II SA/Wa 14/14

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Ewa Pisula – Dąbrowska Sędziowie WSA Anna Mierzejewska Eugeniusz Wasilewski (spr.) Protokolant starszy referent Marcin Borkowski po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 11 marca 2014 r. sprawy ze skargi T. F. na decyzję Generalnego Inspektora Ochrony Danych Osobowych z dnia [...] października 2012 r. nr [...] w przedmiocie ochrony danych osobowych 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję z dnia [...] września 2012 r., 2. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu w całości. Generalny Inspektor Ochrony Danych Osobowych decyzją z dnia [...] października 2012 r. nr [...], wydaną na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a., art. 12 pkt 2 i art. 22 i art. 43 ust. 2 ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. o ochronie danych osobowych (tekst jedn. Dz. U. z 2002 r. Nr 101, poz. 926 ze zm.), utrzymał w mocy własną decyzję z dnia [...] września 2012 r. nr ([...]) umarzającą postępowanie w sprawie przetwarzania danych osobowych T. F. przez Proboszcza Parafii [....] z siedzibą w Z. W uzasadnieniu zaskarżonej decyzji Generalny Inspektor Ochrony Danych Osobowych podniósł, iż w dniu [...] czerwca 2012 r. T.F. wniósł skargę na przetwarzanie jego danych osobowych przez Proboszcza Parafii [...] z siedzibą w Z. przy ul. [...], zarzucając, iż mimo złożenia przez niego oświadczenia o wystąpieniu z Kościoła Katolickiego nie została o tym fakcie zamieszczona stosowna adnotacja w księdze chrztu, w związku z czym wniósł do Generalnego Inspektora o wydanie decyzji administracyjnej zobowiązującej Proboszcza Parafii Rzymskokatolickiej do sprostowania jego nieaktualnych danych osobowych na podstawie art. 32 ust. 1 pkt 6 ustawy o ochronie danych osobowych. Generalny Inspektor Ochrony Danych Osobowych uznał, iż postępowanie z wniosku T. F. jest bezprzedmiotowe i decyzją z dnia z dnia [...] września 2012 r. umorzył postępowanie w sprawie. We wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy zakończonej powyższą decyzją z dnia [...] września 2012 r. skarżący nie podzielił stanowiska organu oraz wskazał, iż nie należy do Kościoła Katolickiego. Ponownie rozpoznawszy sprawę z wniosku T. F., Generalny Inspektor Ochrony Danych Osobowych stwierdził, iż zaskarżona decyzja jest prawidłowa i rozstrzygnięciem z dnia [...] października 2012 r. utrzymał tę decyzję w mocy, podkreślając, że bez znaczenia dla wydania orzeczenia w przedmiotowej sprawie pozostaje podnoszona przez skarżącego okoliczność, iż uznaje się on za osobę nienależącą do Kościoła Katolickiego. Faktem mającym natomiast fundamentalne znaczenie dla dokonania oceny sformułowanego przez skarżącego pod adresem Proboszcza Parafii zarzutu, jest pozostawanie jego danych osobowych w zbiorze osób należących do Kościoła Katolickiego, tj. zbioru administrowanego przez Kościół. Generalny Inspektor nie ma zaś kognicji do ingerowania w zbiory danych prowadzonych przez Kościół Katolicki, niezależnie czy będzie to zbiór danych osobowych należących do Kościoła, czy też zbiór osób, które dokonały skutecznie aktu apostazji. Generalny Inspektor Ochrony Danych Osobowych powołał się na przepis art. 43 ust. 2 ustawy o ochronie danych osobowych oraz wskazał, iż nie przysługują mu uprawnienia określone w art. 12 pkt 2, art. 14 pkt 1 i 3 - 5 oraz art. 15-18 w odniesieniu do zbiorów wymienionych w tym przepisie. Przepis art. 43 ust. 1 pkt 3 powołanej ustawy stanowi zaś, iż z obowiązku rejestracji