II SA/Wa 1404/15

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Adam Lipiński, Sędziowie WSA Ewa Pisula – Dąbrowska, Janusz Walawski (spr.), Protokolant starszy sekretarz sądowy Maria Zawada, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 12 stycznia 2016 r. sprawy ze skargi J. D. na decyzję Prezesa Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa z dnia [...] lipca 2015 r. nr [...] w przedmiocie dostępu do informacji publicznej 1. uchyla zaskarżoną decyzję, 2. zasądza od Prezesa Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa na rzecz skarżącego J. D. kwotę 200 zł (słownie: dwieście złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania. Dyrektor [...] Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa (zwana dalej Agencją), na podstawie art. 16 w zw. z art. 5 ust. 2 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. z 2014 r., poz. 782 z późn. zm.) w zw. z art. 10 ust. 1 ustawy z dnia 9 maja 2008 r. o Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa (Dz. U. z 2014 r., poz. 1438 z późn. zm.), w dniu [...] maja 2015 r. wydał decyzję nr [...], którą odmówił J. D. udostępnienia informacji publicznej dotyczącej danych osobowych osób, którym Agencja Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa wypłacała wsparcie do działek ewidencyjnych nr [...] w R., nr [...] w L., nr [...] w B., nr [...] w O. i nr [...] w O.. Organ w uzasadnieniu decyzji podał, że udzielenie żądanych informacji naruszyłoby prywatność osoby, której dane osobowe dotyczą. Ewentualne udzielenie żądanych informacji wiązałoby się z koniecznością ujawnienia danych, których Agencja udostępnić zgodnie z prawem nie może. Żądane informacje należą bowiem do danych osobowych wskazanych w art. 6 ust. 1 ustawy o ochronie danych osobowych, których udostępnienie może naruszyć prawa i wolności osób, których dotyczą oraz danych, których udostępnienie ogranicza art. 5 ust. 2 ustawy o dostępie do informacji publicznej z uwagi na prywatność tych osób lub osoby. Udostępnienie przedmiotowych danych jest niemożliwe również z uwagi na to, że w przypadku ich bezpodstawnego udostępnienia osoba, której dane zostałyby udostępnione, mogłaby skutecznie wystąpić z roszczeniem z art. 51 ust. 1 ustawy o ochronie danych osobowych, co wiązałoby się z odpowiedzialnością Agencji za naruszenie dóbr osobistych. W tym miejscu podać należy, że Wojewódzki Sad Administracyjny w Krakowie po rozpoznaniu na rozprawie skargi J. D. na bezczynność Dyrektora [...] Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w K. w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej w dniu 29 maja 2015 r. wydał wyrok sygn. akt II SAB/Kr 47/15, w którym: 1) stwierdził, ze bezczynność miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa; 2) umorzył postępowanie w przedmiocie zobowiązania do wydania aktu administracyjnego lub dokonania czynności; 3) wymierzył Dyrektorowi [...] Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji w K. grzywnę w wysokości 500 zł; 4) zasądził od Dyrektora [...] Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w K. na rzecz skarżącego J. D. kwotę 100 zł tytułem zwrotu kosztów postępowania. Sąd w uzasadnieniu wyroku stwierdził m.in., że z uwagi na zakres badanej sprawy ze skargi na bezczynność oraz uwzględniając fakt, że po wniesieniu skargi organ wydał akt administracyjny w postaci decyzji nr [...] z dnia [...] maja 2015 r., postępowanie sądowe stało się bezprzedmiotowe i należało je umorzyć. Prezes Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa, na podstawie art. 138 § 2 Kpa w zw. z art. 16 ust. 2 ustawy o dostępie do informacji publicznej i art. 10 ust. 2 ustawy o Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa, w dniu [...] lipca 2015 r. wydał decyzję nr [...], którą uchylił zaskarżoną decyzję w całości i umorzył postępowanie przed organem pierwszej instancji. Organ odwoławczy w uzasadnieniu decyzji odwołał się do wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 9 sierpnia 2011 r. sygn. akt I OSK 941/11, z którego wywiódł, że organem właściwym do udostępnienia informacji publicznej w zakresie dotyczącym Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa jest wyłącznie jej Prezes. Tym samym decyzja nr [...] Dyrektora [...] Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa z dnia [...] maja 2015 r. o odmowie udzielenia informacji publicznej została wydana przez organ, który nie jest właściwy w sprawie i, jako dotknięta istotną wadą prawną, powinna zostać uchylona. Uwzględniając całokształt okoliczności tej sprawy, Prezes uznał decyzję organu pierwszej instancji za nieprawidłową. W związku z powyższym, zgodnie z art. 138 § 2 Kpa, podjęta została decyzja o charakterze kasacyjnym, połączona z umorzeniem sprawy z uwagi na fakt, że postępowanie w sprawie udzielenia informacji publicznej nie powinno być wszczęte i prowadzone przez Dyrektora [...] Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa, lecz Prezesa tej Agencji, jako organu I instancji. Wniosek strony o udzielenie informacji publicznej powinien zostać przekazany do Prezesa Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa, w imieniu którego, zgodnie z § 3 ust. 3 zarządzenia nr [...] tego organu, rozstrzygnięcie merytoryczne wyda upoważniona przez niego osoba w [...] Oddziale Regionalnym Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w K., od którego przysługiwać będzie stronie prawo złożenia wniosku do Prezesa o ponowne rozpatrzenie sprawy. J. D. wniósł do Wojewódzkiego Sadu Administracyjnego w Warszawie skargę na decyzje Prezesa Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa z dnia [...] lipca 2015 r., w której podał, że zaskarżona decyzja jest jednoznaczną odmową wykonania wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 29 maja 2015 r. sygn. akt II SAB/Kr 47/15 i w praktyce akceptuje decyzję organu pierwszej instancji o odmowie udostępnienia informacji publicznej. Skarżący wniósł o nakazanie organowi natychmiastowe udostępnienie informacji publicznej oraz przyznanie mu odszkodowania za wieloletnie ponoszenie kosztów sporu. Prezes Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie i podtrzymał stanowisko przedstawione w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Skarżący w piśmie procesowym do Sądu z dnia 14 września 2015 r. zgłosił "sprzeciw wobec wywodów zawartych w odpowiedzi na skargę" i wniósł o uznanie zasadności jego skargi oraz przyznanie zwrotu wszystkich kosztów poniesionych w sprawie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Zgodnie z art 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2014 r., poz. 1647 z późn. zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej oraz rozstrzyganie sporów kompetencyjnych i o właściwość między organami jednostek samorządu terytorialnego, samorządowymi kolegiami odwoławczymi i między tymi organami a organami administracji rządowej. Kontrola, o której mowa w § 1, sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Natomiast art. 3 § 1 i § pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnym (t.j. Dz. U. z 2012 r., poz. 270 z późn. zm.) stanowi, że sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na decyzje administracyjne. Zgodnie z art 134 § 1 powołanej powyżej ustawy, sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Przedmiotem kontroli sądowoadministracyjnej w rozpoznawanej sprawie była decyzja Prezesa Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa z dnia [...] lipca 2015 r., który w jej podstawie prawnej powołał art. 138 § 2 Kpa i na jego podstawie