II SA/Wa 1412/13

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Anna Mierzejewska, Sędziowie WSA Adam Lipiński, Sławomir Antoniuk (spr.), , Protokolant specjalista Elwira Sipak, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 2 grudnia 2013 r. sprawy ze skargi M. W. na decyzję Prezesa Wojskowej Agencji Mieszkaniowej z dnia [...] czerwca 2013 r. nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania o zawarcie umowy najmu lokalu mieszkalnego oddala skargę. Prezes Wojskowej Agencji Mieszkaniowej (dalej jako Prezes WAM), decyzją dnia [...] czerwca 2013 r. nr [...], wydaną na podstawie art. 138 §1 pkt 1 k.p.a. w zw. z art. 13 ust. 7 oraz art. 41a ust. 1 ustawy z dnia 22 czerwca 1995 r. o zakwaterowaniu Sił Zbrojnych Rzeczypospolitej Polskiej (tekst jedn. Dz. U. z 2010 r. Nr 206, poz. 1367 ze zm.), utrzymał w mocy decyzję Dyrektora Oddziału Regionalnego WAM w [...] z dnia [...] kwietnia 2013 r. nr [...] umarzającą jako bezprzedmiotowe postępowanie o zawarcie z M. W. umowy najmu lokalu mieszkalnego w [...] w ramach rozkwaterowania byłych małżonków. W uzasadnieniu powyższej decyzji Prezes WAM podniósł, iż lokal mieszkalny przy ul. [...] otrzymał S. W., jako żołnierz zawodowy, na podstawie decyzji przydziału osobnej kwatery stałej z dnia [...] lipca 1997 r. nr [...]. Przy ustalaniu powierzchni mieszkalnej uwzględniono M. W. (żonę) oraz I. W. (syna). Przydział ww. lokalu stanowił realizację prawa żołnierza do zakwaterowania w miejscu pełnienia służby. Sąd Okręgowy w [...] w dniu [...] kwietnia 2000 r. orzekł rozwiązanie małżeństwa S. W. z M. W. (sygn. [...]). Zgodnie z wyrokiem sądu wykonywanie władzy rodzicielskiej nad małoletnim synem I. W. powierzono M. W. W związku ze zmianą miejsca pełnienia służby przez S. W. Dyrektor Oddziału Regionalnego WAM w [...] decyzją z dnia [...] stycznia 2009 r. nr [...] przyznał ww. prawo zamieszkiwania w lokalu mieszkalnym nr [...] przy [...]. Wobec powyższego Dyrektor Oddziału Regionalnego WAM w [...] z dnia [...] marca 2010 r. [...] stwierdził wygaśnięcie decyzji przydziału osobnej kwatery stałej z dnia [...] lipca 1997 r. nr [...] jako bezprzedmiotowej. M. W. w dniu [...] sierpnia 2010 r. wniosła, na podstawie art. 29 ust. 1 ustawy o zakwaterowaniu Sił Zbrojnych RP, o wynajęcie lokalu mieszkalnego przy [...]. W dniu [...] stycznia 2013 r. Dyrektor Oddziału Regionalnego WAM w [...] wezwał M. W. do dobrowolnego zwolnienia ww. lokalu. W odpowiedzi na powyższe wezwanie zainteresowana wskazała, że pomimo upływu 2 lat organ nie rozpatrzył jej wniosku z dnia [...] sierpnia 2010 r. o zawarcie umowy najmu w trybie art. 29 ust. 1 ustawy o zakwaterowaniu Sił Zbrojnych RP. Mając powyższe na uwadze, powołując się na art. 41a ust. 1 powołanej ustawy, zainteresowana ponowiła wniosek o zawarcie umowy najmu zajmowanego lokalu mieszkalnego. W kolejnym swym piśmie z dnia [...] lutego 2013 r. M. W. sprecyzowała, że wnosi o rozpatrzenie wniosku w trybie art. 29 w zw. z art. 41a ust. 1 ww. ustawy. Dyrektor Oddziału Regionalnego WAM w [...] w dniu [...] kwietnia 2013 r. wydał, na podstawie art. 105 § 1 k.p.a. oraz ar. 13 ust. 6 w zw. z art. 41a ust. 1 ustawy o zakwaterowaniu Sił Zbrojnych RP, decyzję umarzającą postępowanie o zawarcie