II SA/Wa 1405/11

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Ewa Kwiecińska Sędziowie WSA Iwona Dąbrowska (spr.) Janusz Walawski Protokolant specjalista Aleksandra Weiher po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 15 września 2011 r. sprawy ze skargi K. M. na decyzję Prokuratora Generalnego z dnia [...] marca 2010 r. nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania w sprawie dostępu do informacji publicznej 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz decyzję ją poprzedzającą z dnia [...] stycznia 2010 r. 2. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu w całości Decyzją z dnia [...] marca 2010 r. nr [...] , wydaną na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 i art. 127 § 3 kpa w związku z art. 17 i 16 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. Nr 112, poz. 1198 ze zm.), Prokurator Generalny utrzymał w mocy decyzję Zastępcy Prokuratora Generalnego z dnia [...] stycznia 2010 r. nr [...] , umarzającą postępowanie administracyjne w przedmiocie wniosku K. M. o udostępnienie informacji publicznej przetworzonej. W uzasadnieniu decyzji organ wskazał, iż K. M. zwrócił się drogą elektroniczną w dniu 3 grudnia 2009 r. o udostępnienie informacji publicznej dotyczącej liczby ekshumacji zwłok przeprowadzonych na terenie całego kraju w latach 1998-2008 w związku z prowadzonym postępowaniem przygotowawczym. Pismem Prokuratury Krajowej, doręczonym K. M. w dniu 11 stycznia 2010 r., został on wezwany do wykazania w zakreślonym terminie, szczególnie istotnego interesu publicznego, o którym mowa w art. 3 ust. 1 pkt 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej. Termin ten upłynął w dniu 25 stycznia 2010 r., natomiast pismem datowanym na 25 stycznia 2010 r., zatytułowanym "wniosek o udostępnienie informacji publicznej", K. M. zmodyfikował swój wcześniejszy wniosek, ograniczając uzyskanie informacji o ilości ekshumacji zwłok do 2008 r. Także w tym piśmie wnioskodawca nie wykazał szczególnie istotnego interesu publicznego, który uzasadniałby udzielenie tego typu informacji publicznej przetworzonej. Decyzją z dnia [...] stycznia 2010 r. Zastępca Prokuratora Generalnego umorzył postępowanie administracyjne w przedmiocie złożonego wniosku, argumentując, że przygotowanie i udostępnienie żądanej informacji wymaga zebrania i przeanalizowania danych ze wszystkich jednostek organizacyjnych prokuratury, co wiąże się ze znacznym nakładem dodatkowej pracy prokuratorów i pracowników sekretariatu. Wskazując na powyższe, stwierdził, że jest to informacja publiczna przetworzona w rozumieniu art. 3 ust. 1 pkt 1 ustawy, której udostępnienie wymaga wykazania przez wnioskodawcę szczególnie istotnego interesu publicznego uzasadniającego uzyskanie takiej informacji. Niewskazanie tego rodzaju interesu powoduje, że postępowanie prowadzone w przedmiocie złożonego wniosku stało się bezprzedmiotowe, co skutkowało jego umorzeniem na podstawie art. 14 ust. 2 w zw. z art. 16 ust. 1 ustawy i art. 105 § 1 kpa. Pismem z dnia 4 lutego 2010 r. K. M. zwrócił się o ponowne rozpatrzenie sprawy. W uzasadnieniu wniosku powtórzył wcześniejsze argumenty dotyczące bezpiecznego podpisu elektronicznego, kwestionując zarazem obowiązek wykazania szczególnie istotnego interesu publicznego, ponieważ żąda on tylko podania określonych liczb, a nie sporządzenia statystyki. Poza tym zakwestionował podpisanie decyzji przez Zastępcę Prokuratora Generalnego oraz zarzucił, że zaskarżona decyzja wydana została na podstawie niewłaściwych przepisów, a w toku postępowania popełniono wiele błędów proceduralnych. W wyniku ponownego rozpatrzenia sprawy Prokurator Generalny decyzją z dnia [...] marca 2010 r. utrzymał w mocy decyzję z dnia [...] stycznia 2010 r., stwierdzając, że w sprawie prawidłowo został rozstrzygnięty zasadniczy dla jej bytu prawnego problem, dotyczący ustawowego obowiązku wykazania przez wnioskodawcę szczególnie