uchylił w całości zaskarżoną decyzję i umorzył postępowanie przed organem pierwszej instancji. Zgodnie natomiast z art. 153 ustawy – Prawo o postępowaniu przez sądami administracyjnymi, ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie organy, których działanie, bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania było przedmiotem zaskarżenia, a także sądy, chyba że przepisy prawa uległy zmianie. Przez ocenę prawną należy rozumieć wyjaśnienie istotnej treści przepisów prawnych i sposobu ich stosowania w rozpoznawanej sprawie. Pojęcie to obejmuje zarówno krytykę sposobu zastosowania normy prawnej w zaskarżonym akcie (czynności), jak i wyjaśnienie, dlaczego stosowanie tej normy przez organ, który wydał ten akt (czynność) zostało uznane za błędne. Wskazania co do dalszego postępowania stanowią natomiast z reguły konsekwencje oceny prawnej. Dotyczą one sposobu działania w toku ponownego rozpoznania sprawy i mają na celu uniknięcie błędów już popełnionych oraz wskazanie kierunku, w którym powinno zmierzać przyszłe postępowanie administracyjne. Związanie samego sądu administracyjnego, w rozumieniu powyżej przytoczonego przepisu oznacza zaś to, iż nie może on formułować nowych ocen prawnych, sprzecznych z wyrażonym wcześniej poglądem, lecz zobowiązany jest do podporządkowania się mu w pełnym zakresie oraz konsekwentnego reagowania w razie stwierdzenia braku zastosowania się do wskazań w zakresie dalszego postępowania przed organem administracji publicznej. Dodać należy, iż przepis art. 153 powołanej ustawy ma charakter bezwzględnie obowiązujący co oznacza, że ani organ administracji publicznej ani sąd orzekając ponownie w tej samej sprawie nie mogą nie uwzględnić oceny prawnej i wskazań wyrażonych wcześniej w orzeczeniu sądu, gdyż są nimi związane. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w wyroku z dnia 29 maja 2015 r. dokonał oceny prawnej, poprzez stwierdzenie, że Dyrektor Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa był na mocy art. 4 ust. 1 pkt 4 ustawy o dostępie do informacji publicznej podmiotem obowiązanym do udostępnienia informacji publicznej, co znajduje oparcie w treści art. 2 ust. 1 ustawy z dnia 9 maja 2008 r. o Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa (Dz. U. z 2014 r. poz. 1438 z późn. zm.), zgodnie z którym Agencja jest państwową osoba prawną, zaś dyrektor regionalny jest podmiotem reprezentującym państwową osobę prawną, co dodatkowo potwierdza art. 10 ust. 1 powołanej ustawy, według którego podmiot ten może wydawać decyzje administracyjne. Skoro zatem Sąd przesądził, że organem właściwym do rozpatrzenia wniosku skarżącego o udostępnienie informacji publicznej jest Dyrektor Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w K., który decyzją z dnia [...] maja 2015 r. odmówił skarżącemu udostępnienia żądanej informacji publicznej, to organ odwoławczy związany był dokonaną przez Sąd oceną prawną i powinien rozpatrzyć odwołanie skarżącego i sprawę załatwić merytorycznie. Organ odwoławczy, wbrew twierdzeniu, nie wydał decyzji kasacyjnej, o której mowa w art. 138 § 2 Kpa, a decyzję na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 Kpa. W przepisie tym ustawodawca nie określił przesłanek wydania decyzji o uchyleniu zaskarżonej decyzji i umorzeniu postępowania w pierwszej instancji. Skoro kwestia umorzenia przez organ odwoławczy postępowania przed organem pierwszej instancji nie została uregulowana w tym przepisie, to należy przyjąć, że w tym zakresie mają zastosowanie przepisy o postępowaniu przed organem pierwszej instancji (art. 140 Kpa), czyli art. 105 Kpa. W tym kierunku zmierzają piśmiennictwo i orzecznictwo, które zgodnie przyjmują, że organ odwoławczy może wydać taką decyzję tylko wówczas, gdy postępowanie