zbioru danych zwolnieni są administratorzy danych dotyczących osób należących do kościoła lub innego związku wyznaniowego, o uregulowanej sytuacji prawnej, przetwarzanych na potrzeby tego kościoła lub związku wyznaniowego. Kościół Rzymskokatolicki niewątpliwie należy do instytucji o uregulowanej sytuacji prawnej bowiem jest instytucją, której funkcjonowanie zostało unormowane w Konstytucji RP, w umowie międzynarodowej jaką jest Konkordat oraz w ustawach, nad którymi umowa międzynarodowa ma pierwszeństwo. W związku z art. 43 ust. 2 ustawy o ochronie danych osobowych, GIODO nie może prowadzić postępowania wyjaśniającego ukierunkowanego na wydanie merytorycznej decyzji administracyjnej ani przeprowadzać czynności kontrolnych, z wyłączeniem prawa żądania złożenia pisemnych lub ustnych wyjaśnień oraz wzywania i przesłuchiwania osób w zakresie niezbędnym do ustalenia stanu faktycznego. Z przepisu art. 105 § 1 K.p.a. wynika natomiast, iż postępowanie administracyjne nie może toczyć się w sytuacji, gdy w jego toku przestał istnieć jego przedmiot, bądź też przedmiot ten nie istniał już przed wszczęciem postępowania. Skoro postępowanie w niniejszej sprawie stało się bezprzedmiotowe, organ ochrony danych osobowych, z powodu stwierdzenia braku swojej kognicji do wydania merytorycznej decyzji administracyjnej w sprawie, był obowiązany je umorzyć. Decyzja Generalnego Inspektora Ochrony Danych Osobowych z dnia [...] października 2012 r. stała się przedmiotem skargi T. F. wniesionej do Wojewódzkiego Sady Administracyjnego w Warszawie. Skarżący zarzucił, iż rozstrzygnięcie to narusza art. 43 ust. 2 ustawy o ochronie danych osobowych i wniósł o uchylenie wydanej decyzji. W uzasadnieniu skargi podniósł, iż umarzając postępowanie w sprawie organ uznał go za wiernego Kościoła Katolickiego. Narusza to nie tylko słuszny interes strony, ale także wartość konstytucyjną, którą jest zasada wolności religijnej. Wskazał, iż art. 105 § 1 K.p.a. zezwala organom administracji na wydanie decyzji o umorzeniu prowadzonego postępowania w sytuacji, jeżeli stało się ono bezprzedmiotowe. Powołany przepis ma zastosowanie tylko w tych przypadkach, gdy w świetle prawa materialnego i ustalonego stanu faktycznego brak jest sprawy administracyjnej mogącej być przedmiotem postępowania. W niniejszej zaś sprawie żądanie skarżącego opiera się na przepisie prawa materialnego, albowiem należy wyjść z generalnej zasady wyrażonej w art. 1 ust. 1 ustawy o ochronie danych osobowych, że każdy ma prawo do ochrony dotyczących go danych osobowych. Zatem strona ma prawo oczekiwać od Organu Ochrony Danych Osobowych podjęcia ustawowych działań, a takie instrumenty prawne w niniejszej sprawie Generalny Inspektor posiada. W badanym przypadku nie występuje przypadek braku sprawy administracyjnej. Wyłączenia nadzorcze organu ochrony danych osobowych w stosunku do zbiorów dotyczących osób należących do Kościoła lub innego związku wyznaniowego o uregulowanej sytuacji prawnej przetwarzanych na potrzeby tego kościoła lub związku wyznaniowego, o których mowa w art. 43 ust. 2 ustawy o ochronie danych osobowych nie dają organowi podstawy do umorzenia postępowania, lecz mogą stanowić podstawę do odmowy uwzględnienia wniosku. Bezzasadność żądania strony musi być bowiem wykazana w decyzji załatwiającej sprawę, co do jej istoty, a nie prowadzić do umorzenia postępowania. W przeciwnym razie organ naraża się na słuszny zarzut niezgodnego z prawem uchylania się od merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy. W