II SA/Wa 14/25

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Andrzej Góraj, Sędzia WSA Łukasz Krzycki (spr.), Asesor WSA Dorota Kozub-Marciniak, , Protokolant referent Marta Stec, , po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 4 września 2025 r. sprawy ze skargi S. Spółka Akcyjna z siedzibą w [...] na decyzję Ministra Cyfryzacji z dnia [...] listopada 2024 r. nr [...] w przedmiocie odmowy ponownego wykorzystania informacji sektora publicznego oddala skargę Zaskarżoną decyzją – przywołując art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2024 r. poz. 572), zwanej dalej: "K.p.a."– Minister Cyfryzacji, utrzymał w mocy swoje orzeczenie z [...] sierpnia 2024 r., którym odmówiono [...] S.A., zwanej dalej "Spółką", ponownego wykorzystania informacji sektora publicznego wobec wniosku z [...] czerwca 2024 r w zakresie takich danych jak: numer budynku, liczba osób zameldowanych w poszczególnych nieruchomościach, znajdujących się na terenie Polski, zwanym dalej "Wnioskiem". W uzasadnieniu zaskarżonej decyzji przywołano następujące okoliczności faktyczne i prawne uwarunkowania sprawy: - Wnioskiem wystąpiono - na podstawie art. 39 ustawy z dnia 11 sierpnia 2021 r. o otwartych danych i ponownym wykorzystywaniu informacji sektora publicznego (Dz.U. z 2023 r. poz. 1524), zwanej dalej "ustawą o danych" – o udostępnienie informacji sektora publicznego w zakresie: liczby osób zameldowanych w poszczególnych nieruchomościach i charakteru tychże nieruchomości, znajdujących się na terenie Polski, oraz usystematyzowanie wyżej wymienionych informacji w następujący sposób: województwo, miasto, dzielnica, ulica, numer budynku - liczba osób zameldowanych, - Spółka, jako cel ponownego wykorzystania informacji, wskazała wykorzystywanie danych w celu profesjonalnej wyceny nieruchomości – w ramach prowadzonej działalności, - sprawę rozpatrywano ponownie po wydaniu decyzji z [...] sierpnia 2024 r. -wobec skutecznego wniesienia przez Spółkę stosownego wniosku, - zgodnie z art. 5 pkt 2 ustawy o danych, każdemu - co do zasady - przysługuje prawo do ponownego wykorzystywania informacji sektora publicznego - przekazanych na wniosek o ponowne wykorzystywanie informacji; prawo to ograniczono w przypadkach określonych w art. 6 wskazanego aktu, - w kontekście pochodzenia żądanych informacji z rejestru PESEL zwrócono uwagę na art. 6 ust. 3 ustawy o danych; stanowi on, że prawo do ponownego wykorzystywania podlega ograniczeniu w zakresie danych, będących informacjami sektora publicznego, do których dostęp ograniczono na podstawie innych ustaw; przepisem tym wprowadzono przesłankę "ograniczenia dostępu do informacji sektora publicznego na podstawie innych ustaw" - jako podstawę ograniczenia prawa do ponownego wykorzystywania; przesłankę tę odróżnia się od tajemnic ustawowo chronionych – o których mowa w art. 6 ust. 1 tej ustawy; chodzi więc o ustawy, gdzie przewidziano inne ograniczenia dostępu do informacji niż tajemnice ustawowo chronione, w tym informacje niejawne - przede wszystkim te, które inaczej niż poprzez ochronę tajemnicy, reglamentują dostęp do będącej w posiadaniu podmiotów zobowiązanych informacji; w ustawie o danych nie wskazano jednak, w jaki sposób, ustawowa reglamentacja ma następować; w ustawach można to czynić poprzez: 1) wyczerpujące określenie dla danego zasobu informacyjnego (np. rejestru publicznego) sytuacji dopuszczalnego udostępnienia informacji lub odbiorców informacji; 2) wyłączenie stosowania przepisów ustaw, zapewniających powszechną dostępność informacji - w tym ustawy o danych; 3) wyraźne zakazanie udostępnienia informacji w inny sposób, - do pierwszej grupy należą przepisy ustawy z dnia 24 września 2010 r. o ewidencji ludności (Dz.U. z 2024 r. poz. 736); w jej art. 45 i następnych wyczerpująco określono dopuszczalne sytuacje