pierwszoinstancyjne stało się bezprzedmiotowe (W. Dawidowicz, Zarys procesu, 1989, s. 167; B. Adamiak (w:) Komentarz, 1996, s. 590), przy czym chodzi tu o tzw. obiektywną bezprzedmiotowość postępowania pierwszoinstancyjnego, o której mowa w art. 105 § 1 (wyrok NSA w Warszawie z dnia 9 stycznia 1985 r., III SA 1105/84, RNGA 1986, nr 2, s. 37; GAP 1987, nr 5, s. 43, w którym stwierdzono, że: "Art. 138 § 1 pkt 2 Kpa nie precyzuje wyraźnie przyczyn umorzenia w postępowaniu odwoławczym postępowania pierwszej instancji. Wydaje się jednak oczywiste, że umarzając postępowanie organu I instancji, organ odwoławczy kieruje się przesłankami określonymi w art. 105 § 1 Kpa, czyli spowodowaną jakimikolwiek przyczynami – bezprzedmiotowością postępowania (...). Umorzenie postępowania przez organ odwoławczy w wypadku uchylenia decyzji organu I instancji jest dopuszczalne tylko w zw. z art. 105 Kpa. Jeżeli natomiast mimo uchylenia decyzji organu I instancji wniosek skarżącego nie stracił swej aktualności i nie został rozstrzygnięty co do istoty, to postępowanie w sprawie nie stało się bezprzedmiotowe". Według W. Dawidowicza (Zarys procesu, 1989, s. 167) zastosowanie art. 138 § 1 pkt 2 in fine jest zasadne w przypadku, gdy "decyzja organu pierwszej instancji: została wydana w postępowaniu, które należało uznać za bezprzedmiotowe, została wydana na podstawie przepisu prawa materialnego, który utracił moc obowiązującą, dotyczy sprawy administracyjnej rozstrzygniętej już decyzją ostateczną", a także w przypadku, "kiedy nie istnieje już podmiot, który wszczął postępowanie, a rodzaj sprawy administracyjnej wyklucza wstąpienie na miejsce tego podmiotu jego następców prawnych". W związku z tym należy wskazać, że organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję i umorzyć postępowanie przed organem pierwszej instancji, jeżeli postępowanie to było bezprzedmiotowe przed wydaniem zaskarżonej decyzji, czyli istniały podstawy jego umorzenia przez organ pierwszej instancji. Powyższej omówiony przepis może służyć organowi odwoławczemu za podstawę do podejmowania rozstrzygnięć w tzw. trudnych przypadkach, w których konieczne jest uchylenie zaskarżonej odwołaniem decyzji organu pierwszej instancji, lecz równocześnie brak podstaw do orzeczenia co do istoty sprawy lub do przekazania sprawy temu organowi do ponownego rozpatrzenia. Taka sytuacja w rozpoznawanej sprawie nie zaistniała. Reasumując stwierdzić należy, że organ odwoławczy błędnie wskazał podstawę prawną zaskarżonej decyzji, co w oczywisty sposób wynika z jej komparycji, jak również z treści uzasadnienia. Jednocześnie w ocenie Sądu w ustalonym stanie faktycznym i prawnym brak było podstaw do uchylenia zaskarżonej decyzji i umorzenia postępowania przed organem pierwszej instancji, gdyż zainicjowane przez skarżącego postępowanie na żadnym jego etapie nie było bezprzedmiotowe. Tym samym argumentacja organu odwoławczego w zakresie braku właściwości organu pierwszej instancji do prowadzenia postępowania administracyjnego i wydania decyzji jest całkowicie chybiona. Ponadto, w ocenie Sądu, organ odwoławczy wydając zaskarżoną decyzję w sposób niewłaściwy zinterpretował wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 9 sierpnia 2011 r., który został wydany w innym stanie faktycznym. Wobec powyżej stwierdzonych uchybień związanych z naruszeniem przepisów postępowania organ odwoławczy zobowiązany jest rozpatrzyć odwołanie skarżącego i rozstrzygnąć sprawę jego wniosku o udostępnienie informacji publicznej przy uwzględnieniu terminów wynikających z ustawy o dostępie do informacji publicznej. Wobec powyższego Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi uchylił zaskarżoną decyzję. O kosztach orzeczono na podstawie art. 200 powołanej ustawy.