II SA/Wa 1408/11

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Andrzej Kołodziej (spr.) Sędzia WSA Anna Mierzejewska Sędzia WSA Jacek Fronczyk Protokolant starszy sekretarz sądowy Dorota Kwiatkowska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 17 listopada 2011 r. sprawy ze skargi M. K. na postanowienie Szefa Służby Celnej z dnia [...] kwietnia 2011 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia niedopuszczalności odwołania od propozycji określającej warunki pełnienia służby oddala skargę Dyrektor Izby Celnej [...] pismem z dnia [...] grudnia 2010 r. znak: [...], działając na podstawie art. 222 ust. 3 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o Służbie Celnej (Dz. U. Nr 168, poz. 1323 ze zm.), złożył funkcjonariuszowi celnemu M. K. propozycję określającą warunki pełnienia służby. Oświadczeniem woli złożonym w dniu 4 stycznia 2011 r. w formie pisemnej, funkcjonariusz przyjął propozycję, otrzymaną w dniu 3 stycznia 2011 r. Pizmem z dnia 14 stycznia 2011 r. zatytułowanym "Odwołanie od decyzji Dyrektora Izby Celnej [...] z dnia [...] grudnia 2010 r. znak: [...]" M. K. zarzucił jej naruszenie art. 7 i art. 107 k.p.a. poprzez brak uzasadnienia faktycznego i prawnego oraz art. 222 ust. 3, art. 222 ust. 3 w zw. z art. 114 ust. 1 i 2 i art. 223 ust. 3 w zw. z art. 113 ust. 3 ustawy o Służbie Celnej. Z uwagi na powyższe zarzuty wniósł o uchylenie w całości propozycji z dnia [...] grudnia 2010 r. i przedstawienie propozycji stanowiska starszego eksperta Służby Celnej, ewentualnie przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia Dyrektorowi Izby Celnej [...]. Szef Służby Celnej postanowieniem nr [...] z dnia [...] kwietnia 2011 r., wydanym na podstawie art. 134 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze zm.), stwierdził niedopuszczalność odwołania M. K. od propozycji z dnia [...] grudnia 2010 r. W uzasadnieniu podał, że odwołanie przysługuje od decyzji administracyjnych, natomiast propozycja złożona w trybie art. 222 ust. 3 ustawy o Służbie Celnej nie ma takiego charakteru. Powołując się na poglądy piśmiennictwa, organ wskazał, że przez decyzję rozumie się oparte na przepisach prawa administracyjnego władcze, jednostronne oświadczenie woli organu administracji publicznej, określające sytuację prawną konkretnie wskazanego adresata w indywidualnie oznaczonej sprawie. Szef Służby Celnej stwierdził ponadto, że zgodnie z orzecznictwem, przez decyzję rozumie się kwalifikowany akt administracyjny, stanowiący przejaw woli organów administracyjnych w państwie, wydany na podstawie powszechnie obowiązującego prawa administracyjnego lub finansowego, o charakterze władczym i zewnętrznym, rozstrzygający konkretną sprawę, konkretnie określonej osoby fizycznej i prawnej w postępowaniu unormowanym przez przepisy proceduralne. Organ podniósł, że materialnoprawną podstawą złożenia funkcjonariuszowi propozycji był przepis art. 222 ust. 3 ustawy o Służbie Celnej, który nie dawał kierownikowi urzędu uprawnienia do dokonywania w sposób władczy zmiany warunków pełnienia służby. Z treści powyższego przepisu oraz jego ust. 5 jednoznacznie bowiem wynika, że przedmiotowa propozycja to jednostronne oświadczenie woli proponujące jedynie nowe warunki służby, które funkcjonariusz może przyjąć lub odmówić ich przyjęcia. Zwrócił też uwagę, że co prawda stosunek służbowy M. K. jest stosunkiem administracyjnoprawnym, który powstał w drodze mianowania do służby, lecz nie oznacza to, że wszystkie czynności podejmowanie przez organ w ramach tego stosunku są decyzjami administracyjnymi w rozumieniu k.p.a.. Zdaniem organu dopiero odmowa przyjęcia propozycji lub niezłożenie w ustawowym terminie 7 dni oświadczenia w tym zakresie, spowoduje wydanie na podstawie art. 222 ust. 6 ustawy o Służbie Celnej, decyzji administracyjnej, od której przysługuje odwołanie. Umożliwi to jej kontrolę, w tym również kontrolę propozycji złożonej funkcjonariuszowi, w trybie administracyjnym. W skardze na powyższe postanowienie M. K. zarzucił naruszenie art. 127 k.p.a. poprzez ograniczenie prawa do złożenia odwołania w wyniku uznania, iż propozycja stanowiska nie ma charakteru decyzji administracyjnej, a tym samym nie przysługuje od niej odwołanie. W związku