udostępnienia danych z rejestru PESEL: - według kryterium podmiotowego - wskazanie uprawnionych odbiorców informacji - oraz - przedmiotowego - wykazanie interesu prawnego, a także odrębny tryb ich udostępniania - wniosek zawierający informacje określone w przepisach wykonawczych do ustawy o ewidencji ludności; takie sformułowanie przepisów w ustawie oznacza niedostępność danych z rejestru w innych sytuacjach – tam niewymienionych, czy też dla innych niż wskazani odbiorców informacji, - w ustawie o ewidencji ludności (art. 46 ust. 3 tej ustawy) przewidziano możliwość przekazywania danych z rejestru PESEL w trybie przepisów ustawy o danych wyłącznie w celach badawczych, statystycznych, badania opinii publicznej - jeżeli po wykorzystaniu dane te zostaną poddane takiej modyfikacji, która nie pozwoli ustalić tożsamości osób, których dane dotyczą, - sytuacja taka nie ma jednak miejsca na gruncie rozpatrywanej sprawy; jako cel ponownego wykorzystania informacji, Spółka wskazała bowiem doskonalenie i rozwijanie flagowego produktu firmy - narzędzia do automatycznej wyceny nieruchomości, znajdującego się na stronie internetowej Spółki, - biorąc zaś pod uwagę treść art. 41 ust 4 ustawy o danych, zobowiązany podmiot odmawia w drodze decyzji wyrażenia zgody na ponowne wykorzystywanie informacji sektora publicznego - gdy prawo do ponownego wykorzystywania podlega ograniczeniom, o których mowa w art. 6 danego aktu, - ponieważ prawo do ponownego wykorzystywania danych podlega ograniczeniom w zakresie tych, będących informacjami sektora publicznego, do których dostęp jest ograniczony na podstawie innych ustaw (art. 6 ust 3 ustawy), a dane podlegają udostępnieniu w trybie określonym w przepisach ustawy o ewidencji ludności, nie ma tym samym podstaw dla ujawnienia danych w celu ponownego wykorzystywania; konieczne stało się więc wydanie w powyższym zakresie decyzji odmownej; wnioskodawca może natomiast wystąpić o udostępnianie mu żądanych danych we właściwym trybie – na zasadach określonych w przepisach ustawy o ewidencji ludności, - niezależnie od tego, jednym z przypadków, kiedy prawo do ponownego wykorzystywania informacji sektora publicznego jest ograniczone, dotyczy sytuacji, gdy podlegają one ochronie ze względu na konieczność ochrony danych osobowych osób, których dane dotyczą (art. 6 ust 2 ustawy o danych); także w takiej sytuacji odmawia się udostępnienia informacji (tak art. 41 ust. 4 ustawy o danych); rozpoznając niniejszą sprawę należy wziąć pod uwagę wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z 10 października 2023 r. (sygn. akt II SA/Wa 2187/22, dostępny na stronie internetowej orzeczenia.nsa.gov.pl/cbo/query - w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych); w świetle wyrażonych tam ocen przekazanie aktualnych danych, których dotyczy wniosek z [...] czerwca 2024 r., mogłoby obiektywnie umożliwić identyfikację poszczególnych osób; w niniejszej sprawie należy zastosować wykładnię przepisów, wynikającą z wyroku o sygn. akt II SA/Wa 2187/22; w niniejszej sprawie organ ustalił, że przekazanie zgodnie z Wnioskiem informacji doprowadzi do naruszenia przepisów o ochronie danych osobowych; szerzej ten wywód uzasadniono, - w związku z powyższym, nawet modyfikacja żądania - jak zaproponowała Spółka we wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy - do danych w postaci adresów budynków, w których są zameldowane przynajmniej trzy osoby, nie może zostać zrealizowana - bez naruszenia wskazanych przepisów prawa. W skardze zarzucono naruszenie wydanie kwestionowanej decyzji z naruszeniem przepisów prawa materialnego: - art. 6 ust. 2 ustawy o danych, w zw. z art. 4 pkt 1 rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) 2016/679 z dnia 27 kwietnia 2016 r. w sprawie ochrony osób fizycznych w związku z przetwarzaniem danych osobowych