odpowiedzi na skargę Generalny Inspektor Ochrony Danych Osobowych wniósł o jej oddalenie oraz podtrzymał argumentację przedstawioną w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 7 marca 2013 r. oddalił skargę. Sąd stwierdził, iż w rozpoznawanej sprawie, z uwagi na treść art. 43 ust. 1 pkt 3 i art. 43 ust. 2 ustawy o ochronie danych osobowych, Generalny Inspektor Ochrony Danych Osobowych nie miał podstaw do wydania decyzji merytorycznej. Dane osobowe skarżącego znajdujące się w księdze ochrzczonych w Parafii Rzymskokatolickiej [...] w Z., umieszczone są w zbiorze, o którym mowa w art. 43 ust. 1 pkt 3 ustawy o ochronie danych osobowych, tj. zbiorze dotyczącym osób należących do kościoła lub innego związku wyznaniowego. Zgodnie z brzmieniem tego przepisu, z obowiązku rejestracji zbioru danych zwolnieni są administratorzy danych dotyczących osób należących do kościoła lub innego związku wyznaniowego o uregulowanej sytuacji prawnej, przetwarzanych na potrzeby tego kościoła lub związku wyznaniowego. Kościół katolicki należy do instytucji o uregulowanej sytuacji prawnej, bowiem jego funkcjonowanie zostało unormowane zarówno w Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej, umowie międzynarodowej – Konkordacie podpisanym w dniu 28 lipca 1993 r. między Stolicą Apostolską i Rzecząpospolitą Polską (Dz. U. z 1998 r. Nr 51, poz. 318) oraz ustawie z dnia 17 maja 1989 r. o stosunku Państwa do Kościoła Katolickiego w Rzeczypospolitej Polskiej (Dz. U. Nr 29, poz. 154, ze zm.). Z kolei w myśl art. 43 ust. 2 tej ustawy, w odniesieniu do zbiorów, o których mowa w ust. 1 pkt 1 i 3, oraz zbiorów, o których mowa w ust. 1 pkt 1a, Generalnemu Inspektorowi nie przysługują uprawnienia określone w art. 12 pkt 2, art. 14 pkt 1 i 3-5 oraz art. 15-18. Ze wskazanych przepisów wynika, że nie jest dopuszczalna merytoryczna ingerencja Generalnego Inspektora Ochrony Danych Osobowych w sprawy przetwarzania danych osobowych osób należących do kościoła lub innego związku wyznaniowego, o uregulowanej sytuacji prawnej, przetwarzanych na potrzeby tego kościoła lub związku. Traktat z Lizbony z dnia 13 grudnia 2007 r., który wszedł w życie w dniu 1 grudnia 2009 r., zmieniający Traktat o Unii Europejskiej i Traktat ustanawiający Wspólnotę Europejską (Dz. Urz. UE C2007.306.1) wprowadził artykułem 2 punkt 29 zmianę do Traktatu ustanawiającego Wspólnotę Europejską (obecnie Traktatu o funkcjonowaniu Unii Europejskiej) polegającą na dodaniu artykułu 16b, który zastąpił artykuł 286, w brzmieniu: 1. Każda osoba ma prawo do ochrony danych osobowych jej dotyczących, 2. Parlament Europejski i Rada, stanowiąc zgodnie ze zwykłą procedurą ustawodawczą, określają zasady dotyczące ochrony osób fizycznych w zakresie przetwarzania danych osobowych przez instytucje, organy i jednostki organizacyjne Unii oraz przez Państwa Członkowskie w wykonywaniu działań wchodzących w zakres zastosowania prawa Unii, a także zasady dotyczące swobodnego przepływu takich danych. Przestrzeganie tych zasad podlega kontroli niezależnych organów. Zasady przyjęte na podstawie niniejszego artykułu pozostają bez uszczerbku dla zasad szczególnych przewidzianych w artykule 25 lit. a Traktatu o Unii Europejskiej". Traktat lizboński jednocześnie artykułem 2 punkt 30 dodał do Traktatu o funkcjonowaniu Unii Europejskiej artykuł 16c ust. 1 w brzmieniu "Unia szanuje status przyznany na mocy prawa krajowego kościołom i stowarzyszeniom lub wspólnotom religijnym w Państwach Członkowskich i