II SA/Wa 1412/21

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Karolina Kisielewicz (spr.), Sędzia WSA Joanna Kruszewska-Grońska, Sędzia WSA Tomasz Szmydt, po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 15 września 2021 r. sprawy ze skargi T. K. na postanowienie Komendanta Głównego Policji z dnia [...] lutego 2021 r. nr [...] w przedmiocie uchybienia terminu do wniesienia odwołania uchyla zaskarżone postanowienie Komendant Główny Policji postanowieniem z [...] lutego 2021 r. (nr [...]), zaskarżonym przez T. K. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, na podstawie art. 134 k.p.a. stwierdził uchybienie przez skarżącego terminu do wniesienia odwołania od decyzji Komendanta Wojewódzkiego Policji z siedzibą w [...] z [...] października 2020 r. (nr [...]) o obniżeniu o 20% nagrody rocznej za 2020 r. W uzasadnieniu postanowienia Komendant Główny Policji podał, że decyzja organu I instancji (Komendanta Wojewódzkiego Policji z siedzibą w [...]) została doręczona skarżącemu w trybie doręczenia zastępczego (art. 44 k.p.a.) ze skutkiem na dzień 16 listopada 2020 r. (pierwsze awizo 2 listopada 2020 r., drugie awizo 10 listopada 2020 r.). W tym dniu otworzył się, określony w art. 129 § 2 k.p.a., 14-dniowy termin do wniesienia odwołania od decyzji, który upłynął z dniem [...] listopada 2020 r. W tej sytuacji wniesienie przez skarżącego odwołania od tej decyzji w dniu 15 grudnia 2020 r. (data nadania w polskiej placówce pocztowej operatora wyznaczonego w rozumieniu ustawy z dnia 23 listopada 2012 r. - Prawo pocztowe) nastąpiło z uchybieniem terminu. Organ II instancji dodał, że Komendant Wojewódzki Policji z siedzibą w [...] przy piśmie z [...] grudnia 2020 r. przesłał T. K. kopię decyzji z [...] października 2020 r., zgodnie z jego wnioskiem z [...] grudnia 2020 r. i poinformował, że oryginał tej decyzji nie został odebrany przez skarżącego i następnie zwrócony do nadawcy. Komendant Główny Policji wyjaśnił, że ponowne doręczenie decyzji, po uprzednim skutecznym doręczeniu w trybie art. 44 k.p.a., nie powoduje ponownego rozpoczęcia biegu terminu do wniesienia środka odwoławczego (wyrok NSA z 23 października 2018 r., sygn. akt I OSK 2927/16). T. K. w skardze z 3 marca 2021 r. na opisane postanowienie Komendanta Głównego Policji z 5 lutego 2021 r. o stwierdzeniu uchybienia przez skarżącego terminowi do wniesienia odwołania od decyzji Komendanta Wojewódzkiego Policji z siedzibą w [...] z [...] października 2020 r., na mocy której obniżono mu o 20 % nagrodę roczną za 2020 r., wniósł o jego uchylenie i o zasądzenie kosztów postępowania. Skarżący podał, że nie otrzymał awiza dotyczącego tej decyzji oraz że decyzję odebrał dopiero w dniu 11 grudnia 2020 r., na swoją prośbę. Komendant Główny Policji w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Skarga jest uzasadniona. Istota sporu w rozpoznawanej sprawie sprowadza się do ustalenia, czy organ prawidłowo uznał, że przesyłka zawierająca decyzję Komendanta Wojewódzkiego Policji z siedzibą w [...] z [...] października 2020 r., doręczona została T. K. ze skutkiem na dzień 16 listopada 2020 r. i w konsekwencji skarżący uchybił terminowi do wniesienia odwołania od tej decyzji. Czynność doręczenia pisma (w tym także decyzji administracyjnej) została uregulowana w k.p.a. w rozdziale 8 "Doręczenia" (art. 39-49 k.p.a.). Normy te z uwagi na ich ogólny cel, stanowią w istocie gwarancję przestrzegania przez organ administracji publicznej zasady demokratycznego państwa prawnego i mają chronić obywatela przed nadużyciami ze strony administracji. Według art. 44 § 1 k.p.a. w razie niemożności doręczenia pisma w sposób wskazany