajnych osiągnieć. Odwołując się do wyroków NSA z 13 grudnia 2019 r., sygn. akt I OSK 1464/19 i sygn. akt I OSK 1690/19 stwierdził, że obowiązkiem organu jest dokonanie ustaleń co do charakteru służby byłego funkcjonariusza w okresie tzw. państwa totalitarnego. W przypadku ustalenia, że działalność ta ograniczała się do zwykłych, standardowych działań podejmowanych w służbie publicznej, wydanie decyzji odmownej byłoby zanegowaniem konstytucyjnego publicznego prawa podmiotowego funkcjonariusza do zaopatrzenia społecznego w wysokości określonej w oparciu o materialnoprawne zasady określone w ustawie zaopatrzeniowej. Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji zaskarżoną decyzją z [...] stycznia 2021 r. ponownie odmówił wyłączenia stosowania wobec skarżącego art. 15c, art. 22a i art. 24a ustawy zaopatrzeniowej. W jej uzasadnieniu przytoczył przepis prawa będący podstawą wydania zaskarżonej decyzji i stwierdził, że zawarte w nim pojęcia: "krótkotrwałość" (służby) i "rzetelność" (wykonywania zadań i obowiązków) są pojęciami nieostrymi. Minister przywołał leksykalne synonimy: "krótkotrwałości" (chwilowy, doraźny, niedługi, niestały, nietrwały, okresowy, przejściowy, przemijający, tymczasowy, krótkookresowy, czasowy, trwający krótko, niedługo trwający, nieustabilizowany, szybki, epizodyczny) oraz "rzetelności" (m. in. gorliwy, niestrudzony, solidny, staranny, sumienny). Zdaniem organu, krótkotrwałość służby należy oceniać przede wszystkim w ujęciu bezwzględnym (jako długość okresu służby na rzecz totalitarnego państwa), a dodatkowo proporcjonalnie (w stosunku do całości okresu służby byłego funkcjonariusza). Funkcjonariusz rzetelnie wykonujący zadania i obowiązki to funkcjonariusz, który sumiennie, solidnie i dokładnie wykonuje obowiązki służbowe. Postawa rzetelnego funkcjonariusza cechuje się wzorowością w działaniu służbowym, przez co należy rozumieć nie tylko podejmowanie i nienaganną realizację obowiązków, ale także wykazywanie inicjatywy w służbie oraz gotowość do realizacji zadań dodatkowych. Zdaniem organu, narażenie zdrowia i życia, o którym mowa w art. 8a ust. 1 pkt 2 ustawy, należy traktować jako czynnik podnoszący wartość rzetelnej służby funkcjonariusza, przy czym chodzi tu o zagrożenie inne niż normalne następstwo pełnienia służby, przy założeniu, że w jej istotę wpisane jest ryzyko zagrożenia życia i zdrowia, a więc zagrożenie rzeczywiste i wyjątkowe. Organ dodał, że "szczególnie uzasadniony przypadek" o którym mowa w art. 8a ust. 1 ustawy, należy rozpatrywać po spełnieniu dwóch przesłanek wymienionych w tym przepisie. Oznacza to, że krótkotrwałość służby na rzecz totalitarnego państwa i rzetelność służby po dniu 12 września 1989 r., nawet z narażeniem zdrowia i życia, nie oznacza, że rozpatrywany przypadek jest wyjątkowy, szczególny. W innym miejscu decyzji, powołując się na wyrok NSA 13 grudnia 2019 r. sygn. akt I OSK 1895/19 podał, że ustawodawca nie wskazał trzech odrębnych przesłanek (...), lecz jedną przesłankę "szczególnie uzasadnionych przypadków", którą należy rozważać z uwzględnieniem kryteriów krótkotrwałej służby przed dniem 31 lipca 1990 r. oraz rzetelnego wykonywania zadań i obowiązków po dniu 12 września 1989 r. Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji stwierdził, że niespełna dwuletnia (1 rok i 8 miesięcy) służba K. G. na rzecz totalitarnego państwa, o której mowa w art. 13b ustawy, była krótkotrwała, zarówno w ujęciu bezwzględnym (jako długość okresu służby na rzecz totalitarnego państwa), jak i w porównaniu do całości okresu jego służby (stanowiła ok. 6% łącznego okresu jego służby). Organ powołał się na pismo Szefa Biura Ochrony Rządu z 15 stycznia 2018 r., dotyczące przebiegu służby byłego funkcjonariusza i podał, że K. G. po dniu 12 września 1989 r. rzetelnie wykonywał zadania i obowiązki w służbie - był wielokrotnie awansowany na kolejne, wyższe stopnie służbowe i stanowiska służbowe, wyróżniany i odznaczany (Brązowym Medalem "Za Zasługi dla Obronności Kraju", Brązowym Medalem "Siły Zbrojne w Służbie Ojczyzny"). Organ dodał, że skarżący pełnił tę służbę z narażeniem zdrowia i życia, o czym świadczy fakt, że jego świadczenie emerytalne było podwyższone na podstawie § 2 ust. 2 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 4 maja 2005 r. w sprawie szczegółowych warunków podwyższana emerytur funkcjonariuszy