z tym wniósł o jego uchylenie w całości oraz zasądzenie na jego rzecz kosztów postępowania według norm przepisanych. W uzasadnieniu wskazał, że pisemna propozycja złożona na podstawie art. 222 ust. 3 ustawy o Służbie Celnej ma charakter decyzji administracyjnej i podlega zaskarżeniu na zasadach określonych a k.p.a.. Swoje stanowisko wywiódł z utartej linii orzeczniczej wypracowanej przez sądy administracyjne w sprawach dotyczących odwołań od aktu mianowania wydanego na podstawie art. 223 ustawy. Ponadto skarżący podniósł, że charakter decyzji administracyjnej propozycji stanowiska, wydanej w oparciu o art. 222 ust. 3, nie budzi wątpliwości w świetle orzecznictwa sądowoadministracyjnego w sprawach dotyczących innych pragmatyk służbowych, np. ustawy o Policji. Skarżący podkreślił ponadto, że na tryb administracyjny w sytuacji przedmiotowych propozycji wskazał sam Szef Służby Celnej, akceptując upubliczniony przez Ministerstwo Finansów protokół z dnia 26 października 2010 r. ze spotkania ze związkami zawodowymi w dniu 22 października 2010 r., nr SC/066/15/1/MVT/2010/8852, w którym stwierdza się, iż: "w sytuacji kiedy funkcjonariusz celny przyjmie przedstawioną jemu propozycję stanowiska, wówczas zachowana zostaje administracyjna droga odwołania" Reasumując stwierdził, że został wprowadzony w błąd oraz pozbawiony zarówno prawa odwołania od propozycji zawierającej nieprawidłowości formalno-prawne i merytoryczne, jak i prawa do drogi sądowej w sprawach zasadniczych dla treści stosunku administracyjnoprawnego. W odpowiedzi na skargę Szef Służby Celnej wniósł o jej oddalenie i podtrzymał swoje dotychczasowe stanowisko faktyczne oraz prawne. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Zgodnie z przepisem art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości m.in. przez kontrolę działalności administracji publicznej, a kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Skargo oceniana w świetle powyższych kryteriów nie zasługuje na uwzględnienie. W rozpoznawanej sprawie kluczowe znaczenie ma ustalenie charakteru propozycji, o której mowa w przepisie art. 222 ust. 3 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o Służbie Celnej (Dz. U. Nr 168, poz. 1323 ze zm.). Regulacja zawarta w art. 222 powołanej ustawy stanowi element szerszej i zasadniczej zmiany w organizacji Służby Celnej, wprowadzonej powyższą ustawą. Ustawodawca reorganizując tę służbę wprowadził nowe warunki służby, w tym stopnie służbowe i korpusy, stanowiska i uposażenie, a jednocześnie zapewnił płynną i transparentną zmianę dotychczasowych stosunków służbowych funkcjonariuszy celnych w stosunki kreowane nową ustawą, co znalazło odzwierciedlenie w przepisach przejściowych. Zgodnie z treścią art. 222 ust. 3 ustawy, w terminie do 31 grudnia 2010 r. kierownik urzędu przedstawia funkcjonariuszom celnym, o których mowa w ust. 1, pisemną propozycję określającą, zgodnie z przepisami rozdziału 8 i 10 ustawy, miejsce pełnienia służby, stanowisko i uposażenie. Funkcjonariusz celny, któremu przedstawiono propozycję przewidzianą w ust. 3, składa - w terminie 7 dni od dnia otrzymania propozycji – oświadczenie o przyjęciu albo odmowie jej przyjęcia. Niezłożenie oświadczenia w tym terminie jest równoznaczne z odmową przyjęcia tej propozycji (art. 222 ust. 5 ustawy). W orzecznictwie przyjmuje się, że jako szczególny rodzaj aktu administracyjnego, decyzja administracyjne jest jednostronnym, władczym rozstrzygnięciem organu administracji państwowej o wiążących konsekwencjach obowiązujących norm prawa administracyjnego dla indywidualnie określonego podmiotu i w konkretnej sprawie, podejmowanym w sferze stosunków zewnętrznych, poza systemem organów państwowych i podległych im jednostek. Podstawą prawną takiego rozstrzygnięcia może być jedynie norma prawa administracyjnego, z której bezpośrednio lub pośrednio wynika, że jej konkretyzacja następuje w drodze wydania decyzji administracyjnej (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 25 listopada 1987 r., sygn. akt SA/Wr 730/87). Podobny pogląd wyraził Sąd Najwyższy w uchwale Izby Cywilnej i Administracji z dnia 5 lutego 1988 r., III AZP 1/88 (OSPiKA 1989, z. 3, poz. 59), stwierdzając, iż przez materialne pojęcie decyzji