II SA/Wa 1403/17

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA – Janusz Walawski Sędzia WSA – Piotr Borowiecki Sędzia WSA – Stanisław Marek Pietras (spraw.) po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 5 kwietnia 2018 r. sprawy ze K. J. na postanowienie Komendanta Głównego Policji z dnia [...] lipca 2017 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wydania uwierzytelnionych dokumentów – uchyla zaskarżone postanowienie oraz utrzymane nim w mocy postanowienie Komendanta Wojewódzkiego Policji w [...] z dnia [...] maja 2017 r. nr [...] – Pismem z dnia [...] stycznia 2017 r. skarżący K. J. zwrócił się do Komendanta Wojewódzkiego Policji w [...] o "wydanie uwierzytelnionych odpisów poszczególnych dokumentów z akt administracyjnych" i powołał się na przepis art. 73 § 2 k.p.a. W uzasadnieniu podniósł, że w okolicznościach sprawy występuje "okoliczność nowych dowodów w sprawie nasłuchu radiowego, które nie były mi znane, nie były wykorzystane w postępowaniu wyjaśniającym po którym KPP w [...] wydał w/w zaświadczenie", tj. zaświadczenie z dnia 17 stycznia 2012 r. nr [...]. Natomiast jako postać wydania wskazał na formę cyfrową, względnie w formie ich kserokopii, bowiem są mu niezbędne dla celów postępowania dowodowego przed Wojewódzkim Sądem Administracyjnym w Krakowie do sprawy o sygn. akt III SA/Kr 80/17 oraz możliwych do wszczęcia innych nowych postępowań. Komendant Wojewódzki Policji w [...] postanowieniem z dnia [...] maja 2017 r. nr [...], działając na podstawie art. 74 § 2 w zw. z art. 73 § 2 k.p.a., odmówił skarżącemu K. J. wydania żądanych dokumentów. W uzasadnieniu wskazał, że w niniejszej sprawie nie można mówić o istnieniu akt postępowania administracyjnego, ponieważ postępowanie prowadzone przez Komendanta Powiatowego Policji w [...] przed wydaniem postanowienia nie było postępowaniem administracyjnym, a jedynie miało charakter administracyjny z uwagi na stosujący je organ i z uwagi na jedną z prawnych form działania administracji, do której się ono odnosi. W zażaleniu z dnia [...] czerwca 2017 r. do Komendanta Głównego Policji, skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonego postanowienia i zobowiązanie Komendanta Wojewódzkiego Policji w [...] do wydania uwierzytelnionych odpisów żądanych dokumentów, zaś w dalszej części podjął polemikę z poglądem wyrażonym w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia. Komendanta Główny Policji postanowieniem z dnia [...] lipca 2017 r. nr [...], mając za podstawę art. 138 § 1pkt 1 k.p.a., utrzymał w mocy zaskarżone postanowienie. W uzasadnieniu – powołując się na opisany powyżej stan faktyczny – podał, że zgodnie 73 § 1 k.p.a., strona ma prawo wglądu w akta sprawy, sporządzania z nich notatek, kopii lub odpisów; prawo to przysługuje również po zakończeniu postępowania, a w myśl § 1a tegoż przepisu, czynności określone w § 1 są dokonywane w lokalu organu administracji publicznej w obecności pracownika tego organu, zaś według brzmienia § 2 tego przepisu, strona może żądać uwierzytelnienia odpisów lub kopii akt sprawy lub wydania jej z akt sprawy uwierzytelnionych odpisów, o ile jest to uzasadnione ważnym interesem strony. Zatem powyższe uregulowania regulują zasadę względnej jawności akt sprawy administracyjnej, bowiem prawo ich przeglądania służy stronie i to strona może to uprawnienie realizować osobiście albo przez pełnomocnika. Stąd też przepis art. 73 § 1 k.p.a. przyznaje zatem stronom postępowania administracyjnego prawo do zapoznania się z treścią wszystkich dokumentów znajdujących się w aktach sprawy, jak również utrwalenia na własny użytek wiadomości zawartych w aktach. Wykładnia literalna tego przepisu nie pozostawia jednak wątpliwości, że obowiązkiem organu jest jedynie umożliwić stronie wykonanie jej uprawnienia do zapoznania się z aktami sprawy, sporządzenia notatek i odpisów dokumentów, także