umowy najmu lokalu mieszkalnego w [...] w ramach rozkwaterowania byłych małżonków. Od powyższej decyzji M. W. wiosła odwołanie, w którym zarzuciła zaskarżonemu rozstrzygnięciu naruszeniem art. 7, art. 8, art. 9, art. 11, art. 12, art. 35 § 1 - 3, art. 61 § 1 i 3 k.p.a., niewłaściwe zastosowanie art. 105 k.p.a. oraz naruszenie art. 13 ust. 6 ‚ art. 29 ust. 1, art. 41a ust. 1 ustawy o zakwaterowaniu Sił Zbrojnych RP. W związku z powyższym strona wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji. Uznając zarzuty odwołania za niezasadne Prezes WAM rozstrzygnięciem z dnia [...] czerwca 2013 r. utrzymał w mocy decyzję Dyrektora Oddziału Regionalnego WAM w [...] z dnia [...] kwietnia 2013 r. W motywach podjętego rozstrzygnięcia organ odwoławczy wskazał, iż strona swoje prawo do lokalu mieszkalnego wywodzi z art. 29 ust. 1 w zw. z art. 41a ust 1 ustawy o zakwaterowaniu Sił Zbrojnych RP. Organ przywołując treść tych przepisów podkreślił, iż że zarówno art. 29, jak i art. 41a ust. 1 pkt 2 stanowi samodzielną podstawę do zawarcia umowy najmu lokalu mieszkalnego przy spełnieniu przesłanek zawartych w tych przepisach. Jednakże w trybie postępowania administracyjnego rozpatrywane są jedynie sprawy dotyczące żołnierzy zawodowych prowadzone na podstawie art. 41a ust. 1 pkt 1, którym to wydaje się decyzje administracyjne o przydziale lokalu mieszkalnego, natomiast z byłym małżonkiem żołnierza zawodowego wychowującego dziecko zawierana jest umowa najmu lokalu mieszkalnego. Sprawy z zakresu stosunku najmu należą do sfery stosunków zobowiązaniowych regulowanych przepisami Kodeksu cywilnego. W sprawach cywilnoprawnych nie są wydawane decyzje administracyjne i nie mają zastosowania przepisy k.p.a. Bowiem w takim przypadku dyrektor oddziału regionalnego WAM występuje jako podmiot stosunku cywilnoprawnego nie zaś jako organ administracji publicznej, wobec tego nie może w tej sprawie wydać decyzji administracyjnej. Zatem żądanie o charakterze cywilnoprawnym, skierowane do organu administracji publicznej nie wszczyna postępowania administracyjnego na podstawie art. 61 § 3 k.p.a. (zob. wyr. NSA z 26 lutego 1992 r. sygn. akt I SA 1408/91, publik. Przegląd Sądowy 1995/4 str. 92). Natomiast w sytuacji, gdy wskutek niewłaściwej wykładni przepisów organ administracji publicznej wszczął postępowanie w sprawie cywilnej, należącej do właściwości sądów powszechnych, co miało miejsce w rozpatrywanej sprawie, organ zobowiązany jest niezwłocznie wydać decyzję o umorzeniu prowadzonego postępowania. Postępowanie wszczęte w sprawie cywilnej jest bezprzedmiotowe od samego początku ze względu na brak podstaw prawnych i faktycznych do jego prowadzenia, bowiem od początku nie istnieje przedmiot tego postępowania. Wobec powyższego Prezes WAM stwierdził, że Dyrektor Oddziału Regionalnego WAM w [...] zasadnie, na podstawie art. 105 § 1 k.p.a., umorzył wszczęte postępowanie administracyjne, dotyczące zawarcia umowy najmu lokalu mieszkalnego w [...] przy ul. [...] w ramach rozkwaterowania byłych małżonków, jako bezprzedmiotowe. Organ odwoławczy podniósł także, iż przedmiotowa decyzja nie rozstrzyga o uprawnieniach strony do lokalu mieszkalnego na podstawie art. 41a ust. 1 pkt 2 ustawy o zakwaterowaniu SIŁ Zbrojnych RP. Z uwagi na fakt, iż uprawnienie wynikające z tego przepisu ma charakter cywilny wniosek M. W. winien być rozpatrzony przez organ I instancji w tym trybie. Decyzja Prezesa WAM z dnia [...] czerwca 2013 r. stała się przedmiotem skargi wniesionej przez M. W. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie. Wnosząc o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości oraz zasądzenie kosztów postępowania pełnomocnik strony zarzucił kwestionowanej decyzji: 1. naruszenie przepisów prawa materialnego poprzez błędną interpretację art. 75 ust. 1 Konstytucji RP, art. 29 ust.1, art. 29b ust. 3, art.41a ust.1 i 6 ustawy o zakwaterowaniu Sił Zbrojnych RP, 2. rażące naruszenie przepisów prawa procesowego, tj. art. 6, 7, 8, 9, 12 § 1, 35 § 1, 77 § 1, 80, 105 § 1 i 2 k.p.a., które miało istotny wpływ na wynik i rozstrzygnięcie sprawy. W uzasadnieniu skargi pełnomocnik strony podniósł m.in., iż analiza akt w przedmiotowej sprawie w pełni potwierdza słuszność roszczenia skarżącej o zawarcie z nią umowy najmu lokalu w trybie art. 41a ust. 1 pkt 1 i 2 ustawy o zakwaterowaniu Sił Zbrojnych RP. W ocenie skarżącej, całkowicie błędne jest stanowisko organów WAM, iż w myśl art. 13 ust. 6 powołanej ustawy, organ nie był władny podjąć takiego postępowania na wniosek zainteresowanej. Takie rozumowanie pokazuje jak w rażący sposób organ narusza dyspozycje art. 8 i 9 k.p.a., bowiem przepis art. 13 ust. 6 ustawy mówi jednoznacznie, że dyrektorzy WAM wydają decyzje w sprawach określonych w przepisach niniejszej ustawy, na zasadach i trybie określonych w ustawie z dnia 14 czerwca 1960 r. kodeks postępowania administracyjnego. Postępowanie organów WAM w przedmiotowej sprawie stoi w rażącej sprzeczności ze stanowiskiem Naczelnego Sądu Administracyjnego, które wskazuje, iż w sprawach pozostawionych przez przepisy uznaniu administracyjnemu, a interes społeczny nie stoi na przeszkodzie i leży to w możliwości organu, to ma on obowiązek załatwienia sprawy w sposób pozytywny dla strony tj. zawarcia umowy najmu łącznie z propozycją finansową wykupienia w przyszłości tego mieszkania. Z przedstawionej argumentacji Prezesa WAM natomiast wynika, że argumenty skarżącej przedstawione we wnioskach w ogóle nie zostały zauważone, a uzasadnienie decyzji jest sprzeczne ze stanowiskiem Naczelnego Sądu Administracyjnego w sprawach rozkwaterowania, a także z zasadami ustawy o zakwaterowaniu Sił Zbrojnych RP oraz przepisami k.p.a. W odpowiedzi na skargę Prezes WAM wniósł o jej oddalenie oraz podtrzymał argumentację przedstawioną w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Zgodnie z brzmieniem art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) sąd administracyjny sprawuje wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę pod względem zgodności z prawem zaskarżonej decyzji administracyjnej i to z przepisami obowiązującymi w dacie jej wydania. Skarga analizowana pod tym kątem podlega oddaleniu, bowiem zaskarżona decyzja nie narusza prawa. Istota przedmiotowej sprawy sprowadza się do odpowiedzi na pytanie w jakiej dacie zostało wszczęte postępowanie administracyjne. Jest to niezbędne dla ustalenia, która wersja art. 29 ustawy o zakwaterowaniu Sił Zbrojnych