rozumie się kwalifikowany akt administracyjny, stanowiący przejaw woli organów administracyjnych w państwie, wydany na podstawie powszechnie obowiązującego prawa administracyjnego lub finansowego, o charakterze władczym i zewnętrznym, rozstrzygający konkretną sprawę, konkretnie określonej osoby fizycznej lub prawnej o postępowaniu unormowanym przez przepisy proceduralne. Biorąc pod uwagę powyższe poglądy, które Sąd orzekający w pełni podziela, trzeba stwierdzić, że omawiana "pisemna propozycja określająca warunki pełnienia służby" nie posiada charakteru decyzji administracyjnej. Z treści art. 222 ustawy o Służbie Celnej nie wynika bowiem bezpośrednio prawny nakaz postępowania adresata tej propozycji. Co więcej, osoba, do której zostaje ona skierowana, ma wolną wolę, swoistą autonomię i niezależność odnośnie wyboru określonego postępowania. Może ją przyjąć w przewidzianym terminie, może jej nie przyjąć, bądź też nie zająć żadnego stanowiska w tym przedmiocie. Organ przedstawiający propozycję nie kształtuje jeszcze jednostronnie praw i obowiązków podmiotu, do którego została skierowana, składa jedynie jednostronne oświadczenie woli, które w żaden sposób nie wiąże jego adresata. Samo odkodowanie znaczenia słowa "propozycja" jako sugestii, petycji, oferty wskazuje, że nie jest to nic wiążącego, nic do czego adresat propozycji byłby zobowiązany. Propozycja to według "Małego słownika języka polskiego" pod redakcją Stanisława Skorupki, Haliny Auderskiej i Zofii Łempickiej, PWN 1969, wyd. 5: "poddanie projektu, wystąpienie z projektem; to co się komuś proponuje; projekt, wniosek". Stąd z tego powodu, że propozycja nie rodzi żadnych wiążących konsekwencji, a organ nie narzuca swojego stanowiska, które należy bezwzględnie zaakceptować jako jedynie słuszne, nie może być ona uznana za władcze rozstrzygnięcie organu administracji o wiążących konsekwencjach. Należy ponadto wskazać, iż oprócz tego, że propozycja nie rozstrzyga żadnej sprawy administracyjnej, to nie kończy w inny sposób postępowania administracyjnego w sprawie. Takie postępowanie jest bowiem wszczynane dopiero w przypadku odmowy jej przyjęcia lub po upływie terminu do zajęcia wobec niej stanowiska przez funkcjonariusza celnego. W takim przypadku uruchamiane jest odrębne postępowanie administracyjne w przedmiocie rozwiązania stosunku służbowego, gdyż zgodnie z przepisem art. 222 ust. 6 ustawy, w przypadku odmowy przyjęcia propozycji, o której mowa w ust. 3, funkcjonariusza celnego zwalnia się ze służby. Stosownie do art. 188 ust. 2 ustawy, od takiego rozstrzygnięcia strona może wnieść odwołanie w terminie 14 dni od dnia doręczenia decyzji, zaś do postępowań w tych sprawach stosuje się przepisy ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze zm.). Ponadto od decyzji wydanej w wyniku odwołania przysługuje prawo wniesienia skargi do sądu administracyjnego (ust. 6). Nieuprawnione jest zatem twierdzenie skarżącego o pozbawieniu go prawa do sądu "w sprawach zasadniczych dla treści stosunku administracyjnoprawnego". Błędne jest również wywodzenie, że pisemna propozycja wydawana na podstawie art. 222 ust. 3 ustawy o Służbie Celnej, ma taki sam charakter jak akt mianowania wynikający z art. 223 tej ustawy. Akt mianowania rodzi bowiem bez wątpienia wiążące konsekwencje i modyfikuje stosunek służbowy funkcjonariusza, podobnie jak czynią to decyzje określone w art. 188 czy art. 223 ustawy. Natomiast w żadnym razie takiego charakteru nie można przypisać pisemnej propozycji, skoro tylko od woli jej adresata zależy, czy zostanie ona zaakceptowana. W tej sytuacji także zarzut naruszenia art. 127 k.p.a. poprzez "ograniczenie prawa do odwołania" nie zasługuje na uwzględnienie, gdyż propozycja nie ma charakteru decyzji, a zatem odwołanie się od niej nie przysługuje. Prawidłowe jest zatem rozstrzygnięcie Szefa Służby Celnej stwierdzające niedopuszczalność odwołania, wydane na podstawie art. 134 k.p.a., zgodnie z którym organ odwoławczy stwierdza w drodze postanowienia niedopuszczalność odwołania oraz uchybienie terminu do wniesienia odwołania. Postanowienie w tej sprawie jest ostateczne. Mając powyższe na względzie, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), orzekł jak w sentencji wyroku.