II SA/Wa 1399/14

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA – Joanna Kube Sędzia WSA – Ewa Grochowska – Jung (sprawozdawca) Sędzia WSA – Andrzej Góraj Protokolant – specjalista Marek Kozłowski po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 2 grudnia 2014 r. sprawy ze skargi J. M. na decyzję Prezesa Krajowej Izby Odwoławczej z dnia [....] czerwca 2014 r. nr [...] w przedmiocie odmowy udostępnienia informacji publicznej 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzająca ją decyzję z dnia [...] marca 2014 r.; 2. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu w całości; 3. zasądza od Prezesa Krajowej Izby Odwoławczej na rzecz skarżącej J. M. kwotę 200 (słownie: dwieście) złotych, tytułem zwrotu kosztów postępowania. Wnioskiem z dnia [...] stycznia 2014 r. J. M. zwróciła się do Prezesa Krajowej Izby Odwoławczej o udostępnienie informacji publicznej w postaci pełnej treści opinii biegłego w połączonych sprawach [...] i [...]. Prezes Krajowej Izby Odwoławczej decyzją z dnia [...] marca 2014 r. nr [...] wydaną na podstawie art. 16 ust. 1 w zw. z art. 5 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. z 2001 r. Nr 112, poz. 1198 ze zm.) odmówił udostępnienia ww. opinii w trybie dostępu do informacji publicznej. W uzasadnieniu wskazał, iż odmowa udostępnienia opinii biegłego sądowego sporządzona w sprawie rozpoznawanej przez Krajową Izbę Odwoławczą pod sygn. akt [...] oraz [...] jest spowodowana okolicznością, iż uczestnicy ww. postępowania odwoławczego kwestionują możliwość jej udostępnienia z powołaniem się na zamieszczenie w jej treści informacji stanowiących tajemnicę przedsiębiorstwa w rozumieniu ustawy z dnia 16 kwietnia 1993 r. o zwalczaniu nieuczciwej konkurencji (Dz. U. z 2003 r. Nr 153, poz. 1503 ze zm.). Jednocześnie organ wskazał, iż jeden z uczestników postępowania odwoławczego w związku z przekazaniem przedmiotowej opinii biegłego stronom i uczestnikom postępowania odwoławczego złożył zawiadomienie o podejrzeniu popełnienia przestępstwa polegającego na ujawnieniu tajemnicy przedsiębiorstwa na skutek udostępnienia przedmiotowej decyzji. Jednocześnie organ wskazał, iż podmiotami ze względu na których dobra wydane decyzją o odmowie udostępnieniu informacji są M. Spółce z o. o. oraz J. Z. prowadząca działalność gospodarczą pod firmą [...]. Prezes Krajowej Izby Odwoławczej po rozpatrzeniu ponownego wniosku J. M. decyzją z dnia [...] czerwca 2014 r. nr [...] ponownie odmówił udostępnienia ww. opinii biegłego. W motywach rozstrzygnięcia organ podniósł tą samą argumentację, co w decyzji z dnia [...] marca 2014 r. Dodatkowo wskazał, iż Krajowa Izba Odwoławcza rozpoznając sprawę prowadzoną pod sygn. akt [...] oraz [...] wyrokiem z dnia [...] kwietnia 2014 r. oddaliła oba odwołania uznając, iż nie doszło do naruszenia przez zawierającego przepisów ustawy z dnia 29 stycznia 2004 r. Prawo zamówień publicznych w wyniku zastrzeżenia przez wykonawców informacji objętych częściowo wnioskowaną opinią biegłego. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na powyższą decyzję J. M. zarzuciła naruszenie prawa tj. art. 7, 8 ust. 2 art. 61 ust. 1 i 2, art. 61 ust. 3 i zw. z art. 31 ust. 3 Konstytucji RP, - art. 61 ust. 1 i 2 Konstytucji RP w zw. z art. 10 Konwencji o ochronie praw człowieka i podstawowych wolności, poprzez rozstrzygnięcie wątpliwości w ramach toczącego się postępowania w ten sposób, iż zastosowana wykładnia art. 5 ust. 2 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (dalej u.d.i.p.) w zw. z art. 11 ust. 4 ustawy o zwalczaniu nieuczciwej konkurencji prowadzi do uznania, iż niemal każdy element umowy zawartej przez organ władzy publicznej i generującej obowiązek ponoszenia określonych wydatków z budżetu państwa podlega ograniczeniu, co prowadzi do naruszenia istoty prawa do informacji jako niezbędnego elementu kontroli władzy publicznej, - art. 61 ust. 1 i 2 Konstytucji w zw. z art. 31 ust. 3 Konstytucji RP w zw. z art. 8 Kodeksu postępowania administracyjnego, dalej "KPA", poprzez prowadzenie postępowania w ten sposób, iż wszystkie wątpliwości zostały rozstrzygnięte na korzyść wyłączenia prawa do informacji publicznej, co prowadzi do naruszenia istoty prawa do informacji, - art. 6, art. 7, art. 15 w zw. z art. 127 § 2 i art. 138 § 1 pkt 1, art. 77 § 1, art. 80 oraz art. 107 § 1 w związku z art. 107 § 3 in fine ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. KPA, w związku z art. 16 ust. 2 zdanie pierwsze u.i.d.p. oraz art. 140 KPA. Skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz decyzji z dnia 26 marca 2014 r. i zasądzenie kosztów postępowania. W odpowiedzi na skargę Prezes Krajowej Izby Odwoławczej wniósł o jej oddalenie podtrzymał swoje argumenty faktyczne i prawne. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Zgodnie z treścią art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, a więc polega na weryfikacji decyzji organu administracji publicznej z punktu widzenia obowiązującego prawa materialnego i procesowego. Wojewódzki Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przez sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2012 r. poz. 270 ze zm.). Oznacza to między innymi, że Sąd nie może w ocenie legalności zaskarżonej decyzji ograniczać się jedynie do zarzutów sformułowanych w skardze, ale także powinien wadliwość kontrolnego aktu podnieść z urzędu. Skarga oceniana według powyższego wzorca kontroli jawi się jako zasadna. W niniejszej sprawie przedmiotem zaskarżenia stała się decyzja Prezesa Krajowej Izby Odwoławczej odmawiająca udostępnieniu informacji publicznej z powołaniem się na ograniczenie dostępu wynikające z tajemnicy przedsiębiorstwa. W sprawie nie budzi wątpliwości stron sporu jak też Sądu, iż w rozumieniu przepisów art. 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. Nr 112, poz. 1198 ze zm. – wg. brzemienia na datę wydania zaskarżonej decyzji), objęte zaskarżoną decyzją pytanie stanowi informację publiczną i zostało skierowane do podmiotu objętego dyspozycją art. 4 ust. 1 pkt 1 tej ustawy. Dla porządku należy wskazać, iż zgodnie z art. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej, każda informacja w sprawach publicznych stanowi informację publiczną w rozumieniu ustawy i podlega udostępnieniu na zasadach i w trybie określonym w niniejszej ustawie. Zakres przedmiotowy informacji publicznej wymienia art. 6 ustawy. Na podstawie powyższych regulacji przyjmuje się, iż każda wiadomość wytworzona lub odnosząca się do władz, podmiotów sprawujących funkcje publiczne albo odnoszące się do innych podmiotów, wykonujących funkcje publiczne w zakresie wykonywania przez nie zadań władzy publicznej i gospodarowania mieniem komunalnym lub mieniem Skarbu Państwa stanowi informację publiczną podlegającą udostępnieniu. Wyjątki od powyższej zasady wprowadza