II SA/Wa 1404/13

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Iwona Dąbrowska (spr.), Sędziowie WSA Sławomir Antoniuk, Ewa Pisula-Dąbrowska, Protokolant Starszy sekretarz sądowy Sylwia Mikuła, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 6 czerwca 2014 r. sprawy ze skargi M. B. na decyzję Komendanta Głównego Policji z dnia [...] maja 2013 r. nr [...] w przedmiocie odmowy przydziału lokalu mieszkalnego 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję z dnia [...] lutego 2011 r.; 2. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu w całości. Decyzją z dnia [...] maja 2013 r. nr [...], wydaną na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 w związku z art. 127 § 3 i art. 5 § 2 pkt 4 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2013 r., poz. 267), art. 97 ustawy z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Policji (tekst jednolity - Dz. U. z 2001 r. Nr 287., poz. 16 z późn. zm.) Komendant Główny Policji uchylił w całości decyzję Komendanta Głównego Policji nr [...] z dnia [...] lutego 2011 r. oraz odmówił M. B. przydziału lokalu mieszkalnego nr [...] przy ul. B. [...] w W.. Do wydania decyzji doszło w następującym stanie faktycznym. M. B. pełni służbę w Komendzie Głównej Policji od dnia [...] listopada 1999 r., po przeniesieniu z Komendy Miejskiej Policji w Z., na mocy rozkazu personalnego Komendanta Głównego Policji nr [...] z dnia [...] listopada 1999 r. Raportem z dnia [...] grudnia 2002 r. M. B. wniósł o przydzielenie mu lokalu mieszkalnego. Decyzją nr [...] z dnia [...] stycznia 2003 r. przydzielono funkcjonariuszowi kwaterę tymczasową, a następnie, po uwzględnieniu raportu o poprawę warunków mieszkaniowych, decyzją nr [...] z dnia [...] lutego 2005 r. przydzielono wyżej wymienionemu tymczasową kwaterę, położoną w W. przy ul. Z. [...] m. [...], w której M. B. mieszka do dnia dzisiejszego. M. B. pismem z dnia [...] sierpnia 2009 r. zwrócił się do Komendanta Głównego Policji o wydanie decyzji w przedmiocie przydziału lokalu mieszkalnego. W uzasadnieniu wskazał, że na przydział lokalu mieszkalnego w Komendzie Głównej Policji oczekuje od 10 lat. Natomiast kwestia lokalu mieszkalnego, po ostatniej uchwale komisji mieszkaniowej z dnia [...] grudnia 2008 r., nie została rozstrzygnięta i do chwili obecnej nie otrzymał w tej sprawie decyzji administracyjnej. W jego ocenie, taki stan rzeczy powoduje, że organ nie wypełnia dyspozycji określonej w art. 88 ustawy o Policji. W odpowiedzi organ poinformował wnioskodawcę pismem z dnia [...] września 2009 r., że w chwili obecnej Komendant Główny Policji nie posiada w swojej dyspozycji mieszkania, które mogłoby zostać wykorzystane na realizację przydziału lokalu mieszkalnego. Wskazał, że w myśl art. 97 ust. 5 ustawy z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Policji (Dz. U. z 2007 r. Nr 43, poz. 277 ze zm.), w drodze decyzji administracyjnej następuje przydział i opróżnienie lokalu mieszkalnego oraz załatwianie spraw, o których mowa w art. 91, 92, 94, 95 ust. 2-4 tej ustawy. Katalog spraw podlegających rozstrzygnięciu w drodze decyzji administracyjnej jest katalogiem zamkniętym, a zatem ustawodawca nie przewidział odmownego rozpatrzenia wniosku o przydział lokalu mieszkalnego w formie decyzji administracyjnej. Organ zwrócił jednocześnie uwagę, że dyspozycja art. 88 ust. 1 ustawy o Policji dotyczy prawa funkcjonariusza do uzyskania lokalu mieszkalnego, natomiast jego realizacja uzależniona jest od faktycznych możliwości organu w tym przedmiocie. W raporcie z dnia [...] listopada 2009 r. M. B. ponowił swój wniosek o wydanie decyzji, w przedmiocie przydziału lokalu