z uwzględnieniem możliwości technicznych, jakimi dysponuje organ. Natomiast stronie nie przysługuje prawo do żądania, aby organ administracji sporządził dowolnie określone przez nią odpisy dokumentów znajdujące się w aktach sprawy i je dostarczył. W orzecznictwie sądowoadministracyjnym przyjmuje się przy tym, że to organ decyduje, w jakiej formie ma możliwość wywiązania się z obowiązku udostępnienia stronie akt sprawy. Podobnie z unormowania art. 73 § 2 k.p.a. nie wynika obowiązek sporządzania przez organ administracji kserokopii akt administracyjnych lub ich odpisów i doręczenia ich stronie (vide: wyrok NSA z dnia 13 lutego 2014 r. sygn. akt I OSK1806/12). Natomiast domaganie się wydania z akt sprawy uwierzytelnionych odpisów – poza posiadaniem statusu strony – wymaga spełnienia dodatkowego warunku określonego in fine art. 73 § 2 k.p.a. Nie zawsze zatem strona postępowania administracyjnego ma podstawy do skutecznego domagania się wydania jej z akt sprawy uwierzytelnionych odpisów znajdujących się w aktach dokumentów. Pojęcie "ważnego interesu strony" zgodnie z jednolitym orzecznictwem nie może być utożsamiane z interesem prawnym w rozumieniu art. 28 k.p.a., a za "ważny interes strony" w rozumieniu tego przepisu nie może też być uznany sam przedmiot prowadzonego postępowania. Tymczasem skarżący żądając wydania uwierzytelnionych odpisów z akt postępowania, nie wykazał istnienia ważnego interesu strony przemawiającego za uwzględnieniem przedmiotowego żądania. Dalej podkreślono, że w orzecznictwie sądów administracyjnych ukształtował się pogląd, zgodnie z którym uzasadnianie istnienia ważnego interesu strony wyłącznie koniecznością posiadania uwierzytelnionych odpisów poszczególnych dokumentów z akt administracyjnych, czy to dla potrzeb prowadzonego postępowania w sprawie, czy to w celu ich wykorzystania w innych postępowaniach prawnych, jest niewystarczające. Ponadto żądając wydania z akt sprawy uwierzytelnionych odpisów należy jeszcze wykazać, że nie ma się samemu możliwości sporządzenia pożądanych odpisów z akt sprawy. Na koniec zaś stwierdzono, że pojęcie "akta sprawy" użyte w art. 73 § 1 k.p.a. nie może zostać ograniczone, jak uczynił to Komendant Wojewódzki Policji w [...], wyłącznie do akt ogólnego postępowania administracyjnego, o którym mowa w art. 1 pkt 1 k.p.a., ale powinno obejmować też akta postępowania w sprawach wydawania zaświadczeń, o których mowa w art. 1 pkt 4 k.p.a. Jednakże uchybienie organu I instancji w przedmiotowym zakresie, biorąc pod uwagę przedstawione wyżej rozważania, pozostaje bez wpływu na prawidłowość zaskarżonego rozstrzygnięcia. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, skarżący K. J. wniósł o uchylenie zaskarżonego i poprzedzającego go postanowienia. W uzasadnieniu podniósł, że w sprawach o wydawanie zaświadczeń posiadają zastosowanie przepisy art. 7 i 77, 80 i 75, oraz 9 i 10 § 1 k.p.a. Natomiast organ ukrywa przed nim środki dowodowe mające stanowić dowód racji organów odmawiających wydania zaświadczenia, albowiem z tymi dowodami nie tylko nie został zapoznany przed wydaniem orzeczenia, nie przywołano ich z numeru, daty itp. jak i nie włączono ich w akta sprawy dla kontroli sadowej, co mogło by uzasadniać wyłącznie stanowisko, że organ dokumentów takich nie posiada, nie istnieją, a świadczenie okoliczności w sprawie miało charakter fałszu intelektualnego. Tym samym, skoro organ podtrzymuje, że dokumenty takie faktycznie istnieją, są organowi pierwszej instancji znane, dostępne, to winien dokumenty te przedłożyć sądowi dla tej sprawy, a w razie ich nie przedłożenia, winno zapaść rozstrzygnięcie, iż organ odmawiał dostępu i wydania ich odpisów, albowiem dokumenty takie nigdy nie istniały. Ostatecznie słusznie stwierdza skarżony organ, iż przepis z art. 73 k.p.a. ma zastosowanie również w sprawach o wydawanie zaświadczeń, lecz to stanowisko