istotnego interesu publicznego, który uzasadniałby udzielenie mu żądanej informacji. Organ podał, że wbrew stanowisku wnioskodawcy, informacja o ekshumacji zwłok przeprowadzonych w związku z postępowaniem przygotowawczym nie może ograniczać się tylko do podania samej ich liczby. Obowiązujące przepisy nie zawierają bowiem katalogu przestępstw, przy których obligatoryjne byłoby przeprowadzenie ekshumacji zwłok, a rejestry spraw prowadzone w powszechnych jednostkach organizacyjnych prokuratury nie zawierają odrębnych danych dotyczących tych czynności. Celem uzyskania wnioskowanej informacji należałoby więc przeanalizować rejestry spraw prowadzonych w poszczególnych prokuraturach i wyodrębnić te spośród nich, w których ewentualnie mogłaby być przeprowadzona ekshumacja zwłok, a następnie sprawdzić ten fakt w aktach wyodrębnionych spraw. Opisany tok postępowania - nawet po ograniczeniu przez wnioskodawcę do okresu jednego roku, w jakim dokonano ekshumacji zwłok we wszystkich prokuraturach - wymagałby dokonania analizy rejestrów i przejrzenia akt. Zebrane dane musiałyby być przekazane do Prokuratury Krajowej, w której nastąpiłoby ich zsumowanie i poinformowanie wnioskodawcy. Ten tok postępowania wymaga znacznego zaangażowania prokuratorów i pracowników sekretariatów w przygotowanie wnioskowanej informacji publicznej, która jest informacją publiczną przetworzoną w rozumieniu art. 3 ust. 1 pkt 1 ustawy. Do udostępnienia takiej informacji na wniosek osoby zainteresowanej powołany przepis wymaga wykazania przez wnioskodawcę szczególnie istotnego interesu publicznego. Ustosunkowując się zaś do zarzutu podpisania decyzji przez Zastępcę Prokuratora Generalnego, organ wyjaśnił, że czynność ta wynika z podziału kompetencji kierownictwa Ministerstwa Sprawiedliwości, z którym można zapoznać się w Biuletynie Informacji Publicznej. Na decyzję z dnia [...] marca 2010 r. K. M. złożył skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, wnosząc o uchylenie obu wydanych w sprawie decyzji i zarzucając jej naruszenie art. 14 ust. 2 i art. 16 ustawy oraz art. 64 § 2 kpa. W uzasadnieniu skargi stwierdził, że organ nie wykazał, iż żądana informacja ma charakter informacji przetworzonej. Wskazał, że Prokuratura Okręgowa w [...] pismem z dnia 15 grudnia 2009 r. udostępniła podobną informację, o którą prosił we wniosku o udostępnienie informacji publicznej, nie wykazując szczególnie istotnego interesu publicznego. Jednocześnie skarżący podał, że organ, wzywając go do wykazania szczególnie istotnego interesu publicznego, nie określił rygoru, który znajdowałby zastosowanie w razie niedopełnienia czynności w wyznaczonym terminie. We wniosku o udostępnienie informacji publicznej wnioskodawca nie musi wykazywać istnienia szczególnego interesu publicznego. Nie jest to więc brak formalny, a zatem nie można wzywać do jego usunięcia na podstawie art. 64 § 2 kpa pod rygorem pozostawienia wniosku bez rozpoznania. W odpowiedzi na skargę Prokurator Generalny wniósł o jej oddalenie, podtrzymując argumenty zawarte w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 30 września 2010 r. o sygnaturze akt II SA/Wa 733/10 oddalił skargę K. M. uznając, że zaskarżona decyzja nie narusza prawa. Sąd wskazał że udostępnienie informacji publicznej na wniosek następuje przy uwzględnieniu regulacji zawartej w art. 14 ust. 1 ustawy, tj. w sposób i w formie zgodnej z wnioskiem, chyba że środki techniczne, którymi dysponuje podmiot zobowiązany do udostępnienia, uniemożliwiają odpowiednie udostępnienie informacji. Jeżeli informacja publiczna nie może być udostępniona w sposób i w formie określonych we wniosku, podmiot obowiązany do udostępnienia powiadamia pisemnie wnioskodawcę o przyczynach niemożliwości udostępnienia informacji zgodnie z wnioskiem i wskazuje, w jaki sposób lub w jakiej formie informacja może być udostępniona niezwłocznie. W takim wypadku, jeżeli w terminie 