art. 5 ustawy o dostępnie do informacji publicznej. W myśl ust. 1 powołanego art., prawo do informacji publicznej podlega ograniczeniu w zakresie i na zasadach określonych w przepisach o ochronie informacji niejawnych oraz o ochronie innych tajemnic ustawowo chronionych. Stosownie natomiast do ust. 2 wymienionego przepisu prawo do informacji publicznej podlega ograniczeniu ze względu na prywatność osoby fizycznej lub tajemnicę przedsiębiorcy. Ograniczenie to nie dotyczy informacji o osobach pełniących funkcje publiczne, mających związek z pełnieniem tych funkcji, w tym o warunkach powierzenia i wykonywania funkcji, oraz przypadku, gdy osoba fizyczna lub przedsiębiorca rezygnują z przysługującego im prawa. W świetle postanowień art. 17 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej, do podmiotów obowiązanych do udostępnienia informacji publicznej niebędących organem władzy publicznej o odmowie udostępnienia informacji publicznej oraz o umorzeniu postępowania o udostępnienie informacji przepisy art. 16 stosuje się odpowiednio. Stosownie zaś do art. 16 ust. 1 powołanej ustawy, odmowa udostępnienia informacji publicznej oraz umorzenie postępowania o udostępnienie informacji w przypadku określonym w art. 14 ust. 2 przez organ władzy publicznej następują w drodze decyzji. Jak wynika z treści powołanego art. 5 ustawy o dostępie do informacji publicznej, a także art. 61 ust. 3 Konstytucji RP dostęp do informacji publicznej nie ma charakteru absolutnego, może podlegać ograniczeniom. Ograniczenie to może nastąpić wyłącznie ze względu na określone w tym przepisie okoliczności. Wydając decyzję odmowną z powołaniem się na "tajemnice przedsiębiorstwa" należy uwzględnić, iż ustawa o dostępie do informacji publicznej, nie zawiera definicji tego pojęcia. Orzecznictwo sądowoadministracyjne i doktryna stoi na stanowisku, że dokonując wykładni zawartego w art. 5 ust. 2 ustawy terminu "tajemnica przedsiębiorcy" należy posiłkowo odwołać się do rozumienia "tajemnicy przedsiębiorstwa" na gruncie ustawy z dnia 16 kwietnia 1993 r. o zakazie nieuczciwej konkurencji (tekst jedn. z 2003 r. Dz. U. Nr 153, poz. 1503 ze zm.) - przykładowo wyrok WSA w Lublinie z dnia 23 kwietnia 2013 r. sygn. akt II SAB/Lu 85/13. W doktrynie wskazuje się, że pojęcia te w istocie stanowią synonimy (M. Jaśkowska dostęp do informacji publicznej w świetle orzecznictwa NSA, Toruń 2002 r. str. 78). Zgodnie z art. 11 ust. 4 powołanej ustawy z dnia 16 kwietnia 1993 r., przez tajemnicę przedsiębiorstwa rozumie się nieujawnione do wiadomości publicznej informacje techniczne, technologiczne, organizacyjne przedsiębiorstwa lub inne informacje posiadające wartość gospodarczą, co do których przedsiębiorca podjął niezbędne działania w celu zachowania ich poufności. Orzecznictwo jak również doktryna stoi na stanowisku, że gospodarujący informacją, przyjmujący zastrzeżenia przedsiębiorcy, powinien dokonać oceny zasadności wyłączenia jawności żądanej informacji. Na przedsiębiorcy ciąży obowiązek wykazania, że zastrzeżone przez niego informacje, są tego rodzaju, że wpisują się w definicję tajemnicy przedsiębiorstwa (wyrok WSA w Warszawie z dnia 7 czerwca 2013 r. sygn. akt II SA/Wa 343/13 powołana wyżej publikacja M. Urbańskiego str. 139). Według wykładni Sądu Najwyższego w wyroku z dnia 28 lutego 2007 r., V CSK 444/06 tajemnicą przedsiębiorcy "są nieujawnione wiadomości, informacje