kłóci się ze wstępem uzasadnienia, gdzie organ faktycznie przywołuje, że jednak jest inaczej. Ponadto organ nie może dowolnie odmawiać wydania uwierzytelnionych odpisów dokumentów dowodowych, w zakresie, w jakim z nich wywodzi skutki i dla świadczenia okoliczności, nieznanych stronie, nie włączonych w akta postępowania wyjaśniającego, a w tym w okolicznościach, w których organy prowadzące postępowanie wyjaśniające, zaniechały obowiązku pouczenia strony o przysługujących jej prawach i uprawnieniach. Ponadto obowiązku zapoznania z zebranymi i zastosowanymi środkami dowodowymi przed wydaniem orzeczenia administracyjnego, a następczo twierdzeniem, że strona ma do tych środków dostęp w inny sposób, niż poprzez żądanie wydania odpisów, gdy stronie dokumenty te są nieznane, w tym i z miejsca ich przechowywania oraz dysponenta. Niezależnie od powyższego stanowisko organu jest sprzecznym z linią orzecznictwa sądowoadministracyjnego, bowiem jak wskazano w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego o sygn. akt II OSK 2118/12, strona może żądać, a organ ma obowiązek wydać uwierzytelnione kopie z akt sprawy, a w tym środków dowodowych, dla celów toczącego się postępowania, czy innych postępowań, bowiem w interesie strony leży posiadanie dokumentu dowodowego, podlegającego ocenie organu, a z którego to strona może wywodzić naruszenie zasady bezstronnej jego oceny, czy tez innych skutków mających dla niej znaczenie prawne. Ponadto określona osoba ma interes prawny, jeżeli istnieje przepis prawa materialnego (obojętne czy prawa cywilnego, czy administracyjnego), który stwierdza, że dane uprawnienie tej osobie przysługuje, czyli jest przez prawo chronione, lub istniał, albo istnieje nakaz prawny działania, lub jego zakaz, a mimo tego organ działa sprzecznie z prawem. Tym samym bezspornie żądany środek dowodowy ukrywany przed nim, a stanowiący podstawy orzekania organu i jego stanowiska w jego sprawie w zakresie jego posiadania, leży w jego interesie prawnym, szczególnie, gdy w zakresie sprawy podstawa działania i jego użycia ma oparcie w art. 32 ustawy zasadniczej. Stąd też zasadne jest stanowisko, że w razie nie przekazania sądowi tych dokumentów dowodowych, żądanie, by organ wykazał możliwość ich uzyskania przez stronę samodzielnie, albowiem stronie znane są dane umożliwiające identyfikacje tych środków dowodowych, udowodnienie, że dokumenty takie faktycznie istnieją i miały zastosowanie, a nie dopuszczono się fałszu intelektualnego, świadczenia ich istnienia, a faktycznie nie istniały i nie istnieją, wiec nie mogły stanowić podstawy orzekania o odmowie zaświadczenia prawdy, czy strona w trakcie postępowania wyjaśniającego miała prawa dostępu do tych dokumentów, a organy orzekające dobrze i słusznie je przywołały, w tym słusznie i zgodnie z prawem naruszając art. 10 § 1 k.p.a. nie zapoznały z nimi, wbrew art. 107 k.p.a. nie wskazały tych środków dowodowych w orzeczeniach, a obecnie nie działają w celu utrudnienia do nich dostępu i utrudnienia, czy uniemożliwienia ich uzyskania dla spraw, co może uzasadniać, że faktycznie w jego sprawie działano od samego początku wadliwie i dowolnie, bez dowodów, a przywołane okoliczności dla orzekania i dla kontroli sądowo administracyjnej stanowiły świadectwo nieprawdy, oparte na nieistniejących dokumentach, co może uzasadniać żądanie unieważnienia orzeczeń w sprawie o wydanie zaświadczenia, względnie wznowienia postępowania wyjaśniającego. W odpowiedzi na skargę Komendant Główny Policji wniósł o jej oddalenie, a wskazując na dotychczasowe ustalenia faktyczne i prawne dodał, że obowiązek ponownego rozpoznania sprawy oraz odniesienia się do zarzutów stawianych w środkach zaskarżenia nie polega na odnoszeniu się do każdego przytaczanego przez stronę poglądu lub tezy orzeczniczej, lecz na wyselekcjonowaniu problemów prawnych, stanowiących zarzuty czy to