14 dni od powiadomienia wnioskodawca nie złoży wniosku o udostępnienie informacji w sposób lub w formie wskazanych w powiadomieniu, postępowanie o udostępnienie informacji podlega umorzeniu (art. 14 ust. 2 ustawy). Sąd uznał, że bezspornym jest, iż K. M. w wyznaczonym 14-dniowym terminie w ogóle nie ustosunkował się do wezwania organu, ażeby wykazał szczególnie istotny interes publiczny uzasadniający żądanie udostępnienia informacji przetworzonej. Jedynie pismem z dnia 18 stycznia 2010 r. skarżący zwrócił się do Biura Prokuratora Krajowego o podanie liczby dokonywanych – na terenie całego kraju - ekshumacji zwłok w 2008 r. w związku z prowadzonym postępowaniem przygotowawczym. WSA w Warszawie uznał, że organ zasadnie przyjął, że żądana informacja, nawet po ograniczeniu jej zakresu wnioskiem z dnia 18 stycznia 2010 r., wymaga dla jej uzyskania – przetworzenia. Organ bowiem wskazał, że danymi dotyczącymi liczby ekshumacji zwłok w związku z prowadzonymi postępowaniami przygotowawczymi na terenie całego kraju nie dysponuje, ponieważ w rejestrach prowadzonych w powszechnych jednostkach organizacyjnych prokuratury nie wyodrębnia się spraw, w których były przeprowadzone ekshumacje w związku z danym postępowaniem przygotowawczym. Obowiązujące przepisy nie zawierają zaś katalogu przestępstw, przy których obligatoryjne byłoby przeprowadzenie takich czynności. Wobec powyższego, w celu uzyskania wnioskowanej informacji należałoby przeanalizować rejestry spraw prowadzonych w poszczególnych prokuraturach i wyodrębnić te spośród nich, w których ewentualnie mogłaby być przeprowadzona ekshumacja zwłok, a następnie sprawdzić to w aktach wyodrębnionych spraw. Organ podkreślił, że przedstawiony tryb postępowania, nawet po ograniczeniu przez wnioskodawcę do jednego roku okresu, w jakim dokonano ekshumacji zwłok, we wszystkich prokuraturach wymagałby dokonania analizy rejestrów i przeglądu akt. Zebrane dane musiałyby być przekazane do Prokuratury Krajowej, w której nastąpiłoby ich zsumowanie i poinformowanie wnioskodawcy. Ten tok postępowania wymaga znacznego zaangażowania prokuratorów i pracowników prokuratur w przygotowanie wnioskowanej informacji. Sąd nie podzielił tym samym zarzutu skarżącego, że organ nie wykazał, iż żądana informacja ma charakter przetworzony. Wobec zaś niewykazania przez wnioskodawcę szczególnie istotnego interesu publicznego, uzasadniającego otrzymanie informacji przetworzonej, Sąd uznał, że zachodziły podstawy do umorzenia postępowania na podstawie art. 14 ust. 2 ustawy o dostępie do informacji publicznej. Sąd podzielił stanowisko skarżącego, że we wniosku o udostępnienie informacji publicznej wnioskodawca nie musi wykazywać istnienia szczególnego interesu publicznego. Jak jednak zauważył Sąd, wezwanie do usunięcia braków formalnych dotyczyło złożonego w formie elektronicznej wniosku z dnia 3 grudnia 2009 r., złożone zaś przez wnioskodawcę pismo z dnia 18 grudnia 2009 r., zawierające niezbędne dane osobowe oraz opatrzone własnoręcznym podpisem, uznano za uzupełnienie tych braków, o czym organ powiadomił skarżącego pismem z dnia 4 stycznia 2010 r. W odniesieniu natomiast do zarzutu dotyczącego umocowania Zastępcy Prokuratora Generalnego – A. P. do podpisania decyzji z dnia [...] stycznia 2010 r., Sąd podkreślił, że w myśl zarządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 23 lipca 2009 r., nr 127/09/BM w sprawie ustalenia zakresu czynności członków kierownictwa Ministerstwa Sprawiedliwości, Zastępca Prokuratora Generalnego A. P. był upoważniony m. in. do wykonywania czynności zastrzeżonych dla Prokuratora Generalnego w postępowaniu administracyjnym. Od powyższego wyroku K. M. wniósł skargę kasacyjną do Naczelnego Sądu Administracyjnego, który wyrokiem z dnia 30 marca 2011 r. o sygnaturze akt I OSK 3/11 uchylił zaskarżony wyrok i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie. Uchylając wskazany wyrok NSA