nie narusza tego statusu". Mając na uwadze artykuł 16c Traktatu o funkcjonowaniu Unii Europejskiej oraz fakt, że Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej (art. 25 ust. 3), a także Konkordat (art. 1) gwarantują rozdział między Państwem a Kościołem katolickim na zasadzie autonomii oraz wzajemnej niezależności każdego w swoim zakresie Sąd przyjął, że przetwarzanie przez Kościół katolicki danych osobowych jego wiernych w relacji wewnętrznej nie podlega kognicji państwowej, a przez to także i wspólnotowej, co oznacza, że w sprawie niniejszej, organ ochrony danych osobowych nie ma prawnej możliwości ingerowania w proces przetwarzania danych osobowych skarżącego przez ww. Proboszcza Parafii Rzymskokatolickiej. W wyniku skargi kasacyjnej T. F. wniesionej od powyższego wyroku, Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 18 października 2013 r., sygn. akt I OSK 1339/13 uchylił zaskarżony wyrok i przekazał sprawę Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie do ponownego rozpoznania. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego za zasadny uznać należało zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 7 i art. 77 § 1 K.p.a. W rozpoznawanej sprawie nie ustalono bowiem okoliczności istotnych z punktu widzenia przepisów prawa materialnego, tj. przesłanek określonych w art. 32 ust. 1 pkt 6 oraz art. 43 ust. 2 w związku z art. 43 ust. 1 pkt 3 ustawy o ochronie danych osobowych, a mianowicie kwestii przynależności T. F. do Kościoła katolickiego, domagającego się od Generalnego Inspektora Ochrony Danych Osobowych zapewnienia ochrony jego danych osobowych, przetwarzanych na potrzeby tego Kościoła. W przypadku bowiem stwierdzenia, że wystąpił on z Kościoła Katolickiego, a więc jest osobą do niego nienależącą, nie miałoby zastosowania wyłączenie uprawnień władczych organu, o których mowa w art. 43 ust. 2 powołanej ustawy. W świetle art. 43 ust. 2 ustawy o ochronie danych osobowych, Generalnemu Inspektorowi nie przysługują uprawnienia określone w art. 12 pkt 2, w odniesieniu do zbiorów, o których mowa w ust. 1 pkt 3, czyli danych dotyczących osób należących do kościoła. Tak zdefiniowany zbiór nie zawiera zatem danych dotyczących osób nienależących do kościoła. Dane osób nienależących do kościoła tworzą zbiór odrębny, nawet jeśli dane są przetwarzane na potrzeby kościoła i jeśli są zgromadzone na materialnych nośnikach danych zawierających zarówno dane osób należących, jak i osób nienależących do kościoła. Okolicznością przesądzającą o zakwalifikowaniu danych do jednego ze zbiorów jest rzeczywista przynależność lub brak przynależności osoby, o której dane chodzi, do kościoła. W ocenie NSA ustalenie przynależności do kościoła nie może być oderwane od chwili rozstrzygania sprawy w przedmiocie ochrony danych osobowych. Każdy organ administracji publicznej, a więc także Generalny Inspektor Ochrony Danych Osobowych, załatwiający sprawę w formie przewidzianej w art. 104 § 1 K.p.a. w zw. z art. 22 ustawy o ochronie danych osobowych, ma obowiązek wydania decyzji w oparciu o stan faktyczny i prawny z daty orzekania. W tym zakresie przepisy art. 32 ust. 1 pkt 6 oraz art. 43 ust. 2 w związku z art. 43 ust.1 pkt 3 ustawy o ochronie danych osobowych nie wprowadzają odmiennej regulacji. W konsekwencji oznacza to, że Generalnemu Inspektorowi Ochrony Danych Osobowych nie przysługują uprawnienia określone w art. 12 pkt 2 powołanej ustawy jedynie w odniesieniu do osób należących do kościoła. Natomiast uprawnienia te przysługują