techniczne, technologiczne, organizacyjne lub inne posiadające wartość gospodarczą, co do których przedsiębiorca podjął niezbędne działania w celu zachowania ich poufności. Fakt, że informacje dotyczące poszczególnych elementów urządzenia są jawne nie decyduje o odebraniu zespołowi wiadomości o produkcie przymiotu poufności". Mariusz Jabłoński w opracowaniu - Udostępnienie informacji publicznej w formie wglądu do dokumentów, PRESSCOM Spółka z o. o. Wrocław 2013 str. 131 wskazał, iż: "możliwość ograniczenia prawa na podstawie tajemnicy przedsiębiorcy wchodzi w grę, gdy spełnione są przesłanki: 1) brak wcześniejszego upublicznienia określonych informacji znajdujących się w dokumentacji wniesionej przez przedsiębiorcę; 2) uprawdopodobnienie, że informacje te mają ze względu na swój charakter, sposób zastosowania itp. szczególną wartość gospodarczą, co w konsekwencji ich ujawnienia mogłoby narazić takiego przedsiębiorcę na szkodę; 3) podjęcie przez przedsiębiorcę niezbędnych działań w celu zachowania poufności takich informacji (treść dokumentacji) – powinny one nastąpić w momencie składania odpowiednich dokumentów: ich brak dyskwalifikuje możliwość ograniczenia dostępu do tego typu dokumentów ze względu na tego rodzaju przesłankę, w szczególności gdy zastrzeżenie tajemnicy mogłoby nastąpić po wcześniejszym wpłynięciu wniosku o udostępnienie informacji". Dodać należy, iż art. 61 ust. 3 Konstytucji RP wyznacza granice dopuszczalnej ingerencji w zakres prawa do informacji publicznej wskazując, że jego ograniczenie może nastąpić wyłącznie ze względu na określone w skardze wartości takie jak: ochrona wartości praw innych osób i produktów gospodarczych oraz ochrona porządku publicznego, bezpieczeństwa ważnego interesu gospodarczego Państwa. Ograniczenia dostępności informacji publicznej i kryteria ważenia kolidujących ze sobą wartości podlegają ocenie z punktu widzenia zasady proporcjonalności określonej w art. 31 ust. 3 Konstytucji. Ograniczając prawną sferę wolności konstytucyjnej obywatela, przepis ustawy musi uczynić to w taki sposób, który przede wszystkim nie naruszy jej istoty i nie spowoduje zachowania relacji konstytucyjnego dobra, które jest ograniczone. Wskazana regulacja winna być dostosowana do celu, jaki temu ograniczeniu przyświeca, który to cel musi być również kwalifikowany w kategorii wartości konstytucyjnej. Chodzi zatem o prawidłowe wyważenie proporcji, jakie muszą być zachowane, by przyjąć, że dane ograniczenie wolności nie narusza konstytucyjnej hierarchii dóbr (wyrok NSA z dnia 6 grudnia 2012 r. I OSK 2022/12). Przechodząc do oceny zaskarżonej decyzji należy stwierdzić, iż z jej uzasadnienia nie wynika zasadność przesłanek, którymi kierował się autor zaskarżonej decyzji. Uzasadnienie decyzji Prezesa Krajowej Izby Odwoławczej jest krótkie i ogranicza się do stwierdzenia, że odmowa udostępnienia opinii biegłego jest spowodowana okolicznością, iż uczestnicy postępowania odwoławczego kwestionują możliwość jej udostępnienia z powołaniem się na zamieszczenie w jej treści informacji stanowiących tajemnicę przedsiębiorstwa, a nadto jeden z uczestników postępowania odwoławczego w związku z przekazaniem opinii biegłego stronom i uczestnikom postępowania złożył zawiadomienie o podejrzeniu popełnienia przestępstwa polegającego na ujawnieniu tajemnicy przedsiębiorstwa na skutek udostępnienia jej treści stronom i uczestnikom postępowania odwoławczego prowadzonego pod sygn. [...] oraz [...]