mieszkalnego. Sprecyzował przy tym, że przedmiotem jego wniosku jest lokal nr [...] przy ul. B. [...] w W.. Wniósł również, w przypadku braku możliwości przydziału ww. lokalu na ulicy B. o wskazanie przydziału innego lokalu mieszkalnego, który pozwoli na rozwiązanie jego trudnej sytuacji, w jakiej znalazł się wraz z żoną. Komendant Główny Policji pismem z dnia [...] stycznia 2010 r., ustosunkowując się do raportu z dnia [...] listopada 2009 r., stwierdził, że sprawa była przedmiotem czynności sprawdzająco-wyjaśniających prowadzonych przez Wydział Kontroli Finansowo-Gospodarczej Biura Kontroli KGP. W ich wyniku stwierdzono, że pozytywne zaopiniowanie jego kandydatury do przydziału lokalu mieszkalnego przy ul. B., nastąpiło niezgodnie z obowiązującymi przepisami, jak i kryteriami przyjętymi przez członków komisji. Następnie nastąpiła wymiana korespondencji pomiędzy wnioskodawcą a Biurem Kontroli KGP, odnosząca się do powyższych ustaleń dokonanych w trakcie czynności sprawdzająco-wyjaśniających. Ostatecznie poinformowano M. B., że w przyszłości nie będzie udzielana odpowiedź na kolejne jego pisma związane z tematyką przeprowadzonych czynności. Ponadto pouczono go, że w przedmiotowej sprawie nie obowiązuje tryb administracyjny. Organ wskazał również, że w dotychczasowej korespondencji Biuro Logistyki Policji KGP wyjaśniło wszystkie nurtujące wnioskodawcę kwestie oraz przedstawiło stanowisko dotyczące przydziału lokalu mieszkalnego z uwzględnieniem obecnej sytuacji prawnej. Komendant podtrzymał jednocześnie swoje stanowisko, że żądanie wydania decyzji administracyjnej na opisanym etapie sprawy jest bezpodstawne. Następnie M. B. pismem z dnia [...] kwietnia 2010 r. wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na bezczynność Komendanta Głównego Policji, w przedmiocie rozpoznania wniosków z dnia [...] sierpnia 2009 r. oraz [...] listopada 2009 r., dotyczących wydania decyzji w przedmiocie przydziału lokalu mieszkalnego. Zarzucił organowi naruszenie przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego, ustawy o Policji oraz rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 18 maja 2005 r., w sprawie szczegółowych zasad przydziału, opróżniania i norm zaludnienia lokali mieszkalnych oraz przydziału i opróżniania tymczasowych kwater przeznaczonych dla policjantów (Dz. U. Nr 105, poz. 884 ze zm.; dalej także Rozporządzenie), w zakresie realizacji prawa do przydziału lokalu mieszkalnego oraz niewydania w tym przedmiocie decyzji administracyjnej. Powyższa skarga została uwzględniona przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, który wyrokiem z dnia 21 października 2010 r. o sygnaturze akt II SAB/Wa 194/10, zobowiązał Komendanta Głównego Policji do rozpoznania wniosków skarżącego z dnia [...] sierpnia 2009 r. i z dnia [...] listopada 2009 r., w terminie 30 dni od dnia otrzymania prawomocnego wyroku wraz z aktami postępowania administracyjnego. Realizując powyższy wyrok, Komendant Główny Policji wydał w dniu [...] lutego 2011 r., na podstawie art. 104 kpa, art. 88 ust. 1 i art. 97 ust. 5 ustawy z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Policji (Dz. U. z 2007 r. Nr 43, poz. 277 z późn. zm.) w związku z § 1 ust. 1 oraz § 14 ust. 1 pkt 2 lit. a rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 18 maja 2005 r. w sprawie szczegółowych zasad przydziału, opróżniania i norm zaludnienia lokali mieszkalnych oraz przydziału i opróżnienia tymczasowych kwater przeznaczonych dla policjantów (Dz. U. Nr 105, poz. 884 z późn. zm.), decyzję nr [...], którą odmówił M. B. przydziału lokalu mieszkalnego. Uzasadniając powyższe rozstrzygnięcie, organ wskazał, że przeprowadzając