mu w odniesieniu do tej części zbiorów prowadzonych przez kościół, która dotyczy osób nienależących do kościoła. Trafność tego stanowiska potwierdza także regulacja dotycząca przetwarzania danych tzw. wrażliwych. Przepis art. 27 ust. 1 ustawy o ochronie danych osobowych zawiera zasadę zakazu przetwarzania danych wrażliwych m.in. danych ujawniających przekonania religijne. Wprawdzie nie jest to zakaz absolutny, to jednak wynikający z art. 27 ust. 2 pkt 4 powołanej ustawy zakres wyjątku od tej zasady jest ograniczony do przetwarzania danych dotyczących wyłącznie członków kościoła. Ponadto zwolnienie od zakazu jest obwarowane niezbędnością przetwarzania danych do wykonania statutowych zadań kościoła oraz zapewnieniem pełnych gwarancji ochrony ich przetwarzania. Analiza powyższych przepisów prowadzi do wniosku, że przetwarzanie danych ujawniających przekonania religijne osób niebędących członkami kościoła, nawet w przypadku, gdy służy do wykonania statutowych zadań kościoła, jest zabronione. Naczelny Sąd Administracyjny wskazał, iż w odniesieniu do danych skarżącego, zawartych w Księdze Chrztów, są one przetwarzane w rozumieniu art. 7 pkt 2 ustawy ochronie danych osobowych (przechowywanie). Księga ta stanowi zbiór ewidencyjny, o którym mowa w art. 2 ust. 2 pkt 1 powołanej ustawy. Sąd I instancji uznał, że w sprawie jest niesporne, iż dane skarżącego są umieszczone w zbiorze określonym w art. 43 ust. 1 pkt 3 powołanej ustawy, a więc zbiorze osób należących do kościoła, o uregulowanej sytuacji prawnej, przetwarzanych na potrzeby tego kościoła. Skutkowało to przyjęciem, że skarżący nadal jest osobą należącą do tego Kościoła, w związku z tym organ w tej sprawie nie jest uprawniony do wydania merytorycznej decyzji administracyjnej. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie nie dostrzegł, że w tej mierze organ nie określił, jakie były podstawy prawne wystąpienia skarżącego z Kościoła katolickiego. W sprawie, na podstawie przepisów prawa powszechnego, powinno być zatem ocenione, jakie skutki prawne wywarło oświadczenie skarżącego o wystąpieniu z Kościoła katolickiego w kontekście przepisów ustawy o ochronie danych osobowych. W świetle art. 53 ust. 1 i 2 Konstytucji RP, każdy bowiem obywatel ma prawo wyboru religii i rezygnacji z jej wyznawania. Korzystając z wolności sumienia i wyznania obywatele mogą w szczególności (...) należeć lub nie należeć do kościołów i innych związków wyznaniowych (art. 2 pkt 2a ustawy z dnia 17 maja 1989 r. o gwarancjach wolności sumienia i wyznania). W rozpoznawanej sprawie nie dokonano zatem najistotniejszego ustalenia z punktu widzenia art. 43 ust. 2 w zw. z art. 43 ust.1 pkt 3 ustawy o ochronie danych osobowych, tj. czy w chwili rozstrzygania przez Generalnego Inspektora Ochrony Danych Osobowych T. F. należał do Kościoła katolickiego w rozumieniu wskazanych przepisów ustawy o ochronie danych osobowych. O ile bowiem organ administracji nie jest uprawniony do oceny statusu skarżącego w rozumieniu wewnętrznych unormowań Kościoła katolickiego, o tyle organ ten jest zobowiązany do oceny skutków prawnych oświadczenia woli skarżącego w świetle wskazanych wyżej unormowań prawa powszechnie obowiązującego. Zakres stosowania norm prawa powszechnego wobec skarżącego nie jest bowiem reglamentowany wewnętrznymi normami kościołów i związków wyznaniowych. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie rozpoznając sprawę ponownie, zważył, co następuje: W myśl art. 190 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.) sąd, któremu sprawa została przekazana związany jest wykładnią prawa dokonaną w tej sprawie przez Naczelny Sąd Administracyjny. Sąd ten wskazał, uchylając poprzednie rozstrzygnięcie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, iż zakres uprawnień Generalnego Inspektora Ochrony Danych Osobowych, w zależności od osób, których te dane dotyczą, został określony w art. 43 ust. 2 ustawy ochronie danych osobowych. Wobec przetwarzania danych wrażliwych z art. 27 ust. 1 powołanej ustawy, zgodnie z art. 43 ust. 2 w zw. z art. 43 ust. 1 pkt 3 tej ustawy, organ zachowuje pełne uprawnienia, w tym wskazane w art. 12 pkt 2 ustawy. Wobec danych dotyczących wyłącznie członków kościoła, przetwarzanych w warunkach określonych w art. 27 ust. 2 pkt 4 ustawy o ochronie danych osobowych, organowi nie przysługują uprawnienia wymienione w art. 43 ust. 2 tej ustawy. Także regulacja art. 1 ust. 1 w zw. z art. 27 ust. 2 pkt 4 powołanej ustawy pozwala na takie odczytanie art. 43 ust. 2 w zw. z art. 43 ust. 1 pkt 3, według którego w odniesieniu do tej części zbiorów prowadzonych przez Kościół katolicki, która nie dotyczy osób należących do tego Kościoła, Generalnemu Inspektorowi Ochrony Danych Osobowych przysługują uprawnienia określone w art. 12 pkt 2 powołanej ustawy. Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, iż w niniejszej sprawie z naruszeniem art. 7 i art. 77 § 1 K.p.a., nie ustalono okoliczności istotnych z punktu widzenia ww. przepisów prawa materialnego, tj. przesłanek określonych w art. 32 ust. 1 pkt 6 oraz art. 43 ust. 2 w związku z art. 43 ust. 1 pkt 3 U.o.d.o., a mianowicie kwestii przynależności do Kościoła katolickiego T.F., domagającego się od Generalnego Inspektora zapewnienia ochrony jego danych osobowych, przetwarzanych na potrzeby tego Kościoła. Organ nie określił, jakie były podstawy prawne wystąpienia skarżącego z Kościoła Katolickiego. NSA zaznaczył, iż w przypadku stwierdzenia, że skarżący wystąpił z Kościoła katolickiego, a więc jest osobą do niego nienależącą, nie miałoby zastosowania wyłącznie uprawnień władczych organu, o których mowa w art. 43 ust. 2 U.o.d.o. W przedmiotowej sprawie, na podstawie przepisów prawa powszechnego powinien zostać doceniony dowód w postaci pisemnego oświadczenia skarżącego o wystąpieniu z Kościoła Katolickiego. Niezbędne było również wyjaśnienie, jakie warunki musi spełniać osoba chcąca wystąpić z Kościoła Katolickiego. W świetle art. 53 ust. 1 i 2 Konstytucji RP, każdy obywatel ma prawo wyboru religii i rezygnacji z jej wyznawania. Korzystając z wolności sumienia i wyznania obywatele mogą w szczególności (...) należeć lub nie należeć do kościołów i innych związków wyznaniowych (art. 2 pkt 2a ustawy z dnia 17 maja 1989 r. o gwarancjach wolności sumienia i wyznania). Wobec dokonania przez Naczelny Sąd Administracyjny oceny okoliczności faktycznych i prawnych leżących u podstaw wydania zaskarżonej i poprzedzającej ją decyzji oraz wobec związania tą wykładnią, Sąd w składzie orzekającym zobligowany był do tego, aby decyzje te - jako wadliwe - wyeliminować z obrotu prawnego. Organ administracji będzie zaś zobligowany do tego, aby zrealizować wskazania zawarte w powołanym wyżej wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 18 października 2013 r. i usunąć zaistniałe uchybienia. W świetle powyższego Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c i art. 152 P.p.s.a. orzekł, jak w wyroku. O kosztach rozstrzygnięto stosownie do art. 200 i 205 § 1 P.p.s.a.