powinna zostać zastosowana. Zgodnie z art. 29 ww. ustawy w wersji obowiązującej do 30 czerwca 2010 r. w sytuacji wyjątkowej dyrektor oddziału regionalnego Agencji, za zgodą Ministra Obrony Narodowej, może wydać decyzje o prawie zamieszkiwania w lokalu mieszkalnym na czas oznaczony, innej osobie niż żołnierz służby stałej. Od 1 lipca 2010 r. art. 29 ust. 1 ww. ustawy stanowi, że dyrektor oddziału regionalnego może wynająć lokal mieszkalny na czas oznaczony osobie innej niż żołnierz zawodowy, osobie prawnej, jednostce samorządu terytorialnego, państwowej lub samorządowej jednostce organizacyjnej nieposiadającej osobowości prawnej, o ile w garnizonie są zaspokojone potrzeby mieszkaniowe żołnierzy zawodowych. W stanie prawnym obowiązującym od 1 lipca 2010 r. organ utracił uprawnienia do wydawania decyzji o prawie zamieszkiwania w lokalu mieszkalnym. Może natomiast w drodze umowy cywilnoprawnej wynająć lokal mieszkalny innemu podmiotowi niż żołnierz zawodowy. Kwestie związane z taką umową regulowane są przepisami prawa cywilnego, a do jej zawarcia – zgodnie z zasadą swobody umów – dochodzi przy wyrażeniu zgodnej woli przez strony. Stosownie do art. 18 ustawy z dnia 22 stycznia 2010 r. o zmianie ustawy o zakwaterowaniu Sił Zbrojnych Rzeczypospolitej Polskiej oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. Nr 28, poz.143) do spraw wszczętych i niezakończonych przed dniem wejścia w życie niniejszej ustawy ostatecznymi decyzjami administracyjnymi lub zawarciem umowy stosuje się przepisy ustawy zmienionej w brzmieniu dotychczasowym. Istotę sprawy administracyjnej określa art. 1 pkt 1 i 2 k.p.a., warunkując jej byt od działania właściwego organu uprawnionego do wydania decyzji, której adresatem jest konkretna strona, w oparciu o przepisy materialne, w sprawie indywidualnej. Odwołując się do poglądów wyrażonych w doktrynie, wskazać należy, że pojęcie "sprawy administracyjnej" odnosi się do konkretnego stanu faktycznego, konkretnego zjawiska czy konkretnej sytuacji życiowej, która jest uregulowana przepisami prawa administracyjnego i która przewiduje rozstrzygnięcie tej sytuacji w formie decyzji administracyjnej. Zaistnienie takiej sytuacji daje podstawę do wszczęcia postępowania administracyjnego (z woli strony lub z urzędu) w celu jej rozstrzygnięcia w drodze decyzji. Aby sprawa administracyjna w znaczeniu materialnym mogła się urzeczywistnić, trzeba, aby stała się ona przedmiotem postępowania administracyjnego, tzn., aby wszczęto w niej postępowanie. Przedmiotem procesu administracyjnego jest zatem konkretna sprawa indywidualnego podmiotu, w której na podstawie przepisów prawnych powszechnie obowiązujących organy administracji publicznej są władne podjąć decyzję administracyjną albo orzekając w niej o uprawnieniach lub obowiązkach indywidualnego podmiotu, albo stwierdzając w niej o niedopuszczalności takiego orzekania (por. Cz. Martysz /w:/ G. Łaszczyca, C. Martysz, A. Matan, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz., Tom I, Lex 2010 i powołana tam literatura). Postępowanie administracyjne – stosownie do art. 61 § 1 k.p.a. – wszczynane jest na żądanie strony lub z urzędu. W sytuacji, gdy przepisy szczególne nie regulują sposobu wszczęcia