postępowanie wziął pod uwagę wszystkie wnioski złożone przez funkcjonariusza w sprawie przydziału lokalu mieszkalnego, a także wnioski o przydział lokalu wszystkich policjantów pełniących służbę w Komendzie Głównej Policji. Po analizie materiału dowodowego organ doszedł do przekonania, że M. B. nie legitymuje się najdłuższym czasem oczekiwania na przydział lokalu mieszkalnego, spośród funkcjonariuszy Komendy Głównej Policji, przez co nie spełnia przesłanki określonej w § 1 ust. 1 Rozporządzenia, zgodnie z którą, lokal mieszkalny przydziela się policjantowi w razie braku mieszkania z uwzględnieniem kolejności wynikającej z czasu oczekiwania na przydział lokalu mieszkalnego. Dodatkową okolicznością przemawiającą za odmową przydziału lokalu mieszkalnego dla strony jest fakt, że Komendant Główny Policji nie dysponuje wolnym lokalem mieszkalnym. Od powyższej decyzji M. B. wniósł pismem z dnia [...] lutego 2011 r. odwołanie do Ministra Spraw Wewnętrznych, wskazując na naruszeniem przepisów art. 7, 8, 9, 10, 79, 81 i art. 107 kpa oraz przepisów ustawy o Policji oraz Rozporządzenia. Zauważono także błędne powołanie w decyzji przepisu art. 97 ust. 5 ustawy o Policji, który mówi o przydziale i opróżnianiu mieszkań. W odwołaniu strona wskazała na popełnienie przez organ szeregu uchybień w trakcie prowadzenia postępowania administracyjnego, jak również w uzasadnieniu decyzji. W pierwszej kolejności podniesiono, że Komendant nie wskazał precyzyjnie, przyznania jakiego lokalu mieszkalnego odmówiono mu w kwestionowanej decyzji, jak również, który dokładnie wniosek był przedmiotem procedowania przez organ. Dodatkowo z treści uzasadnienia nie wynika, na jakich konkretnie materiałach dowodowych oparł się organ administracji, twierdząc, że M. B. nie legitymuje się najdłuższym czasem oczekiwania, na przydział lokalu mieszkalnego. Strona wskazała tu na wewnętrzną sprzeczność, albowiem organ jednocześnie zaznaczył, że brał pod uwagę wniosek funkcjonariusza z dnia [...] grudnia 2002 r., a ponadto zacytował treść pisma ldz. [...] z dnia [...] marca 2009 r., w którym dyrektor Biura Kontroli KGP, badający sprawę jednoznacznie stwierdził, że spośród kandydatów do przedmiotowego lokalu strona legitymowała się najdłuższym czasem oczekiwania na przydział lokalu mieszkalnego. Kolejnym argumentem podniesionym przez funkcjonariusza była okoliczność, że innym funkcjonariuszom, składającym wnioski w latach 2008-2009 były przyznawane lokale mieszkalne, pomimo twierdzeń organu zawartych w uzasadnieniu decyzji, że wolnych lokali nie posiada. Dodatkowo strona wskazała, że nie była informowana w trakcie postępowania o dowodach przeprowadzonych przez organ. M. B. powołując się na treść § 1 ust. 1 Rozporządzenia wskazał, że spełnia obydwa wymagane kryteria, tj. brak posiadania w miejscu pełnienia służby mieszkania albo zajmowanie lokalu niezgodnego z przysługującymi policjantowi oraz członkom jego rodziny normami zaludnienia oraz uwzględnienie kolejności wynikającej z czasu oczekiwania na przydział lokalu mieszkalnego. Minister Spraw Wewnętrznych decyzją nr [...] z dnia [...] marca 2011 r., wydaną na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 kpa w związku z art. 97 ustawy o Policji, postanowił: – uchylić decyzję Komendanta Głównego Policji nr [...] z dnia [...] lutego 2011 w części dotyczącej rozstrzygnięcia decyzji, w pozostałej części utrzymać ją w mocy, – odmówić M. B. przydziału lokalu mieszkalnego nr [...] przy ul. B. [...] w Warszawie. Powyższa decyzja stała się przedmiotem skargi do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, który wyrokiem z dnia 16 stycznia 2013 r. o sygn. akt