Policji, Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego (Dz. U. Nr 86, poz. 734, ze zm.). Zdaniem Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji, wniosek K. G. o wyłączenie stosowania przepisów ustawy zaopatrzeniowej, nie mógł jednak zostać uwzględniony, z uwagi na jego "pełną identyfikację" z ustrojem Polskiej Rzeczypospolitej Ludowej. Świadczy o tym, zdaniem organu, charakter służby pełnionej przez skarżącego przed 31 lipca 1990 r. oraz "ponadprzeciętne zaangażowanie" w sprawne funkcjonowanie aparatu państwowego państwa totalitarnego. Jego postawa polityczno-moralna wobec ówczesnego systemu państwowego, jak wynika ze zgromadzonego materiału dowodowego (wniosek o nadanie stopnia Milicji Obywatelskiej z [...] sierpnia 1982 r., opinia służbowa z [...] stycznia 1983 r.), nie budziła zastrzeżeń. Organ dodał, że skarżący wyrażał chęć przystąpienia do PZPR oraz pozostał w służbie państwa totalitarnego aż do momentu transformacji ustrojowej i czerpał z tego określone, wymierne korzyści. To wszystko, zdaniem organu, prowadzi do wniosku, że skarżący utożsamiał się z ustrojem totalitarnym. W konkluzji Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji stwierdził, że osiągnięcia skarżącego w służbie po 12 września 1989 r., niewątpliwie zasługują na uznanie, jednak biorąc pod uwagę "całokształt" jego służby, a w szczególności jej charakter przed 31 lipca 1990 r., a także jego postawę i zaangażowanie w służbie, rozpatrywana sprawa nie stanowi szczególnie uzasadnionego przypadku, pozwalającego na skorzystanie z uprawnień wynikających z art. 8a ustawy zaopatrzeniowej. K. G. w skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na opisaną decyzję Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z [...] stycznia 2021 r. zarzucił, że została wydana z naruszeniem art. 8a ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy oraz art. 7, art. 7a, art. 10 §1, art. 77 § 1, art. 80 i art. 81a oraz art. 107 § 3 k.p.a. Organ oparł odmowną decyzję na stwierdzeniu, że przypadek skarżącego nie jest szczególnie uzasadniony, z uwagi na jego światopogląd oraz fakt kandydowania do PZPR i w ten sposób naruszył zakaz dyskryminacji, o którym mowa w art. 32 ust. 2 Konstytucji RP oraz art. 18 Międzynarodowego Paktu Praw Obywatelskich i Politycznych i art. 10 Powszechnej Deklaracji Praw Człowieka i Obywatela a ponadto art. 14 Europejskiej Konwencji Praw Człowieka. W uzasadnieniu skargi skarżący zwrócił uwagę na nieostrość pojęć użytych w art. 8a ustawy zaopatrzeniowej, zasadę in dubio pro libertate (rozstrzygania wątpliwości interpretacyjnych na korzyść strony) oraz stwierdził, że uzasadnienie zaskarżonej decyzji nie odpowiada wymaganiom określonym w art. 107 § 3 k.p.a. Z tych powodów wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz zasądzenie kosztów zastępstwa procesowego. Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie z przyczyn wywiedzionych w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Skarga jest uzasadniona. Zaskarżona przez K. G. decyzja Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji została wydana w związku z oceną prawną i wskazaniami co do dalszego postępowania wyrażonymi w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z 11 marca 20 r., sygn. akt II SA/Wa 2188/19. Należy przypomnieć, że w powołanym wyroku Sąd uznał, że Minister naruszył art. 7, art. 77 § 1, art. 80 i art. 107 § 3 k.p.a. oraz art. 8a ust. 1 ustawy zaopatrzeniowej w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit a) i c) p.p.s.a., ponieważ nie ustalił i nie ocenił wszystkich okoliczności istotnych z punktu widzenia zastosowania art. 8a ust.1 ustawy zaopatrzeniowej. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie nie zgodził się z organem, że niespełna dwuletnia służba skarżącego na rzecz tzw. totalitarnego państwa nie była krótkotrwała i stwierdził, że o "szczególnie uzasadnionym przypadku" mogą świadczyć nie tylko wybitne osiągnięcia w służbie, ale także okoliczności związane ze służbą przed 31 lipca 1990 r. takie jak rodzaj wykonywanych zadań i czynności służbowych, mogących mieć mniej lub bardziej bezpośredni związek z działaniami charakterystycznymi dla państwa totalitarnego. Sąd odwołał się do orzecznictwa NSA i stwierdził, że obowiązkiem organu jest dokonanie ustaleń co do charakteru służby byłego funkcjonariusza w okresie tzw. państwa totalitarnego. W