postępowania, ustalenie w tym zakresie winno nastąpić w wyniku wykładni przepisów materialnoprawnych. Można przyjąć, że inicjatywa wszczęcia postępowania należy do organu administracji, gdy celem postępowania głównego jest ustalenie sytuacji prawnej jednostki w zakresie ciążących na niej obowiązków, ograniczenia lub cofnięcia uprawnień. Natomiast inicjatywa należy do strony, gdy chodzi o ustalenie sytuacji prawnej jednostki w zakresie jej interesu prawnego, zgodnie z zasadą, że jednostka rozporządza swoim prawem (por. A. Matan /w:/ G. Łaszczyca, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz., Tom I, Lex 2010 i powołana tam literatura). W sprawie nie budzi wątpliwości, iż z wnioskiem o wszczęcie postępowania w trybie art. 29 ust. 1 ustawy o zakwaterowaniu Sił Zbrojnych RP (w piśmie z dnia [...] lutego 2013 r. doprecyzowała swoje żądanie powołując art. 41a ust. 1 tej ustawy) skarżąca wystąpiła w dniu [...]sierpnia 2010 r. Do [...] czerwca 2010 r., czyli do nowelizacji art. 29 ustawy o zakwaterowaniu, organ procesujący w trybie tego przepisu obowiązany był do wydania decyzji – przyznającej wnioskowane prawo lub też odmawiającej jego przyznania. Natomiast już od 1 lipca 2010 r. organ, za wyjątkiem spraw wszczętych i niezakończonych, nie jest uprawniony do rozstrzygania w formie decyzji o prawie zamieszkiwania w lokalu mieszkalnym. Lokal taki może natomiast wynająć osobie innej niż żołnierz zawodowy, ale następuje to w drodze umowy najmu. Powołany zaś przez skarżącą art. 41a ustawy o zakwaterowaniu Sił Zbrojnych RP został dodany przez art. 1 pkt 38 ustawy z dnia 22 stycznia 2010 r. o zmianie ustawy o zakwaterowaniu Sił Zbrojnych Rzeczypospolitej Polskiej oraz niektórych innych ustaw, z dniem 1 lipca 2010 r. Zgodnie z ust. 1 powołanego artykułu, w przypadku rozwodu żołnierza zawodowego posiadającego dziecko i zajmującego lokal mieszkalny, dyrektor oddziału regionalnego właściwy ze względu na położenie lokalu mieszkalnego dotychczas wspólnie zajmowanego przez żołnierza zawodowego i jego małżonka, dokonuje rozkwaterowania byłych małżonków po uprawomocnieniu się wyroku orzekającego rozwód, w ten sposób, że uchyla decyzję o przydziale lokalu mieszkalnego i: 1) żołnierzowi zawodowemu wydaje decyzję o przydziale lokalu mieszkalnego z uwzględnieniem uprawnień określonych w art. 26, posiadanych w dniu uprawomocnienia się wyroku orzekającego rozwód; 2) z byłym małżonkiem żołnierza zawodowego wychowującym dziecko, który nie posiada tytułu prawnego do zajmowania innego lokalu mieszkalnego lub budynku mieszkalnego jednorodzinnego i nie jest uprawniony do lokalu mieszkalnego lub budynku mieszkalnego jednorodzinnego na podstawie odrębnych przepisów, zawiera na czas oznaczony umowę najmu lokalu mieszkalnego położonego: a) w tej samej miejscowości albo b) w miejscowości pobliskiej albo c) za jego zgodą w innej miejscowości, w której Agencja posiada wolny zasób mieszkaniowy i internatowy. Z treści powyższego przepisu jednoznacznie wynika, iż rozkwaterowanie małżonka żołnierza zawodowego po rozwodzie jest dokonywane poprzez zawarcie umowy najmu lokalu mieszkalnego. Przedmiotowa regulacja prawna wyklucza stosowanie w sprawie przepisów k.p.a., albowiem rozstrzygnięcie tej kwestii