podał, że wskazany art. 3 ust. 1 pkt 1 ustawy nie może być interpretowany w ten sposób, że dla uzyskania informacji publicznej przetworzonej, wyłącznie na wnioskodawcy spoczywa obowiązek wykazania, że żądana informacja ma istotne znaczenie z punktu widzenia interesu publicznego i powinien to już uczynić we wniosku. Z powołanych przepisów wynika, że to na adresacie wniosku spoczywa obowiązek ustalenia i oceny oraz wykazania, że udzielenie żądanej informacji przetworzonej nie jest szczególnie istotne dla interesu publicznego. NSA wskazał też, że brak przesłanek do udzielenia informacji publicznej, w tym informacji przetworzonej, skutkuje zawsze wydaniem decyzji merytorycznej, nie zaś o charakterze formalnym, w postaci np. umorzenia postępowania stosownie do art. 14 ust. 2 ustawy. Przepis ten stanowi ochronę dla podmiotów zobowiązanych do udzielenia informacji publicznej, które jedynie z przyczyn technicznych nie mogą jej udzielić w sposób lub formie wskazanej we wniosku. Tak więc NSA uznał, że Sąd I instancji błędnie przyjął, iż istniały przewidziane w art. 14 ust. 2 ustawy podstawy do umorzenia postępowania w sprawie, skoro organ w pisemnym powiadomieniu wnioskodawcy - w trybie przewidzianym w tym przepisie - nie zawarł informacji o braku możliwości udostępnienia informacji zgodnie z wnioskiem i nie podał, w jaki sposób lub w jakiej formie może być ona udostępniona. Tryb ten został wadliwie wykorzystany do ustalenia istnienia przesłanki merytorycznej, gdyż wnioskodawcę zobowiązano do wykazania szczególnie istotnego interesu publicznego, który by uzasadniał udzielenie mu żądanej informacji przetworzonej. NSA odniósł się również do pozostałych zarzutów kasacyjnych, uznając że są niezasadne. Wezwanie pisemne wnioskodawcy w trybie art. 64 § 2 kpa do usunięcia braków formalnych podania (wniosku), wynikających ze ściśle określonych przepisów, nie zmierzało samo przez się do merytorycznej oceny wniosku. Tym samym NSA uznał , że podniesiony w tym zakresie zarzut jest chybiony. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie po ponownym rozpatrzeniu sprawy zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym w świetle paragrafu drugiego powołanego wyżej artykułu, kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Innymi słowy, wchodzi tutaj w grę kontrola aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dokonywana pod względem ich zgodności z prawem materialnym i przepisami procesowymi, nie zaś według kryteriów odnoszących się do słuszności rozstrzygnięcia. Rozpoznając skargę w świetle powołanych wyżej kryteriów należy uznać, że zasługuje ona na uwzględnienie. Ponadto wskazać należy, że w świetle postanowień art. 190 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) sąd, któremu sprawa została przekazana, związany jest wykładnią prawa dokonaną w tej sprawie przez Naczelny Sąd Administracyjny. Przypomnieć należy, że decyzją z dnia [...] stycznia 2010 r. Zastępca Prokuratora Generalnego umorzył postępowanie administracyjne w przedmiocie złożonego przez skarżącego wniosku o udostępnienie informacji publicznej, argumentując, że przygotowanie i udostępnienie żądanej informacji wymaga zebrania i przeanalizowania danych ze wszystkich jednostek organizacyjnych prokuratury, co wiąże się ze znacznym nakładem dodatkowej pracy prokuratorów i pracowników sekretariatu. Wskazując na powyższe, organ stwierdził, że jest to informacja publiczna przetworzona w rozumieniu art. 3 ust. 1 pkt 1 ustawy, której udostępnienie wymaga wykazania przez wnioskodawcę szczególnie istotnego interesu publicznego uzasadniającego uzyskanie takiej informacji. Niewskazanie tego rodzaju interesu powoduje, że postępowanie prowadzone w przedmiocie złożonego wniosku stało się bezprzedmiotowe, co skutkowało jego umorzeniem na podstawie art. 14 ust. 2 w zw. z art. 16 ust. 1 ustawy i art. 105 § 1 kpa. Rozstrzygnięcie to utrzymane zostało w mocy decyzją