II SA/Wa 1511/11 stwierdził jej nieważność, argumentując, iż została ona wydana z naruszeniem przepisów o właściwości, co obligowało Sąd do stwierdzenia jej nieważności, na mocy art. 156 § 1 pkt 1 kpa. Sąd wskazał w uzasadnieniu orzeczenia, że zgodnie z przepisem art. 5 ust. 1 ustawy z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Policji, centralnym organem administracji rządowej, właściwym w sprawach ochrony bezpieczeństwa ludzi oraz utrzymania bezpieczeństwa i porządku publicznego, jest Komendant Główny Policji. Organ ten jest zatem ministrem w rozumieniu art. 5 § 2 pkt 4 kpa, tak więc od wydanej przez niego decyzji nie służby odwołanie, lecz wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy, o którym mowa w przepisie art. 127 § 3 kpa. Zatem błędne było wydanie decyzji przez Ministra Spraw Wewnętrznych. Po wydaniu powyżej opisanego wyroku i zakwalifikowaniu środka odwoławczego wniesionego przez M. B. jako wniosku o ponowne rozpoznanie sprawy, Komendant Główny Policji wydał opisaną na wstępie decyzję. Uzasadniając swoje rozstrzygnięcie, Komendant Główny Policji przypomniał dotychczasowy przebieg postępowania w sprawie, a także sprecyzował, że przedmiotem postępowania były wnioski M. B., złożone w dniu [...] sierpnia 2009 r. i w dniu [...] listopada 2009 r., które odnoszą się do przydziału konkretnego lokalu mieszkalnego, tj. lokalu nr [...] przy ul. B. [...] w W.. Odnosząc się do tak zakreślonych granic postępowania, organ wskazał, że zarzuty strony dotyczą głównie postępowania zasadniczego. Jako niesłuszny został zatem oceniony przez organ zarzut nieinformowania go o przebiegu postępowania, ani braku zapoznania z materiałem dowodowym, albowiem na raporty M. B. z dnia [...] sierpnia 2009 r. i z dnia [...] listopada 2009 r. były udzielane odpowiedzi pismami odpowiednio z dnia [...] września 2009 r. oraz z dnia [...] stycznia 2010 r., gdzie wyjaśniona została kwestia nieprawidłowości w sprawie propozycji przydziału lokalu przy ul. B. [...] m. [...] w W.. Ponadto w odpowiedzi na zarzut przyznawania lokali mieszkalnych poza kolejnością w trybie § 1 ust. 2 pkt 2 rozporządzenia MSWiA z dnia 18 maja 2005 r. organ zaznaczył, iż decyzje odnośnie kwalifikacji stanowisk i ewentualnego przydziału w trybie wskazanym powyżej należą wyłącznie do kompetencji Komendanta Głównego Policji, który nie uznał w niniejszej sprawie za zasadne skorzystanie z tej możliwości. Powołując się na art. 88 ustawy z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Policji, zgodnie z którym policjantowi w służbie stałej przysługuje prawo do lokalu mieszkalnego w miejscowości, w której pełni służbę lub w miejscowości pobliskiej, z uwzględnieniem liczby członków rodziny oraz ich uprawnień wynikających z odrębnych przepisów organ wskazał, że przepisy te nie określają terminu, w jakim organ Policji zobowiązany jest wywiązać się z tego obowiązku, określają natomiast szczegółowe zasady przydziału lokali pozostających w dyspozycji resortu. Natomiast w myśl § 1 ust. 1 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 18 maja 2005 r. w sprawie szczegółowych zasad przydziału, opróżniania i norm zaludnienia lokali mieszkalnych oraz przydziału i opróżniania tymczasowych kwater przeznaczonych dla policjantów (Dz. U. Nr 105, poz. 884 z późn. zm.) - lokal mieszkalny przydziela się policjantowi z uwzględnieniem przysługujących norm zaludnienia oraz kolejności wynikającej z czasu oczekiwania na przydział lokalu mieszkalnego. Komendant Główny Policji zwrócił również uwagę na zmianę statusu lokalu przy przy ul. B. [...] m. [...] w W., związaną z zawartym pomiędzy nim a Prezydentem m. st. Warszawy