II SA/Wa 1411/11

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Adam Lipiński, Sędziowie WSA Iwona Dąbrowska (spr.), Andrzej Góraj, Protokolant Sekretarz sądowy Sylwia Mikuła, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 18 listopada 2011 r. sprawy ze skargi M. S. na decyzję Ministra Obrony Narodowej z dnia [...] kwietnia 2011 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wyrażenia zgody na odbycie praktyki zawodowej 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz decyzję Dyrektora Departamentu Spraw Socjalnych MON z dnia [...] marca 2011 r., 2. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu w całości. Minister Obrony Narodowej decyzją z dnia [...] kwietnia 2011 r. nr [...] , wydaną na podstawie art. 127 § 2 i art. 138 § 1 ust. 1 kpa oraz art. 120 ust. 3 pkt 3 ustawy z dnia 11 września 2003 r. o służbie wojskowej żołnierzy zawodowych (Dz. U. z 2010 r. Nr 90, poz. 593 ze zm.) oraz § 11 rozporządzenia Ministra Obrony Narodowej z dnia 30 kwietnia 2010 r. w sprawie pomocy w zakresie doradztwa zawodowego, przekwalifikowania zawodowego, pośrednictwa pracy i odbywania praktyk zawodowych (Dz. U. Nr 87, poz. 566), po rozpatrzeniu odwołania M. S. od decyzji Dyrektora Departamentu Spraw Socjalnych MON nr [...] z dnia [...] marca 2011 r. w sprawie niewyrażenia zgody M. S. na odbycie praktyki zawodowej w szkole policealnej [...] , utrzymał w mocy tę decyzję. Do wydania decyzji doszło w następującym stanie faktycznym i prawnym: M. S. w dniu 2 marca 2011 r. wypowiedział stosunek służbowy zawodowej służby wojskowej. Planowany termin zwolnienia z zawodowej służby wojskowej wskutek dokonanego wypowiedzenia miał nastąpić 30 września 2011 r. Wnioskiem z dnia 2 marca 2011 r. M. S. wystąpił, za pośrednictwem dowódcy [...] , do Dyrektora Departamentu Spraw Socjalnych MON o skierowanie, w okresie od dnia 8 kwietnia 2011 r. do dnia 20 września 2011 r., na praktykę zawodową w szkole policealnej [...] . Dowódca [...] w dniu [...] marca 2011 r. przesłał wniosek M. S. do Dyrektora Departamentu Spraw Socjalnych MON, jako organu właściwego do wydania decyzji w niniejszej sprawie, zgodnie z § 11 ust. 1 rozporządzenia. Dyrektor Departamentu Spraw Socjalnych MON decyzją z dnia [...] marca 2011 r. nr [...] nie wyraził M. S. zgody na odbycie praktyki zawodowej w szkole policealnej [...]. W uzasadnieniu decyzji organ wskazał, że wnioskodawca nie otrzymał zgody dowódcy jednostki wojskowej na odbycie praktyki zawodowej i w związku z tym, nie spełnia ustawowych przesłanek do uzyskania pomocy rekonwersyjnej w przedmiotowym zakresie. Od powyższej decyzji M. S. złożył odwołanie, w którym nie zgodził się z decyzją Dyrektora Departamentu Spraw Socjalnych MON. Podniósł, że dowódca Jednostki Wojskowej [...] nie wydał w sprawie postanowienia i nie wskazał konkretnej podstawy prawnej odmowy wyrażenia zgody na odbycie przez niego praktyki zawodowej. Po rozpatrzeniu odwołania Minister Obrony Narodowej wskazaną na wstępie decyzją utrzymał w mocy decyzję z dnia [...] marca 2011 r. i wskazał, że uprawnienia żołnierzy zwolnionych po dniu 1 lipca 2004 r. określa ustawa z dnia 11 września 2003 r. o służbie wojskowej żołnierzy zawodowych, w tym jej art. 120 przewidujący możliwość korzystania przez żołnierzy, którzy zostali zwolnieni z zawodowej służby wojskowej z pomocy w zakresie doradztwa zawodowego, przekwalifikowania i pośrednictwa pracy udzielanej przez właściwe organy. Organ podał, że zgodnie z art. 120, były żołnierz zawodowy, z wyjątkiem zwolnionego ze służby wojskowej z powodu, o którym mowa w art. 111 pkt 1, 12-15, w okresie dwóch lat od dnia zwolnienia z zawodowej służby wojskowej, może korzystać z pomocy w zakresie doradztwa zawodowego, przekwalifikowania zawodowego i pośrednictwa pracy. Wyjątek od zasady przewiduje art. 120 ust. 3 ustawy, zgodnie z którym, żołnierz zawodowy, w okresie pełnienia czynnej służby wojskowej, za zgodą dowódcy jednostki wojskowej, może korzystać z pomocy