ponownym postępowaniu Minister odmówił wyłączenia stosowania wobec skarżącego art. 15c, art. 22a i art. 24a ustawy zaopatrzeniowej z uwagi na "całokształt" jego służby, a w szczególności jej charakter przed 31 lipca 1990 r., a także postawę skarżącego w służbie, w tym "niespotykane zaangażowanie" w realizację zadań operacyjnych, co - zdaniem organu - świadczy o tym, że identyfikował się z ówczesnym ustrojem. Według organu te okoliczności, świadczą o tym, że przypadek skarżącego nie jest "szczególnie uzasadniony". Sąd nie podziela tego zapatrywania organu i stwierdza, że w rozpatrywanej sprawie Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji nie zastosował się do wiążącej oceny prawnej i wytycznych zawartych w uzasadnieniu wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z 11 marca 2020 r. W ten sposób naruszył art. 153 p.p.s.a., który stanowi, że ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie ten sąd oraz organ, którego działanie, bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania było przedmiotem zaskarżenia. Zdaniem Sądu, w rozpatrywanej sprawie Minister, związany wskazaniami Sądu co do dalszego postępowania, nie tylko nie poczynił jakichkolwiek ustaleń odnośnie charakteru służby K. G. w okresie od [...] grudnia 1988 r. do [...] lipca 1990 r. (z akt sprawy wynika, że był kierowcą w BOR MSW), ale również nie wykazał przekonująco, że skarżący był zaangażowany w działalność bezpośrednio ukierunkowaną na realizowanie zadań i funkcji właściwych państwu totalitarnemu. Twierdzenia organu, co do "niespotykanego zaangażowania" skarżącego w służbie, nie znajdują żadnego uzasadnienia w materiale dowodowym sprawy (z wniosku o nadanie skarżącemu stopnia Milicji Obywatelskiej z [...] sierpnia 1982 r. oraz opinii służbowej o skarżącym z [...] stycznia 1983 r., na które powołał się organ w uzasadnieniu decyzji, wynika jedynie, że skarżący sumiennie i zdyscyplinowanie wykonywał obowiązki na stanowisku milicjanta - kierowcy). Jeżeli zatem nie są prawdziwe, nie mogą być przesłanką odmowy wyłączenia stosowania wobec skarżącego przepisów ustawy zaopatrzeniowej. Organ pominął milczeniem wynikające z akt sprawy informacje o powodach podjęcia przez skarżącego służby w BOR MSW (uciążliwość dojazdu do pracy). Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji w kontrolowanej decyzji poza zakresem swoich rozważań pozostawił ponadto służbę skarżącego, którą pełnił po przemianach ustrojowych. Z tych wszystkich względów skarga K. G. jest uzasadniona. Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji nie wykonał należycie wskazań co do dalszego postępowania, zawartych w uzasadnieniu wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z 8 czerwca 2020 r. i w ten sposób naruszył art. 153 p.p.s.a. Zdaniem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego, nie sposób przyjąć, że wolą ustawodawcy było wyłączenie stosowania przepisu art. 8a ustawy wobec funkcjonariuszy, którzy krótko, epizodycznie na początku swojej kariery zawodowej, pełnili służbę w instytucjach i formacjach wymienionych w art. 13b tej ustawy, a następnie, po przemianach ustrojowych, długotrwale i rzetelnie wykonywali obowiązki służbowe, narażali życie w służbie (czego organ w przypadku skarżącego, pełniącego służbę na stanowiskach związanych z wykonywaniem zadań specjalnych w BOR nie kwestionuje) i którzy za osiągnięcia w służbie byli wyróżniani, nagradzani oraz odznaczani medalami. Byłoby to niezgodne z zasadą sprawiedliwości społecznej, wyrażoną w art. 2 Konstytucji RP. Organ ponownie rozpatrując sprawę powinien wykonać wytyczne zawarte w poprzednim wyroku wydanym w tej sprawie (z 11 marca 2020 r.) i dokonać oceny prawidłowo ustalonego stanu faktycznego sprawy z punktu widzenia przesłanki szczególnie uzasadnionego przypadku, o której mowa w art. 8a ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy, kierując się wykładnią tego przepisu przyjętą przez Sąd w tym wyroku. Mając powyższe na uwadze, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit c) p.p.s.a., uchylił zaskarżoną decyzję. O kosztach postępowania Sąd orzekł na podstawie art. 200 w zw. z art. 205 § 2 powołanej ustawy. Do kosztów tych Sąd zaliczył wynagrodzenie radcy prawnego reprezentującego skarżącego, w wysokości 480 zł (§ 14 ust. 1 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych, Dz. U. z 2018 r. poz. 265).