Porozumieniem z dnia 4 sierpnia 2009 r., w współpracy w zakresie dysponowania lokalami stanowiącymi własność m. st. Warszawy i pozostającymi w dyspozycji Komendanta Głównego Policji, z przeznaczeniem na tymczasowe kwatery dla funkcjonariuszy Policji. W jego wyniku wspomniany lokal pozostał w dyspozycji Komendanta Głównego Policji z przeznaczeniem na tymczasową kwaterę. Wobec faktu, iż strona zamieszkuje w tymczasowej kwaterze w W. przy ul. Z. [...] m. [...] od 2003 r., którą otrzymał z zasobów Komendy Głównej Policji, organ nie znalazł podstaw do przydzielenia kolejnej kwatery tymczasowej. Powyższa decyzja stała się przedmiotem skargi M. B. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, w której wniósł on o jej uchylenie oraz zobowiązanie organu do wydania decyzji uwzględniającej żądanie strony w zakresie realizacji prawa do lokalu mieszkalnego. Zarzucił jednocześnie naruszenie szeregu przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego, w tym w szczególności art. 7, 8, 9, 10, 35, 77, 79, 81 i art. 107. Uzasadniając swoją skargę, M. B. w dużej mierze ponowił argumentację przedstawioną w treści odwołania z dnia [...] lutego 2011 r., od decyzji Komendanta Głównego Policji z dnia [...] lutego 2011 r. nr [...]. Wskazywał przy tym na nieprawidłowe przyjęcie przez organ początku okresu oczekiwania przez niego na przydział lokalu mieszkalnego, co w konsekwencji doprowadziło do uznania, że nie jest on najdłużej oczekującym funkcjonariuszem. Ponadto wskazał na niedostateczne uzasadnienie faktyczne i prawne decyzji odmawiającej mu przydziału lokalu mieszkalnego, w szczególności niewyjaśnienie, na czym polegały nieprawidłowości w działaniu Komisji Mieszkaniowej przy Komendancie Głównym Policji, która w 2008 r. pozytywnie zaopiniowała jego wniosek o przydział lokalu mieszkalnego. Równocześnie podkreślił, że spełnia kryteria określone w art. 88 ustawy o Policji oraz w rozporządzeniu Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 18 maja 2005 r. w sprawie szczegółowych zasad przydziału, opróżniania i norm zaludnienia lokali mieszkalnych oraz przydziału i opróżniania tymczasowych kwater przeznaczonych dla policjantów, a żadne inne nie zostały mu przez organ przedstawione, przez co niezrozumiałe są motywy organu przyjęte przy podjęciu decyzji o odmowie. W odpowiedzi na skargę Komendant Główny Policji wniósł o jej oddalenie, podtrzymując w całości stanowisko zaprezentowane w zakwestionowanej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Stosownie do art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269), sąd administracyjny sprawuje w zakresie swojej właściwości kontrolę pod względem zgodności z prawem. Oznacza to, że kontrola sądowoadministracyjna sprowadza się do zbadania, czy organy wydając zaskarżony akt nie naruszyły przepisów prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy. Ocena dokonywana jest według stanu faktycznego i prawnego na dzień wydania aktu, na podstawie materiału dowodowego zebranego w toku postępowania administracyjnego. Z brzmienia zaś art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm., dalej: "p.p.s.a.") wynika, że w przypadku, gdy Sąd stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, bądź inne naruszenie przepisów postępowania, jeśli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy, wówczas - w zależności od rodzaju naruszenia - uchyla decyzję lub postanowienie w całości lub części, albo stwierdza ich nieważność, bądź też stwierdza wydanie decyzji lub postanowienia z naruszeniem prawa. Na wstępie rozważań wskazać należy na unormowanie przepisu art. 153 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Przepis