i w sprawie swobodnego przepływu takich danych oraz uchylenia dyrektywy 95/46/WE (ogólne rozporządzenie o ochronie danych) (Dz. U. UE. L. z 2016 r. Nr 119, str. 1 ze zm.) zwanego dalej "RODO", poprzez błędną wykładnię i uznanie, że dane, których udostępnienia odmówiono (dane o osobach zameldowanych w poszczególnych budynkach), stanowią dane osobowe i nie jest możliwe ich udostępnienie, - art. 6 ust. 3 ustawy o danych i art. 46 ust. 1, 2 i 3 ustawy o ewidencji ludności, poprzez błędną wykładnię i uznanie, że dane, których udostępnienia odmówiono (dane o osobach zameldowanych w poszczególnych budynkach), podlegają ograniczeniom wynikającym z ustawy o ewidencji ludności i nie zachodzą przesłanki dopuszczające ich udostępnienie - w konsekwencji zaś nie jest możliwe ich udostępnienie. W szerszym uzasadnieniu rozwinięto powyższe zarzuty. Podniesiono m.in., że organ zauważył wprawdzie, że do uzyskania dostępu do danych jednostkowych są uprawnione jednostki organizacyjne, w celach badawczych, statystycznych i badania opinii publicznej. Pominął jednak, że wskazany przez Spółkę cel – w postaci doskonalenia firmowego narzędzia do wyceny nieruchomości - jest w istocie statystycznym; działanie narzędzia oparto bowiem bezpośrednio na statystyce, a jego doskonalenie jest możliwe poprzez posiadanie odpowiedniej podstawy - w postaci aktualnej bazy statystycznej; w takim wypadku - przyjmując nawet zasadność powołania wskazanego przepisu - cel Spółki mieścił się we wskazanych przez ustawodawcę. Zgodnie z głosem doktryny, wykorzystanie tego rodzaju danych może mieć zastosowanie zarówno w celach komercyjnych jak i niekomercyjnych - innych niż pierwotny publiczny cel ich wykorzystania. Organ wniósł o oddalenie skargi, przywołując dotychczasową argumentację. Sąd zważył, co następuje: Skarga nie zasługuje na uwzględnienie, gdyż zaskarżoną decyzją nie naruszono prawa, w zakresie, aby konieczne było jej wyeliminowanie z obrotu prawnego. Trafna jest argumentacja organu administracji, co do zakreślenia ram prawnych (przywołania stosownych regulacji), jak i opisu okoliczności faktycznych sprawy - w kontekście odmowy udostępnienia danych sektora publicznego wobec ograniczenia, stanowionego art. 6 ust. 3 ustawy o danych, w zw. z brzmieniem art. 46 ust. 2 pkt 2 ustawy o ewidencji ludności. Z uwagi na uprzednie pełne przytoczenie danego stanowiska, ponowne jego powtarzanie byłoby bezzasadne. Sąd przyjmuje je za własne. Przywołane poniżej pewne uchybienia, co do treści uzasadnienia, nie mogły mieć znaczenia dla wyników sprawy - zasadnie odmówiono bowiem udostępnienia danych sektora publicznego. Wobec zarzutów Spółki należy dodać jedynie, co następuje. Wbrew wywodom skargi, organ trafnie skonstatował, że przeszkodę dla udostępnienia danych sektora publicznego, stanowi przepis szczególny ustawy o ewidencji ludności, gdzie przewidziano enumeratywnie przypadki możliwości udostępnienie informacji z rejestru PESEL – w szczególności dla podmiotów spoza struktury administracji publicznej Niezbędną przesłanką pozytywną udostępnienie informacji jest wówczas ich wykorzystanie dla enumeratywnie wymienionych ustawą celów – m.in. statystycznych (tak art. 46 ust. 2 pkt 2). Ponieważ przewidziane przez prawodawcę reguły udostępniania informacji z rejestru PESEL dotyczą danych o szczególnej wrażliwości dla objętych nim osób fizycznych, nie jest dopuszczalna rozszerzająca wykładnia pojęć, którymi zakreślono przesłanki, legalizujące udostępnienie danych. Wbrew stanowisku Spółki, organ trafnie skonstruował, że wskazanych przez nią celów nie można kwalifikować, jako statystyczne. Wprawdzie - dla osiągnięcia zakładanego skutku (szacowania nieruchomości) - mogą być stosowane określone operacje, oparte na metodologii statystyki. Efektem tych działań nie jest jednak uzyskanie informacji statystycznych, lecz