w zakresie doradztwa zawodowego, przekwalifikowania zawodowego, pośrednictwa pracy i praktyk zawodowych. Organ II instancji podniósł, że ustawodawca nie określił formy, w jakiej dowódca jednostki wojskowej wyraża zgodę na odbycie przez żołnierza praktyki zawodowej lub odmawia wyrażenia takiej zgody. Zatem wbrew twierdzeniu M. S. wyrażenie takiej zgody lub jej odmowa nie następuje w formie postanowienia, od którego przysługiwałyby środki odwoławcze. Organ wskazał, że z uwagi na fakt, że Dowódca Jednostki Wojskowej [...], w piśmie nr [...] z dnia [...] marca 2011 r., nie wyraził zgody na udzielenie pomocy w zakresie odbycia praktyki zawodowej przez M. S., a warunkiem udzielenia takiej pomocy, określonej w art. 120 ust. 3 ustawy, jest uzyskanie zgody dowódcy jednostki wojskowej, to zainteresowany nie może skorzystać z tej pomocy. Organ wskazał też, że Dowódca Jednostki Wojskowej [...] jednoznacznie określił swoje stanowisko, poprzez niewyrażenie zgody M. S. na "korzystanie z pomocy rekonwersyjnej w zakresie praktyki zawodowej". Wobec powyższego, organ II instancji uznał, że w sprawie nie zachodzą przesłanki z art. 120 ust. 2 pkt 3 ustawy, i tym samym nie zachodzi podstawa do udzielenia pomocy we wnioskowanym zakresie. Powyższa decyzja stała się przedmiotem skargi M. S. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, w której zarzucił naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, w postaci obrazy art. 7 kpa, a w szczególności w zw. z art. 106 § 1 kpa, w zw. z art. 106 § 2 kpa, w zw. z art. 106 § 5 kpa, poprzez wydanie decyzji przez organ pierwszej instancji pomimo niezajęcia stanowiska przez inny organ wyrażający zgodę w postaci postanowienia, na które służy stronie zażalenie. Skarżący zarzucił decyzji również naruszenie art. 156 § 1 pkt 2 kpa, poprzez brak przytoczenia podstawy prawnej decyzji, według którego podstawą prawną może być tylko przepis prawa powszechnie obowiązującego. Wskazał, że brak podstawy prawnej jest istotną wadą decyzji i powoduje konieczność stwierdzenia nieważności decyzji. Skarżący wskazał też na naruszenie art. 107 § 3 kpa, według którego uzasadnienie prawne powinno zawierać umotywowaną ocenę stanu faktycznego w świetle obowiązującego prawa oraz wskazać, jaki zachodzi związek między tą oceną a treścią rozstrzygnięcia. W związku z powyższym, wniósł o uchylenie w całości zaskarżonej decyzji oraz decyzji organu pierwszej instancji z powodu wskazanych naruszeń, które miały istotny wpływ na wynik postępowania, oraz zasądzenia na rzecz skarżącego zwrotu kosztów postępowania według norm przepisanych. W uzasadnieniu skargi, skarżący wskazał, że rozumowanie organu II instancji jest błędne, bowiem rzeczą oczywistą jest, że jeżeli ustawodawca nie określił formy, w jakiej dowódca jednostki wojskowej wyraża zgodę na odbycie przez żołnierza praktyki zawodowej lub odmawia wyrażenia takiej zgody, to należy stosować wprost przepisy kodeksu postępowania administracyjnego, w tym konkretnym przypadku art. 106 kpa. Skarżący wskazał, że organ II instancji nie podał również żadnej podstawy prawnej na podstawie, której nastąpiła odmowa udzielenia zgody na odbycie praktyki zawodowej w ramach przekwalifikowania zawodowego. Podkreślił, że pomimo, iż w jego sprawie wydano dwie decyzje nadal nie zna podstawy prawnej odmowy udzielenia pomocy rekonwersyjnej. Żadna z wydanych decyzji nie posiada zarówno uzasadnienia prawnego, jak i formalnego. W odpowiedzi na skargę organ podtrzymał wszystkie argumenty przedstawione w zaskarżonej decyzji i wniósł o oddalenie skargi. Odnosząc się do zarzutu skarżącego odnośnie naruszenia postanowień art. 106 kpa, organ wskazał, że w sprawie nie zachodziła potrzeba uzależnienia wydania decyzji od zajęcia stanowiska przez inny organ, ponieważ dokument, w którym dowódca JW [...] nie wyrażał zgody na praktykę zawodową, znajdował się w aktach sprawy M. S. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje. Stosownie do treści art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, a kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Skarga oceniana pod tym kątem zasługuje na uwzględnienie. Podstawą materialnoprawną zaskarżonej decyzji jest art. 120 ust. 3 pkt 3 ustawy z dnia 11 września 2003 r. o służbie wojskowej żołnierzy zawodowych (Dz. U. z 2010 r. Nr 90, poz. 593 ze zm.), zgodnie z którym żołnierz zawodowy, za zgodą dowódcy jednostki wojskowej, może korzystać z pomocy w zakresie praktyk zawodowych na sześć miesięcy przed zwolnieniem z zawodowej służby wojskowej, o ile pełnił zawodową służbę wojskową co najmniej dziewięć lat udzielanej przez właściwe organy. Wskazać należy, że powołany przepis art. 120 ust. 3 pkt 3 odwołuje się do znanej w prawie administracyjnym instytucji współdziałania organów administracji publicznej w toku załatwienia sprawy (art. 106 kpa). Przepis art. 106 kpa ma zastosowanie wówczas, gdy inny przepis prawa (w tym przypadku art. 120 ust. 3 pkt 3 ustawy o służbie wojskowej żołnierzy zawodowych) uzależnia wydanie decyzji od zajęcia stanowiska przez inny organ. W sytuacji objętej dyspozycją art. 106 kpa występuje organ administracji, przed którym toczy się główne postępowanie administracyjne oraz organ zajmujący stanowisko w sprawie będącej przedmiotem postępowania. Stanowisko to może być wyrażone w różnych mniej lub bardziej stanowczych formach m.in. takich jak opinia, którą jak się przyjmuje, jest "najluźniejszą", niewiążącą formą, czy też zgoda lub uzgodnienie, które wiąże organ decydujący w postępowaniu głównym (por. uchwała 5 sędziów NSA z dnia 15 lutego 1999 r., OPK 14/98, ONSA 3/1999 poz. 80). Niezależnie jednak od formy, w jakiej wyrażane jest stanowisko organu współdziałającego, należy przyjąć – mając na względzie konstytucyjne zasady demokratycznego państwa prawnego oraz działanie organów na podstawie i w granicach prawa, że organ współdziałający w postępowaniu administracyjnym na zasadach określonych w art. 106 kpa musi działać w zakresie własnych kompetencji i nie może zastępować organu właściwego do wydania decyzji w rozpatrywaniu oraz rozstrzyganiu sprawy ad meritum. Inaczej mówiąc organ współdziałający jest umocowany do działania ze względu na swoje zadania w sferze publicznoprawnej, wynikające z jego specjalizacji i posiadanej w tym zakresie wiedzy. Przenosząc powyższe wywody na kanwę niniejszej sprawy Sąd uznał za nieprawidłowe stanowisko organu odwoławczego, zgodnie z którym wystarczającą formą, w jakiej nastąpiła odmowa jest forma dokumentu zawierającego stanowisko dowódcy w kwestii korzystania przez żołnierza z pomocy rekonwersyjnej w zakresie praktyki zawodowej. Zdaniem Sądu rozpoznającego niniejszą sprawę stanowisko to winno być wyrażone zgodnie z art. 106 § 5 kpa – w drodze postanowienia, na które służy stronie zażalenie. Jednym z elementów procesowych, zapewniających stronie kontrolę zgodności postanowienia organu współdziałającego z jej interesem prawnym i jego obronę w toku instancji, jest obowiązek uzasadnienia postanowienia. Strona może wówczas dochodzić swoich racji, zaskarżając postanowienie organu współdziałającego. Potwierdzeniem konieczności zastosowania przez organ takiej właśnie formy do wyrażenia zgody na udzielenie żołnierzowi pomocy rekonwersyjnej jest uregulowanie zawarte w art. 52 ust. 5 i 6 powołanej wyżej ustawy o służbie wojskowej żołnierzy zawodowych. W przepisie tym bowiem ustawodawca wprowadził również obowiązek uzyskiwania zgody przez dowódcę jednostki wojskowej od organu uprawnionego do wyznaczenia żołnierza zawodowego na wyższe od zajmowanego stanowisko służbowe, jednakże w ustępie 6 art. 52 wskazał, że do zgody, o której mowa w ust. 5, nie stosuje się art. 106 § 2 – 6 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego. Skoro zatem, na gruncie tego samego aktu prawnego – tj. ustawy o służbie wojskowej żołnierzy zawodowych, ustawodawca w przepisie, w którym również wymagana jest zgoda, wyraźnie wskazał, że nie stosuje się