ten stanowi, iż ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie ten Sąd oraz organ, którego działanie lub bezczynność było przedmiotem zaskarżenia. Przez ocenę prawną, o której mowa w cytowanym przepisie, należy rozumieć wyjaśnienie istotnej treści przepisów prawnych i sposobu ich stosowania w rozpatrywanej sprawie. Natomiast wskazania co do dalszego postępowania stanowią z reguły konsekwencje oceny prawnej. Dotyczą one sposobu działania w toku ponownego rozpoznania sprawy i mają na celu uniknięcie błędów już popełnionych oraz wskazanie kierunku, w którym powinno zmierzać przyszłe postępowanie (por. A. Kabat [w:] B. Dauter, B. Gruszczyński, A. Kabat, M. Niezgódka – Medek, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi – Komentarz, Zakamycze 2009). Ustanie mocy wiążącej oceny prawnej może spowodować zmiana, po wydaniu orzeczenia, istotnych okoliczności faktycznych oraz wzruszenie orzeczenia (zawierającego ocenę prawną) w przewidzianym trybie. Przenosząc te uwagi na grunt niniejszej sprawy przypomnieć należy, że Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, wyrokiem z dnia 21 października 2010 r. o sygnaturze akt II SAB/Wa 194/10, zobowiązał Komendanta Głównego Policji do rozpoznania wniosków skarżącego z dnia [...] sierpnia 2009 r. i z dnia [...] listopada 2009 r., w terminie 30 dni od dnia otrzymania prawomocnego wyroku wraz z aktami postępowania administracyjnego. W uzasadnieniu tego orzeczenia Sąd wskazał, że bezspornym jest, iż skarżący pełni służbę stałą w Policji jako [...] Komendy Głównej Policji i w tym charakterze złożył wnioski z dnia [...] sierpnia 2009 r. i [...] listopada 2009 r. o przydział lokalu mieszkalnego do Komendanta Głównego Policji. Sąd wskazał również, że przepis art. 88 ust. 1 pow. ustawy z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Policji, statuuje zasadę, w myśl której policjantowi w służbie stałej przysługuje prawo do lokalu mieszkalnego w miejscowości, w której pełni służbę, lub w miejscowości pobliskiej, z uwzględnieniem liczby członków rodziny oraz ich uprawnień wynikających z przepisów odrębnych. Zawarty w tym samym, Rozdziale 8 ustawy, dotyczącym mieszkań funkcjonariuszy Policji, przepis art. 90 określa w sposób przedmiotowo - podmiotowy lokale mieszkalne dla policjantów, a wydane na podstawie art. 97 ust. 1 ustawy rozporządzenie Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 17 października 2001 r. (Dz. U. Nr 131, poz. 1469), reguluje szczegółowe zasady przydziału, opróżniania i norm zaludnienia lokali mieszkalnych oraz przydziału i opróżniania tymczasowych kwater przeznaczonych dla policjantów. Zgodnie z przepisem art. 97 ust. 5 ustawy, przydział i opróżnianie mieszkań oraz załatwianie spraw (co nie dotyczy niniejszego postępowania), o których mowa w art. 91, 92, 94 i 95 ust. 2-4, następuje w formie decyzji administracyjnej. Poddanie spraw o przydział lokali mieszkalnych policjantom postępowaniu administracyjnemu, implikuje - przy braku odmiennych regulacji w ustawie o Policji, że do terminów załatwienia spraw o przydział lokali zastosowanie mają przepisy art. 35 i 36 kpa, dotyczące terminów załatwienia spraw, oraz czynności organów w przypadku niezałatwienia sprawy w terminie określonym w art. 36 kpa. Reasumując, Sąd stwierdził, że organ powinien zatem rozpatrzyć podanie skarżącego zgodnie z zasadami procedury administracyjnej. Argumenty organu, że ustawa o Policji nie przewiduje expressis verbis uprawnienia do wydawania decyzji odmownej, w przypadku decyzji o przydziale lokalu mieszkalnego w świetle ww. rozważań nie mogą być przyjęte. Organ zawsze, gdy przepis prawa administracyjnego materialnego