. W uzasadnieniu zaskarżonej decyzji nie wyjaśniono dlaczego nadano informacjom, o których udostępnienie wnosiła strona skarżąca waloru tajemnicy przedsiębiorcy i dlaczego zasada ochrony tej tajemnicy jest tak istotna dla przedsiębiorstwa, iż usprawiedliwia złamanie zasady transparentności działań podmiotów wykonujących zadania publiczne. Co w żądanej informacji uzasadnia jej ochronę. Nadto w uzasadnieniu tej decyzji w ogóle nie wyjaśniono, na czym Prezes Krajowej Izby Odwoławczej opiera stwierdzenie, że żądana informacja posiada dla wymienionych w decyzji podmiotów wartość gospodarczą, zwłaszcza w kontekście zarzutów wniosku odwoławczego, do których w istocie nie odniesiono się w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Orzecznictwo wypracowało jednolite stanowisko przyjmując, iż nie wystarczy samo przekonanie podmiotu dysponującego informacją o działalności przedsiębiorcy, że posiadane przez niego dane mają charakter poufny. Poufność danych musi być wyraźnie lub w sposób dorozumiany zamanifestowana przez samego przedsiębiorcę. To na nim spoczywa bowiem, w razie sporu, ciężar wykazania, że określone dane stanowiły tajemnicę przedsiębiorcy. Aby określone informacje mogły zostać objęte tajemnica przedsiębiorcy muszą, ze swojej istoty dotyczyć kwestii, których ujawnianie obiektywnie mogłoby negatywnie wpłynąć na sytuację przedsiębiorcy (informacje takie muszą mieć choćby minimalną wartość) z wyłączeniem informacji, których upublicznienie wynika np. z przepisów prawa. Nie wystarczy zatem ogólnikowe stwierdzenie, że na skutek ujawnienia informacji przedsiębiorca będzie potencjalnie narażony na szkodę. Należy wyraźnie wskazać, które konkretnie dane żądane przez wnioskodawcę mogą narazić przedsiębiorcę na szkodę i na czym to narażenie miałoby polegać – patrz wyrok NSA z dnia 10 stycznia 2014 r. sygn. akt I OSK 2112/13 (publik. LEX nr 1456979). Zgodzić się należy ze skarżącą, iż decyzja administracyjna nie może być oparta o wypowiedzi o charakterze nieweryfikowalnym nie znajdującym odzwierciedlenia w dokonanych ustaleniach faktycznych. Bowiem zawarte w uzasadnieniach decyzji ogólne stwierdzenia nie przekonują strony, jak również Sądu co do słuszności rozstrzygnięcia. W zaskarżonej decyzji nie wskazano logicznego i prawnego związku pomiędzy zakresem ograniczenia dostępu do informacji publicznej z uwagi na tajemnicę przedsiębiorcy a zakresem wniosku i pojęciem informacji publicznej. Rozpoznając ponownie wniosek skarżącej z dnia [...] stycznia 2014 r. Prezes Krajowej Izby Odwoławczej będzie obowiązany powyższe rozważania Sądu wziąć pod uwagę, odnieść się do zarzutów zawartych w wymienionym wniosku i podjąć rozstrzygnięcie w formie zgodnej z przepisami prawa. Tym bardziej, iż jak wynika ze złożonego na rozprawie w dniu 2 grudnia 2014 r. przez skarżącą postanowienia Prokurator [...] z dnia [...] marca 2014 r. umorzył śledztwo prowadzone o czyn 23 ust. 1 ustawy o zwalczaniu nieuczciwej Konkurencji w zbiegu art. 305 § 1 kk w związku z art. 11 § 2 kk sygn. akt [...], na które to postanowienie powoływał się organ w decyzjach. Mając powyższe na uwadze Sąd, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i lit. c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzekł jak w sentencji. Orzeczenie o kosztach wydano na podstawie art. 200 i art. 205 § 2 powołanej ustawy procesowej.