do niej przepisu art. 106 kpa, to biorąc pod uwagę racjonalizm ustawodawcy oczywistym jest, że w sytuacji braku takiego zastrzeżenia zgoda, w formie przewidzianej art. 106 kpa jest wymagana. Na gruncie omawianego przepisu możnaby również rozważać konsekwencje wynikające ze stosowania art. 106 kpa, (tj. możliwość złożenia zażalenia, a następnie skargi do WSA), w aspekcie krótkiego przedziału czasowego (sześć miesięcy przed zwolnieniem z zawodowej służby wojskowej), jednakże tego typu względy nie mogą przekreślać konieczności prawidłowego stosowania prawa, szczególnie w sytuacji, gdy od decyzji o niewyrażeniu zgody przez organ służy tryb odwoławczy, który może zakończyć się po upływie terminu przewidzianego do realizacji pomocy rekonwersyjnej. W rozpoznawanej sprawie postanowienie takie nie zostało wydane, a dowódca jednostki wojskowej, w której służył skarżący, swój brak zgody na udzielenie pomocy w zakresie możliwości odbycia praktyki, zawarł w piśmie z dnia [...] marca 2011 r. W tych okolicznościach, z uwagi na niezachowanie dla takiego stanowiska formy wymaganej prawem, nie można uznać, że został wypełniony – określony w art. 120 ust. 3 pkt 3 ustawy o służbie wojskowej żołnierzy zawodowych – obowiązek uzyskania zgody dowódcy. W okolicznościach niniejszej sprawy zwrócić także należy uwagę, że zgoda dowódcy, tj. jego stanowisko wyartykułowane w postanowieniu o wyrażeniu lub odmowie wyrażenia zgody dotyczy wydania przez dyrektora komórki organizacyjnej MON decyzji i odnosi się przede wszystkim do warunków lub następstw owej decyzji administracyjnej, ogranicza się więc do sfery czynników kształtujących jedynie przesłanki motywacyjne organu, któremu powierzono rozstrzygnięcie sprawy co do istoty (podobnie, aczkolwiek na tle przepisów innej ustawy wypowiedział się na temat roli organu współdziałającego NSA w wyroku z dnia 18 kwietnia 2000 r., sygn. akt I SA 883/99, LEX nr 54121). Dowódca Jednostki Wojskowej [...] , jako organ współdziałający, nie mógł zatem w sposób stanowczy rozstrzygać o spełnieniu bądź niespełnieniu określonych w art. 120 ust. 3 pkt 3 pow. ustawy przesłanek, bez zachowania formy wymaganej prawem. Zostało to bowiem zastrzeżone wyłącznie do właściwości innego organu, tj. dyrektora komórki organizacyjnej Ministerstwa Obrony Narodowej, właściwej do spraw pomocy rekonwersyjnej. Powinien on natomiast, działając w granicach własnych kompetencji i powierzonych mu przez ustawę zadań, przyczynić się do prawidłowego załatwienia sprawy przez organ właściwy do wydania decyzji, jednakże bez wkraczania we właściwość, zadania i kompetencje tego organu. Tego elementu zabrakło w przedmiotowej sprawie. W rozpoznawanej zatem sprawie, brak zgody dowódcy jednostki wojskowej, przesądził o rozstrzygnięciu sprawy przez Dyrektora Departamentu Spraw Socjalnych MON. Tym samym można uznać, że organ właściwy do wydania decyzji nie rozważył wszystkich istotnych okoliczności sprawy, do których zbadania został upoważniony przepisem ustawy, a jedynie oparł się na stanowisku innego organu, który wkroczył w jego kompetencje. Przy takim modelu postępowania, jaki przyjęły organy w niniejszej sprawie, skarżący został w istocie pozbawiony możliwości obrony swoich praw. Powstała bowiem taka oto sytuacja, że brak zgody dowódcy jednostki wojskowej, przesądzający o treści rozstrzygnięcia dyrektora Departamentu Spraw Socjalnych MON, został wyrażony w piśmie i na żadnym etapie postępowania skarżący nie mógł polemizować ze stanowiskiem dowódcy i bronić swoich racji w tym zakresie postępowania. Rozpoznając ponownie sprawę organ uwzględni wszystkie poczynione uwagi Sądu. Mając powyższe na uwadze, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, uznał skargę za zasadną. Dlatego też działając na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. b ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) orzeczono, jak w punkcie 1 wyroku. Na podstawie art. 152 ww. ustawy, Sąd orzekł, jak w pkt 2 wyroku.