przewiduje nadanie jakiegoś uprawnienia może wydać inną decyzję. W ten sposób dochodzi do ustalenia sytuacji prawnej danego podmiotu, do czego zawsze są zobowiązane organy administracji. Przypomnieć należy również, że organ został zobowiązany wyrokiem Sądu do rozpoznania obu wniosków skarżącego, tj. wniosku z dnia [...] sierpnia 2009 r. oraz wniosku z dnia [...] listopada 2009 r. We wniosku z dnia [...] sierpnia 2009 r. M. B. zwrócił się do Komendanta Głównego Policji o wydanie decyzji w przedmiocie przydziału lokalu mieszkalnego. W uzasadnieniu wskazał, że na przydział lokalu mieszkalnego w Komendzie Głównej Policji oczekuje od 10 lat. Natomiast kwestia lokalu mieszkalnego, po ostatniej uchwale komisji mieszkaniowej z dnia [...] grudnia 2008 r., nie została rozstrzygnięta i do chwili obecnej nie otrzymał w tej sprawie decyzji administracyjnej. W raporcie zaś z dnia [...] listopada 2009 r. M. B. nie tylko wniósł o wydanie decyzji, w przedmiocie przydziału lokalu mieszkalnego przy ul. B. [...] w W., lokal nr [...], ale również wskazał, że w przypadku braku możliwości przydziału ww. lokalu na ulicy B. o wskazanie przydziału innego lokalu mieszkalnego, który pozwoli na rozwiązanie jego trudnej sytuacji w jakiej znalazł się wraz z żoną. Organ orzekając po prawomocnym wyroku Sądu, zobowiązującym go do rozpoznania obu wniosków, rozpoznał sprawę jedynie w zakresie wniosku skarżącego dotyczącego możliwości przydziału lokalu mieszkalnego przy ul. B. [...] w W. nr [...], całkowicie pomijając drugą część wniosku z dnia [...] listopada 2009 r., dotyczącą możliwości przydziału jakiegokolwiek innego lokalu mieszkalnego, który pozwoli na rozwiązanie jego trudnej sytuacji, w jakiej znalazł się wraz z żoną. W ocenie Sądu w składzie orzekającym w niniejszej sprawie, przy wydaniu decyzji przez Komendanta Głównego Policji, doszło do naruszenia przepisów postępowania, które to naruszenie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Podejmując decyzje administracyjne w przedmiocie przydziału lokalu mieszkalnego, do którego rozstrzygnięcia był zobowiązany Komendant Główny Policji wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, organ związany był bowiem regułami postępowania administracyjnego, określającymi jego obowiązki w zakresie prowadzenia postępowania i orzekania. Tymczasem Komendant Główny Policji, rozpoznał tak sformułowane wnioski skarżącego jedynie w części dotyczącej przyznania lokalu mieszkalnego przy ulicy B. nr [...] m. [...] w W., pomijając zupełnie w swoich rozstrzygnięciach tę część wniosku skarżącego, w której wnosił o przydział mu innego lokalu mieszkalnego, który pozwoli na rozwiązanie jego trudnej sytuacji, w jakiej znalazł się wraz z żoną. Tym samym, jak słusznie zauważył na rozprawie skarżący, organ nie rozpoznał jego wniosku w całości, a jedynie w jego części. Wskazać należy, że organy administracji są niewątpliwie związane żądaniem strony. Komendant Główny Policji, orzekając w sprawie dwukrotnie, nie wyjaśnił zaś nawet w swoich decyzjach, dlaczego w ogóle odstąpił od rozpoznania wniosku w całości, tj. również w części dotyczącej możliwości przyznania jakiegokolwiek innego lokalu mieszkalnego, szczególnie w sytuacji, gdy był do tego zobligowany prawomocnym wyrokiem Sądu, od którego nie była wnoszona skarga kasacyjna. Nadto, organ w swoich rozstrzygnięciach nie odniósł się do argumentacji skarżącego zawartej w jego wniosku z dnia [...] listopada 2009 r. Wskazać należy, że rozpoznanie tego wniosku w całości może radykalnie zmieniać sytuację mieszkaniową skarżącego. Mając na uwadze powyższe, stwierdzić należy, że zaskarżona decyzja została wydana również