II SA/Wa 1401/09

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA – Stanisław Marek Pietras (spraw.), Sędzia WSA – Ewa Grochowska-Jung, Sędzia WSA – Andrzej Kołodziej, Protokolant – Elwira Sipak, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 7 stycznia 2010 r. sprawy ze skargi R. Z. na decyzję Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia [...] czerwca 2009 r. nr [...] w przedmiocie uchylenia decyzji w sprawie stwierdzenia zakończenia okresu zatrudnienia oraz ustalenie uposażenia i umorzenie postępowania w sprawie - uchyla zaskarżoną decyzję oraz utrzymaną nią w mocy decyzję organu pierwszej instancji, - zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu w całości. Komendant Główny Państwowej Straży Pożarnej decyzją z dnia [...] sierpnia 1995 r. nr [...], z dniem [...] marca 1993 r. zwolnił R. Z. ze służby z powodu orzeczenia trwałej niezdolności do służby. Pismem z dnia 6 sierpnia 2008 r. skarżący wniósł o "anulowanie" powyższej decyzji i jednocześnie wniósł o wydanie nowej decyzji stwierdzającej zakończenie okresu zatrudnienia. W tej sytuacji Komendant Główny Państwowej Straży Pożarnej decyzją z dnia [...] listopada 2008 r. nr [...], działając na podstawie art. 155 k.p.a., uchylił decyzję z dnia [...] sierpnia 1995 r. nr [...] oraz: I. stwierdził zakończenie okresu zatrudnienia skarżącego traktowanego dla celów emerytalnych jako służba w PSP z dniem [...] marca 1993 r., II. ustalił na dzień [...] marca 1993 r. wysokość uposażenia przyjmowanego za podstawę wymiaru świadczenia emerytalnego (w stawkach przed denominacją): 1) uposażenie zasadnicze przysługujące na stanowisku [...] według grupy [...] – [...] zł, 2) dodatek z tytułu służby [...] – [...] zł, 3) dodatek za stopień [...] – [...] zł, 4) dodatek służbowy [...] – [...] zł, 5) 1/2 nagrody rocznej – [...] zł, Razem – [...] zł. W uzasadnieniu natomiast podał, że w związku z wyrokiem Sądu Apelacyjnego w W. z dnia [...] listopada 2007 r. sygn. akt [...], wezwaniem Zakładu Emerytalno – Rentowego MSWiA z dnia [...] lutego 2008 r. znak [...], a także nadesłaną przez skarżącego dokumentacją, mając za podstawę art. 155 k.p.a. orzeczono jak w sentencji, zaś stosownie do treści art. 129 ust. 8 ustawy o PSP, stwierdzono zakończenie okresu zatrudnienia, a w myśl art. 129 ust. 10 powyższej ustawy wyliczono wysokość uposażenia, przy czym została ona określona zgodnie z przepisami rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 23 grudnia 1999 r. w sprawie szczegółowych warunków ustalania uposażenia przyjmowanego za podstawę wymiaru świadczeń emerytalnych strażaków, którzy nie zostali powołani lub mianowani na stanowiska służbowe w PSP (Dz. U. Nr 109, poz. 1254). W odwołaniu z dnia 27 listopada 2008 r. do Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji, skarżący wniósł "o jej anulowanie w pkt II jako niezgodnej z obowiązującym prawem" i w uzasadnieniu podał, że zastosowanie rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 23 grudnia 1999 r. w sprawie szczegółowych warunków ustalania uposażenia przyjmowanego za podstawę wymiaru świadczeń emerytalnych strażaków, którzy nie zostali powołani lub mianowani na stanowiska służbowe w PSP, jest w jego sprawie niemożliwe, ponieważ rozporządzenie to obowiązuje w stosunku do strażaków zwolnionych dopiero od dnia 26 maja 1994 r., on zaś został zwolniony ze służby w dniu [...] marca 1993 r. Na wezwanie organu pismem z dnia 15 grudnia 2008 r. jeszcze raz podniósł, że w odwołaniu wniósł "o anulowanie pkt II" zaznaczając to po raz wtóry, bowiem zawarte tam wyliczenie obniży jego dotychczasową emeryturę o kwotę [...] zł i szczegółowo przedstawił swoje wyliczenie w tej kwestii, zaś na koniec stwierdził, że ewentualnie wnosi o "anulowanie całej Decyzji Nr [...] z [...] listopada 2008 r. i pozostawienie Decyzji nr [...] Komendanta Głównego PSP z [...] VIII 1995 r.". Komendant Główny Państwowej Straży Pożarnej decyzją z dnia [...] stycznia 2009 r. nr [...], działając na podstawie art. 132 § 1 w zw. z art. 105 § 1 k.p.a., uchylił własną decyzję z dnia [...] listopada 2008 r. nr [...] w całości i umorzył postępowanie w sprawie. W uzasadnieniu – powołując się na opisany powyżej stan faktyczny – podał, że skarżący wnosił o uchylenie powyższej decyzji, zaś umarzając postępowanie stwierdzono, iż jest ono bezprzedmiotowe. W odwołaniu z dnia 5 lutego 2009 r. do Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji skarżący podniósł, że nie zgadzał się i nadal się nie zgadza z pkt II decyzji z dnia [...] listopada 2008 r., zaś w uzasadnieniu powołał się na zarzuty zawarte w odwołaniu z dnia 27 listopada 2008 r. podkreślając, że tylko to było przedmiotem jego niezadowolenia. W tej sytuacji wniósł o "anulowanie" zaskarżonej decyzji oraz decyzji z dnia [...] sierpnia 1995 r. nr [...]. Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji decyzją z dnia [...] czerwca 2009 r. nr [...], mając za podstawę art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a., utrzymał w mocy zaskarżona decyzję z dnia [...] stycznia 2009 r. W uzasadnieniu – przywołując poczynione już wyżej ustalenia w stanie faktycznym – powołał się na treść art. 155 k.p.a. konstatując, że jeżeli z punktu widzenia strony działanie jest niekorzystne, to nie może być mowy o działaniu w jej interesie, zaś w dalszej części podał, że z bezprzedmiotowością mamy do czynienia, gdy w sposób oczywisty organ stwierdzi brak podstaw prawnych i faktycznych do merytorycznego rozpatrzenia sprawy. Natomiast w odwołaniu od decyzji z dnia [...] stycznia 2009 r. nr [...], skarżący w istocie wycofał zgodę na uchylenie decyzji nr [...], stąd też zaistniała przesłanka bezprzedmiotowości, zaś w dalszej części ustosunkował się do braku odpowiedniej dokumentacji potwierdzającej 30-letnią wysługę skarżącego. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, skarżący R. Z. powtórzył zarzuty zawarte w odwołaniach, a dotyczące pkt II decyzji z dnia [...] listopada 2008 r. nr [...]. W odpowiedzi na skargę Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji wniósł o jej oddalenie, wskazując na dotychczasowe ustalenia faktyczne i prawne. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Zgodnie z brzmieniem art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.), sąd administracyjny sprawuje wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę pod względem zgodności z prawem zaskarżonej decyzji administracyjnej i to z przepisami obowiązującymi w dacie jej wydania. Skarga analizowana pod tym kątem zasługuje na uwzględnienie. Na samym wstępie zauważyć należy, że w treści art. 7 k.p.a. została wyrażona, jako jedna z naczelnych, zasada prawdy obiektywnej, zgodnie z którą organy administracji publicznej podejmują wszelkie niezbędne kroki do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego i załatwienia sprawy. Oznacza to, że organ po wszczęciu postępowania na wniosek, jest zobowiązany dokładnie ustalić żądanie strony, co również odnosi się do treści środka odwoławczego. Z kolei w myśl art. 8 k.p.a., organ jest zobowiązany prowadzić postępowanie w taki sposób, aby pogłębić zaufanie obywateli do organów Państwa i w praktyce owa zasada sprowadza się między innymi do takiego działania, w którym wszelkie wątpliwości nie mogą być rozstrzygane na niekorzyść strony. Natomiast według art. 9 k.p.a., organy administracji publicznej są obowiązane do należytego i wyczerpującego informowania stron o okolicznościach faktycznych i prawnych, które mogą mieć wpływ na ustalenie ich praw i obowiązków będących przedmiotem postępowania administracyjnego i czuwają one nad tym, aby strony i inne osoby uczestniczące w postępowaniu nie poniosły szkody z powodu nieznajomości prawa, i w tym celu udzielają im niezbędnych wyjaśnień i wskazówek. Oznacza to, że organ musi się wykazać aktywnością w zakresie informowania strony w takim stopniu, aby – w razie jej nieudolności co do ochrony swojego interesu – nie poniosła ona uszczerbku. Innymi słowy mówiąc, organ winien być gwarantem interesów prawnych strony, niekolidujących z interesem powszechnym. Tymczasem w rozpoznawanej sprawie zarówno Komendant Główny Państwowej Straży Pożarnej, jak i Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji, nie zadośćuczynili powyższym powinnościom i to w stopniu mającym – w ocenie Sądu – istotny wpływ na wynik sprawy. Bezspornym w świetle ostateczności decyzji Komendanta Głównego Państwowej Straży Pożarnej z dnia [...] sierpnia 1995 r. nr [...] jest, że skarżący żądał jej weryfikacji w trybie postępowania nadzwyczajnego. Jednakże analizując wniosek skarżącego z dnia 6 sierpnia 2008 r., jak i dalsze pisma procesowe włącznie ze skargą do Sądu, budzi wątpliwości faktyczny zakres jego żądania, tzn. czy żądał on wznowienia postępowania administracyjnego, czy też wzruszenia decyzji