instrument do wyceny nieruchomości, co - z perspektywy prowadzonej przez Spółkę działalności - także nie służy celom statystycznym, rozumianym jako nauka, zajmująca się zbieraniem, gromadzeniem, organizowaniem, prezentacją, analizą i interpretacją danych - zwłaszcza dotyczących zjawisk masowych - w celu uzyskania użytecznych informacji i wsparcia w podejmowaniu decyzji. Nie ma natomiast znaczenia – co słusznie odnotowano w skardze – czy prowadzona przez Spółkę działalność ma charakter komercyjny czy też nie-. Skoro wskazywana przez Spółkę potrzeba pozyskania danych nie mieścił się w ujęciu celów, wskazanych w art. 46 ust. 2 pkt 2 ustawy o ewidencji (w tym statystycznych), zachodziła przesłanka negatywna dla udostępnienia żądanych informacji - w myśl art. 6 ust. 3 ustawy o danych. Organ obowiązany był zaś procedować w trybie tego aktu (m.in. wydać decyzję, na podstawie art. 41 ust. 4) wobec treści art. 46 ust. 3 ustawy o ewidencji. Przepis ten ma charakter odsyłający - co do trybu postępowania wobec wniosków. Nie zmodyfikowano nim natomiast reguł, co to zakresu możliwości udostępnienia informacji z rejestru PESEL - określonych w art. 46 ust. 1 i 2 ustawy ewidencji. Ustanowiona art. 47 ust. 3 ustawy o ewidencji ludności podstawa dla orzekania w drodze decyzji, dotyczy więc wyłącznie innych wniosków niż składane w myśl ustawy o danych - indywidualnych żądań udostępnienia danych jednostkowych. Wobec wskazanych uwarunkowań, należy odnotować, że wadliwe jest stanowisko organu - zamieszczone w sekwencji uzasadnienia - w zakresie, gdzie wskazano, jakoby Spółka mogła ubiegać się o udostępnienie wnioskowanych danych także odrębnie - na mocy regulacji szczególnych ustawy o ewidencji ludności. Nie było bowiem jej intencją uzyskanie danych jednostkowych. Dostrzeżone uchybienie nie miało jednak żadnego znaczenia dla wyniku niniejszej sprawy. Należy też wskazać że - wobec występowania przeszkody dla udostępnienia danych, wynikających z treści przepisów szczególnych (ustawy o ewidencji ludności), - nie było konieczne badanie przez organ, czy - wobec charakteru żądanych wnioskiem danych sektora publicznego - ich udostępnienie do ponownego wykorzystania może mieć znaczenie w kontekście zapewnienia stosownej ochrony danych osobowych (prawa do prywatności – wedle treści art. 6 ust. 2 zd. 1 ustawy o danych). Organ nie był do tego obowiązany także w świetle ocen, wyrażonych przez Sąd w innej sprawie - wobec innego wniosku Spółki (wyrok o sygn. akt II SA/Wa 2187/22). W tym kontekście nie mogą mieć znaczenia w sprawie zarzuty i wywody skargi, gdzie podnoszono, jakoby organ błędnie uznał, że przekazanie żądanych danych - także wobec modyfikacji, dokonanej wnioskiem o ponowne rozpoznanie sprawy - skutkowałoby naruszeniem określonych w RODO reguł ochrony danych osobowych. Wobec powołanych wcześniej uwarunkowań, zagadnienie to nie może mieć istotnego znaczenia dla wyniku sprawy, w kwestii tej organ zajął zaś stanowisko w uzasadnieniu skarżonej decyzji. Nie stanowi to jednak o jej wadliwości tego rodzaju, aby uzasadniało to potrzebę wyeliminowania jej z obrotu prawnego. Chybiony jest więc zarzut skargi, jakoby - wydając oskarżoną decyzję - naruszono reguły materialnoprawne, zakreślające prawo uzyskania danych sektora publicznego do ponownego wykorzystania - wobec treści art. 6 ust. 3 ustawy o danych. Wobec uwarunkowań danej sprawy, nie znajdzie w niej zaś zastosowania powołany w skardze art. 6 ust. 2 zd. 1 ustawy o danych. W świetle powyższych rozważań Sąd uznał, że zaskarżona decyzja jest zgodna z prawem. Zarówno argumentacja skargi, jak i analiza akt sprawy nie ujawniły wad, które mogłyby prowadzić do jej uchylenia. Z przytoczonych wyżej przyczyn - na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2024 r., poz. 935 ze zm.) - orzeczono jak w sentencji wyroku.