dokonuje się na drodze cywilnoprawnej. Bezprzedmiotowość postępowania występuje w sytuacji, gdy brak jest któregokolwiek z elementów konstruujących przedmiot postępowania (sprawę administracyjną), dla zrealizowania którego postępowanie zostało wszczęte, co organ powinien rozważyć w świetle przepisów prawa materialnego mających zastosowanie w sprawie i ustalonego stanu faktycznego w dniu podejmowania decyzji. Innymi słowy, z bezczynnością postępowania mamy do czynienia wówczas, gdy w sposób oczywisty organ stwierdzi brak podstaw prawnych i faktycznych do merytorycznego rozpoznania sprawy. Bezprzedmiotowość postępowania administracyjnego, jako konsekwencja bezprzedmiotowości sprawy administracyjnej, która miała być rozstrzygnięta w trybie tego postępowania, może być spowodowana przyczynami o charakterze podmiotowym, jak i przedmiotowym, gdyż stanowiąca przedmiot tegoż postępowania sprawa administracyjna, jako sprawa indywidualnie załatwiana w drodze decyzji administracyjnej przez właściwy organ administracji publicznej (art. 1 pkt 1 k.p.a.), jest połączeniem elementów tak podmiotowych, jak i przedmiotowych. Jak wskazał NSA w wyroku z 25 stycznia 1990 r., II SA 1240/89 (publ. https://cbois.nsa.gov.pl), jeżeli żądanie strony nie dotyczy sprawy podlegającej rozstrzygnięciu co do istoty przez organ administracji, postępowanie administracyjne wszczęte takim żądaniem, jako bezprzedmiotowe, powinno ulec umorzeniu na podstawie art. 105 § 1 k.p.a., bez względu na przyczyny, z powodu których strona wystąpiła z odnośnym wnioskiem. Uwzględniając powyższe uwagi natury ogólnej, uznać zatem należy, że aktualnie, a także w stanie prawnym obowiązującym w dacie wydania zaskarżonej decyzji, brak jest elementów konstruujących przedmiot postępowania. Nie ma przepisu prawa materialnego uprawniającego organ do wydania decyzji w okolicznościach faktycznych sprawy. Brak powiązania tego konkretnego stanu faktycznego, w jakim znajduje się skarżąca, z powszechnie obowiązującą normą prawa administracyjnego. Przepis art. 29 ustawy o zakwaterowaniu pozwalający dyrektorom oddziału regionalnego Agencji do wydania decyzji o prawie zamieszkiwania w lokalu mieszkalnym, przestał obowiązywać 30 czerwca 2010 r. Organ ma obowiązek stosować prawo obowiązujące w dacie orzekania, a tylko w sytuacjach ściśle oznaczonych może sięgać do przepisów obowiązujących wcześniej. W rozpoznawanej sprawie nie zachodziła możliwość zastosowania normy przejściowej – zawartej w art. 18 ustawy z 22 stycznia 2010 r. o zmianie ustawy o zakwaterowaniu Sił Zbrojnych Rzeczypospolitej Polskiej oraz niektórych innych ustaw, albowiem jak wskazano powyżej postępowanie w przedmiotowej sprawie wszczął wniosek skarżącej z dnia [...] sierpnia 2010 r. Uwzględniając powyższe okoliczności, organ, po ustaleniu, że żądanie skarżącej nie dotyczy sprawy podlegającej w świetle obowiązujących przepisów ustawy o zakwaterowaniu Sił Zbrojnych RP rozstrzygnięciu co do istoty przez organ administracji, umorzył wszczęte wnioskiem skarżącej postępowanie jako bezprzedmiotowe i takie rozstrzygnięcie organu należy uznać za prawidłowe. Z tych wszystkich powodów Sąd, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, skargę jako niezasadną oddalił.