natury materialnej, czy formalnej. Ponadto opisany w postanowieniu nr [...] stan faktyczny wskazuje, iż w niniejszej sprawie organ nie prowadził jakiegokolwiek postępowania dowodowego. Dalej wskazano, że orzecznictwo sądowo administracyjne wskazuje, iż naruszenie art. 10 k.p.a. może zostać uznane za zasadne tylko wówczas, gdy będzie ono miało wpływ na wynik sprawy. Podkreślono też, iż w materiał postępowania zainicjowanego wnioskiem z dnia [...] stycznia 2017 r. nie wchodzą akta sprawy zakończone postanowieniem nr [...] ani wyrokiem III SA/Kr 80/17. Natomiast co do kwestii braku interesu prawnego, to słusznie organ podkreśla, że fakt zamiaru skorzystania z możliwości wzruszenia postanowienia [...] lub wyroku II SA/Kr 80/17 nie jest wystarczający do przesądzenia o jego zaistnieniu. Powyższe strona może bowiem osiągnąć bez potrzeby posiadania uwierzytelnionych przez organ odpisów akt. Wystarczającą po temu przesłanką było by dokonanie wglądu w siedzibie organu do takich akt i sporządzenie z nich notatek. W sprawie znaczenie ma także fakt, że skarżący domaga się wydania odpisów "takich dokumentów dowodowych", tj. nowych, które nie były uprzednio badane. Zatem w pierwszej kolejności skarżący był obowiązany wskazać owe "nowe dowody". Nie było nim zaświadczenie z dnia [...] stycznia 2012 r. znak [...], bo odniósł się już do niego w dacie [...] października 2016 r. żądając wydania zaświadczenia. Wobec tego, to organ miał poszukiwać takich dowodów, których dotychczas nie badał, a następnie wydać je skarżącemu. Ale takich dowodów po pierwsze nie było, a po drugie brak jest takiego obowiązku w postępowaniu o wydanie uwierzytelnionych odpisów, i wreszcie działanie takie nie mieści się w pojęciu wydania uwierzytelnionych odpisów i nie uzasadnia ważnego interesu strony. W piśmie procesowym z dnia 10 października 2017 r. skarżący podtrzymał zarzuty ze skargi i dodał, że ma utrudniony do dokumentów dostęp z uwagi na odległość jaka go dzieli od miejsca lokalizacji organu Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Zgodnie z brzmieniem art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jedn. Dz. U. z 2016 r., poz. 1066), sąd administracyjny sprawuje wymiar sprawiedliwości m.in. poprzez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Innymi słowy, wojewódzki sąd administracyjny nie orzeka co do istoty sprawy w zakresie danego przypadku, lecz jedynie kontroluje legalność rozstrzygnięcia zapadłego w tym postępowaniu, z punktu widzenia jego zgodności z prawem materialnym i obowiązującymi przepisami prawa procesowego. Skarga analizowana pod tym kątem zasługuje na uwzględnienie. Analizując rozpoznawaną sprawę wskazać należy, że wniosek skarżącego z dnia [...] stycznia 2017 r., nie jest – zdaniem Sądu – jednoznacznie i precyzyjnie sformułowany. Wprawdzie skarżący powołuje się w nim na art. 73 § 2 k.p.a. i równocześnie wnosi o wydanie uwierzytelnionych odpisów poszczególnych dokumentów z akt administracyjnych tj. nowych dowodów w sprawie nasłuchu radiowego, które nie były skarżącemu znane i nie były wykorzystane w postępowaniu wyjaśniającym, po którym KPP w [...] wydał zaświadczenie z [...] stycznia 2012 r., jednakże skarżący nie precyzuje, o jakie konkretnie nowe dokumentu jemu chodzi. Tymczasem organ dysponując wnioskiem skarżącego z dnia [...] stycznia 2017 r., wydał postanowienie o odmowie wydania żądanych dokumentów z uwagi – jak podał w uzasadnieniu – na fakt, że w niniejszej sprawie nie można mówić o istnieniu akt postępowania administracyjnego, ponieważ postępowanie prowadzone przez Komendanta Powiatowego Policji w [...] przed wydaniem postanowienia nie było postępowaniem administracyjnym, a jedynie miało charakter administracyjny z uwagi na stosujący je organ i z uwagi na jedną z prawnych form działania administracji, do której się ono odnosi. Racje w tym miejscu należy przyznać Komendantowi