Prokuratora Generalnego z dnia [...] marca 2011 r. Wskazać należy, że zgodnie z art. 16 ustawy, odmowa udostępnienia informacji publicznej oraz umorzenie postępowania o udostępnienie informacji, w przypadku określonym w art. 14 ust. 2 ustawy, przez organ władzy publicznej, następują w drodze decyzji (ust. 1). Do decyzji, o których mowa w ust. 1, stosuje się przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego, z tym że: 1. odwołanie od decyzji rozpoznaje się w terminie 14 dni, 2. uzasadnienie decyzji o odmowie udostępnienia informacji zawiera także imiona, nazwiska i funkcje osób, które zajęły stanowisko w toku postępowania o udostępnienie informacji, oraz oznaczenie podmiotów, ze względu na których dobra, o których mowa w art. 5 ust. 2, wydano decyzję o odmowie udostępnienia informacji (ust. 2). Interpretując powyższy przepis, w orzecznictwie sądowoadministracyjnym stwierdzono, że na gruncie ustawy o dostępie do informacji publicznej, w przypadku postępowania wszczynanego na wniosek, mamy do czynienia w istocie z dwoma postępowaniami o różnym charakterze i dwiema sprawami administracyjnymi. Ważny przy tym jest fakt, czy podmiot zobowiązany w ogóle zamierza udzielić informacji, czy w grę nie wchodzi informacja publiczna przetworzona, czy organ zamierza obciążyć podmiot wnioskujący kosztami, oraz czy w grę nie wchodzi odmowa udzielenia informacji. Ma to związek z formą zakończenia danego postępowania i przepisami, które będą znajdowały wówczas zastosowanie. Jeśli organ dysponuje żądaną informacją publiczną i zamierza ją udostępnić bez opłat, Kodeks postępowania administracyjnego nie ma w ogóle zastosowania - informacja publiczna jest wtedy po prostu udostępniana, co przybiera postać czynności materialno - technicznej (ustawa reguluje formę wniosku, terminy do jego załatwienia i opłaty). Dla wszczęcia takiego postępowania wystarczy wniosek ustny, bądź złożony w innej niesformalizowanej formie, nie musi być poparty żadnym uzasadnieniem ani wskazywaniem szczególnego interesu. Sytuacja wygląda natomiast inaczej, gdy udostępnienie informacji publicznej wiąże się z poniesieniem kosztów, gdy ma ona charakter informacji publicznej przetwarzanej lub istnieją bezpośrednie powody do odmowy udzielenia informacji publicznej (przez wzgląd na tajemnice ustawowo chronione), wówczas bowiem organ zobligowany jest do wydania decyzji o charakterze merytorycznym. Oznacza to, że gdy po stronie organu wystąpił brak przesłanek do udzielenia informacji publicznej, w tym informacji przetworzonej, to obowiązkiem organu jest wydanie decyzji merytorycznej, nie zaś o charakterze formalnym, w postaci np. umorzenia postępowania, stosownie do art. 14 ust. 2 ustawy. Przepis ten stanowi ochronę dla podmiotów zobowiązanych do udzielenia informacji publicznej, które jedynie z przyczyn technicznych nie mogą jej udzielić w sposób lub formie wskazanej we wniosku. Tak więc organ błędnie przyjął, iż w rozpoznawanej sprawie istniały przewidziane w art. 14 ust. 2 ustawy podstawy do umorzenia postępowania w sprawie, szczególnie w sytuacji, gdy organ w pisemnym powiadomieniu wnioskodawcy - w trybie przewidzianym w tym przepisie - nie zawarł informacji o braku możliwości udostępnienia informacji zgodnie z wnioskiem i nie podał, w jaki sposób lub w jakiej formie może być ona udostępniona. Tryb ten został wadliwie wykorzystany do ustalenia istnienia przesłanki merytorycznej, gdyż wnioskodawcę zobowiązano do wykazania szczególnie istotnego interesu publicznego, który by uzasadniał udzielenie mu żądanej informacji przetworzonej. Rozpoznając sprawę ponownie organ związany będzie wykładnią przepisów prawa materialnego dokonaną przez Naczelny Sąd Administracyjny, a także uwzględni powyższe rozważania Sądu. Mając powyższe na uwadze, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c w zw. z art. 152 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzekł, jak w sentencji.