tworzącej prawa nabyte, czy wreszcie stwierdzenia jej nieważności. Z tego mianowicie powodu, że we wszystkich pismach procesowych żąda on jej "anulowania", co wcale nie musi świadczyć o zamiarze wzruszeniu decyzji w trybie art. 155 k.p.a. i w tej sytuacji organ powinien był wyjaśnić rzeczywistą wolę skarżącego w trybie art. 64 § 2 k.p.a. Ponadto nie sposób przejść obojętnie wobec – zapewne niezamierzonego – wprowadzania w błąd skarżącego. Otóż w odwołaniu z dnia 27 listopada 2008 r. skarżący wyraźnie formułuje jego treść w nagłówku pisząc, że "wnoszę o jej anulowanie w pkt II jako niezgodnej z obowiązującym prawem", powtarzając to samo w uzasadnieniu "W związku z powyższym wnoszę o anulowanie pkt II wspomnianej decyzji i pozostawienie w stanie dotychczasowym". Wobec tak kategorycznego sformułowania dziwi zatem żądanie przez organ w piśmie z dnia 10 grudnia 2008 r. sprecyzowania przez skarżącego treści odwołania. Jednakże gdyby nawet przyjąć, że owo żądanie zostało przez skarżącego doprecyzowane w piśmie procesowym z dnia 15 grudnia 2008 r., to wszak ponownie żąda on: "anulowanie pkt II ze względu na wyliczenie podstawy wymiaru emerytury która obniży dotychczasową emeryturę o kwotę ok. [...] zł.", powtarzając w uzasadnieniu jeszcze raz takie same żądanie. Wprawdzie dalej pisze, że "Ewentualnie wnoszę o anulowanie całej Decyzji Nr [...] z [...] listopada 2008 i pozostawienie Decyzji nr [...] Komendanta Głównego PSP z [...] VIII 1995 r.", jednakże po pierwsze nie formułuje tego żądania w odwołaniu, jak to ujmuje Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, lecz w piśmie uzupełniającym. Po drugie zaś, i co najważniejsze, wobec wyraźnej nieporadności skarżącego w dochodzeniu swoich praw, organ w żadnym stopniu nie podjął próby wyjaśnienia sprzeczności w żądaniu skarżącego, bo wszak "ewentualność" w świetle powtarzającego się żądania skarżącego o anulowaniu decyzji w pkt II oznaczać może na przykład zamienność rozstrzygnięcia w przypadku niemożliwości uwzględnienia głównego żądania. Ponadto nie można przejść obojętnie wobec faktu, że Komendant Główny Państwowej Straży Pożarnej naruszył treść art. 107 § 3 k.p.a., bowiem jej uzasadnienie jest sprzeczne w elementach stanu faktycznego z treścią rozstrzygnięcia. Z tego mianowicie powodu, że – jak sam przyznał – "Skarżący wniósł (...) także o utrzymanie w mocy decyzji ustalającej dzień zwolnienia ze służby na datę [...].03.1993 r.", a przecież w pkt I decyzji z dnia [...] listopada 2008 r. nr [...] ustalono taką właśnie datę. Jednakże zasadniczą wadą decyzji Komendanta Głównego Państwowej Straży Pożarnej z dnia [...] stycznia 2009 r. nr [...] – dyskwalifikującą ją, jako wydaną niezgodnie z prawem – którą Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji zaskarżoną decyzją utrzymał w mocy, jest fakt, że organ pierwszej instancji dokonując samokontroli wykroczył poza przewidziane w treści art. 132 § 1 k.p.a. rozstrzygnięcie. Mianowicie przepis ten przewiduje tylko dwa rodzaje nowej decyzji, tj. uchylającą bądź zmieniającą zaskarżoną decyzję i nie przewidziano w tym przepisie rozstrzygnięcia pozwalającego na umorzenie postępowania w sprawie. Dodać ponadto należy, abstrahując od powyższego, że warunkiem wydania nowej decyzji w trybie samokontroli jest uwzględnienie odwołania w całości, co oznacza również, iż dotyczy to uwzględnienia jedynie tego, co było zawarte w odwołaniu, zaś skarżący w żadnym wypadku nie wnosił o umorzenie postępowania w sprawie. Wspomnieć wreszcie należy, że umorzenie postępowania ostatecznie zakończyło sprawę będącą przedmiotem postępowania administracyjnego, co jest niewątpliwie niekorzystne dla skarżącego, zaś w żadnym wypadku instytucja przewidziana w art. 132 § 1 k.p.a. nie może prowadzić do pogorszenia się sytuacji strony odwołującej i przy zestawieniu z faktem, iż naruszono termin siedmiu dni, o którym mowa w art. 133 k.p.a. (prezentata na piśmie skarżącego z dnia 15 grudnia 2008 r.), to decyzja Komendanta Głównego Państwowej Straży Pożarnej z dnia [...] stycznia 2009 r. nr [...] oraz utrzymująca ją w mocy decyzja Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji, naruszyły przepisy prawa w stopniu mającym istotny wpływ na wynik sprawy. W tym stanie rzeczy, na mocy art. 145 § 1 pkt 1) lit. c) w zw. z art. 152 i art. 132 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), należało orzec jak w sentencji wyroku.