Głównemu Policji, że "pojęcie akta sprawy użyte w art. 73 § 1 k.p.a. nie może się zostać ograniczone, jak to uczynił Komendant Wojewódzki Policji w [...], wyłącznie do akt ogólnego postępowania administracyjnego, o którym mowa w art. 1 pkt 1 Kpa, ale powinno obejmować też akta postępowania w sprawach wydawania zaświadczeń, o których mowa w art. 1 pkt 4 Kpa". Ponadto takie działanie, jak powyżej, narusza art. 64 § 2 k.p.a., bowiem organ wydając rozstrzygnięcie i powołując się na art. 73 § 2 k.p.a., winien wezwać skarżącego do sprecyzowania żądania. Zgodnie bowiem z art. 63 § 2 k.p.a. podanie powinno zawierać co najmniej wskazanie osoby, od której pochodzi, jej adres i żądanie oraz czynić zadość innym wymaganiom ustalonych w przepisach szczególnych. Jak już wcześniej wskazano wniosek skarżącego z dnia [...] stycznia 2017 r. jest nieprecyzyjny i niejednoznaczny, bowiem nie wynika z niego, co jest jego rzeczywistą wolą. Obowiązkiem organu było zatem wezwanie skarżącego do sprecyzowania żądania wniosku, tzn. co jest jego rzeczywistą wolą i o jakie dokumenty jemu chodzi, a w zależności od jego wyniku poinformowanie strony o toku postępowania lub podjęcie działań w zakresie ewentualnego wydania bądź nie dokumentu z akt sprawy, w tym ewentualnie uwierzytelnionych. Jednakże organ wydając postanowienie z dnia [...] maja 2017 r. nie uczynił tego. Z kolei wydając postanowienie z dnia [...] lipca 2017 r. organ nie zauważył naruszenia art. 64 § 2 k.p.a. i przychylił się do przyjętej koncepcji, utrzymując zaskarżone postanowienie w mocy, co mogło mieć istotny wpływ na wynik. Takim działaniem organ dopuścił się naruszenia art. 138 § 1 pkt 1 w zw. z art. 127 § 3 k.p.a., a to z kolei spowodowało konieczność uchylenia zaskarżonego oraz poprzedzającego go postanowienia Komendanta Wojewódzkiego Policji w [...]. Dodać w tym miejscu również się godzi, że zupełnie niezrozumiałe jest również stanowisko Komendanta Głównego Policji sprowadzające się do stwierdzenia, że "Tymczasem skarżący żądając wydania uwierzytelnionych odpisów z akt postępowania, nie wykazał istnienia ważnego interesu strony przemawiającego za uwzględnieniem przedmiotowego żądania". Wszak to organ ma w takiej sytuacji, tzn. gdy strona nie wykazała powyższego, wezwać do uzupełnienia wniosku o powyższy element pod rygorem postawienia sprawy bez rozpoznania, w myśl art. 64 § 2 k.p.a. Ponadto organowi jest znany fakt chociażby z akt personalnych i z dotychczasowych spraw sądowoadministracyjnych, że skarżący jest inwalidą pierwszej grupy i zamieszkuje w dość znacznej odległości od siedziby organu, a mianowicie w [...]. A zatem okoliczność ta może być właśnie "ważnym interesem". Zatem rozpoznając ponownie sprawę, organy Policji uwzględnią powyższe wskazania Sądu, a nadto wezmą pod uwagę, że regulacja przepisu art. 73 k.p.a. ma za zadanie zapewnić rzeczywiste funkcjonowanie zasady jawności postępowania wobec strony. Na tej zasadzie opiera się konstrukcja zasady czynnego udziału strony, co z kolei służy realizacji zasady prawdy obiektywnej i pogłębiania zaufania obywateli do organów państwa. Stosownie do treści art. 73 § 1 k.p.a. realizacji zasady jawności służyć ma możliwość przeglądania akt sprawy w każdym stadium postępowania oraz sporządzania z nich notatek, odpisów i kserokopii. Ponadto, zgodnie z § 3 powołanego przepisu organ administracji publicznej może zapewnić stronie dokonanie czynności, o której mowa w § 1, w swoim systemie teleinformatycznym, po identyfikacji strony w sposób określony w art. 20a ust. 1 albo ust. 2 ustawy z dnia 17 lutego 2005 r. o informatyzacji działalności podmiotów realizujących zadania publiczne. W tym stanie rzeczy, na mocy art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) w zw. z art. 132 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2017 r. poz. 1369 ze zm.), należało orzec, jak w sentencji wyroku.