z naruszeniem przepisów postępowania zawartych w art. 11 Kpa i art. 107 § 3 Kpa, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Zasada przekonywania o której mowa w art. 11 Kpa nie zostanie zrealizowana, gdy organ pominie milczeniem niektóre twierdzenia lub nie odniesie się do faktów istotnych dla danej sprawy. Powołana wyżej zasada obowiązuje zarówno w postępowaniu przed organem I, jak i II instancji, którego obowiązkiem jest nie tylko kontrola kwestionowanego aktu, ale również ponowne merytoryczne rozpatrzenie sprawy. W rozpoznawanej sprawie Komendant Główny Policji wydał swoje rozstrzygnięcie, rozpoznając wniosek o ponowne rozpoznanie sprawy. Zaskarżone rozstrzygnięcie jest bowiem decyzją odwoławczą wydaną na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 Kpa. Wskazać należy, iż charakter rozstrzygnięć organu odwoławczego w sposób bezpośredni zdeterminowany jest zasadą dwuinstancyjności postępowania administracyjnego. Jej istota polega na dwukrotnym rozpatrzeniu i rozstrzygnięciu tej samej sprawy wyznaczonej treścią zaskarżonej decyzji. Wypływa stąd obowiązek traktowania postępowania odwoławczego jako powtórzenia rozstrzygania tej samej sprawy. Decyzja organu II instancji jest takim samym aktem stosowania prawa, jak decyzja organu I instancji, a działanie organu odwoławczego nie ma charakteru kontrolnego, ale jest działaniem merytorycznym, równoważnym działaniu organu I instancji (T. Woś, J. Zimmermann, glosa do uchwały SN z dnia 23 września 1986 roku, III AZP 11/86, Pip 1989, z. 8, s. 147). Wskazać również należy, że jeśli organ powziął jakiekolwiek wątpliwości co do treści wniosku, w szczególności co do zasadności zawartych w nim żądań, miał obowiązek zwrócenia się do wnioskodawcy, aby ten sprecyzował swoje żądania. Podstawę takiego działania ze strony organu administracji stanowi art. 64 § 2 Kpa, który określa, że jeżeli podanie nie czyni zadość innym wymaganiom ustalonym w przepisach prawa, należy wezwać wnoszącego do usunięcia braków w terminie siedmiu dni, z pouczeniem, że nieusunięcie tych braków spowoduje pozostawienie podania bez rozpoznania. Powyższe sprawia, że organ naruszył art. 7 i art. 77 Kpa w związku z niezastosowaniem art. 64 § 2 Kpa. Zaniechał bowiem rozpatrzenia całokształtu materiału dowodowego, poprzez nierozpoznanie w całości uzasadnienia wniosku skarżącego. Naruszenia te również mogły mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Niezależnie od uwag poczynionych wyżej wskazać należy, że w istocie nie jest wiadomo, w oparciu o jakie przepisy prawa materialnego organ procedował, bowiem uchylając swoją wcześniejszą decyzję z dnia [...] lutego 2011 r. i odmawiając przyznania skarżącemu przydziału lokalu mieszkalnego nr [...] przy ulicy B. [...] w W., powołał jedynie w podstawie prawnej decyzji art. 138 § 1 pkt 2 kpa, nie wskazując jakiegokolwiek przepisu prawa materialnego. Tak więc również z tego powodu decyzja obarczona była wadą prawną, która uniemożliwiała Sądowi jej rozpoznanie. W ocenie Sądu, w składzie orzekającym w niniejszej sprawie, powyższe musi skutkować uchyleniem zarówno zaskarżonej, jak i poprzedzającej ją decyzji z dnia [...] lutego 2011 r. Rozpoznając sprawę ponownie, organ winien uwzględnić poczynione przez Sąd uwagi i wydać rozstrzygnięcie z poszanowaniem reguł procedury administracyjnej, w tym słusznego interesu strony - art. 7 Kpa. Z uwagi na powyższe, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, działając na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. "c" p.p.s.a, orzekł, jak w punkcie I sentencji wyroku. W oparciu o art. 152 p.p.s.a., Sąd wstrzymał wykonanie zaskarżonej decyzji w całości.