w art. 42 i 43, 1) operator pocztowy w rozumieniu ustawy z dnia 23 listopada 2012 r. - Prawo pocztowe przechowuje pismo przez okres 14 dni w swojej placówce pocztowej - w przypadku doręczania pisma przez operatora pocztowego, 2) pismo składa się na okres czternastu dni w urzędzie właściwej gminy (miasta) – w przypadku doręczania pisma przez pracownika urzędu gminy (miasta) lub upoważnioną osobę lub organ. Zawiadomienie o pozostawieniu pisma wraz z informacją o możliwości jego odbioru w terminie siedmiu dni, licząc od dnia pozostawienia zawiadomienia w miejscu określonym w § 1, umieszcza się w oddawczej skrzynce pocztowej lub, gdy nie jest to możliwe, na drzwiach mieszkania adresata, jego biura lub innego pomieszczenia, w którym adresat wykonuje swoje czynności zawodowe, bądź w widocznym miejscu przy wejściu na posesję adresata (art. 44 § 2 k.p.a.). W przypadku niepodjęcia przesyłki w terminie, o którym mowa w § 2, pozostawia się powtórne zawiadomienie o możliwości odbioru przesyłki w terminie nie dłuższym niż czternaście dni od daty pierwszego zawiadomienia (art. 44 § 3 k.p.a.). Doręczenie uważa się za dokonane z upływem ostatniego dnia okresu, o którym mowa w § 1, a pismo pozostawia się w aktach sprawy (art. 44 § 4 k.p.a.). Z tego wynika, że dla uznania, że przesyłka została doręczona stronie w trybie zastępczym, nie jest wystarczające stwierdzenie faktu pierwszego awizowania przesyłki, potwierdzonego adnotacją listonosza (doręczyciela), bez pewności, że miało miejsce kolejne awizo. Okoliczności dotyczące sposobu, w jaki adresat został zawiadomiony o nadejściu przesyłki oraz gdzie i w jakim terminie może ją odebrać, nie mogą nasuwać wątpliwości i muszą wynikać z materiału dowodowego sprawy, a przede wszystkim z tzw. zwrotnego potwierdzenia odbioru dołączonego do doręczanej przesyłki, gdyż to na nim powinna znajdować się adnotacja doręczyciela o dopełnieniu wszystkich wskazanych przez powołane przepisy warunków pozwalających na stwierdzenie skuteczności doręczenia. Jest to o tyle istotne, że w świetle art. 44 § 2 k.p.a. zawiadomienie o pozostawieniu pisma wraz z informacją o możliwości jego odbioru może być umieszczone – w zależności od sytuacji – w różnych miejscach, a nie tylko w oddawczej skrzynce pocztowej. By uznać doręczenie zastępcze za prawidłowo dokonane muszą zostać łącznie spełnione przesłanki określone w art. 44 k.p.a. W odmiennym przypadku, brak jest podstaw do przyjęcia domniemania doręczenia i łączenia z wadliwym doręczeniem skutków prawnych, jakie można wywodzić jedynie ze skutecznego doręczenia przesyłki stronie (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 7 maja 2020 r., sygn. akt I OSK 920/19, dostępny w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych, pod adresem: http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Tymczasem w aktach sprawy znajduje się koperta zawierająca decyzję Komendanta Wojewódzkiego Policji z siedzibą w [...] z [...] października 2020 r., na której zaznaczono tylko pierwsze awizo (w dniu 2 listopada 2020 r.) oraz datę zwrotu przesyłki do nadawcy (17 listopada 2020 r.), brak jest natomiast zaznaczenia na kopercie informacji o powtórnym awizowaniu przesyłki oraz zwrotnego potwierdzenia odbioru. Zwrotne potwierdzenie odbioru przesyłek, a także adnotacje znajdujące się na zwróconych do nadawcy przesyłkach wypełnione przez pracowników poczty, korzystają z domniemania prawdziwości, jako dokument urzędowy (por. postanowienie NSA z dnia 27 sierpnia 2013 r., sygn. akt II GZ 477/13, publ. CBOSA pod adresem http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Warunkiem tego domniemania jest jednak, aby adnotacje te zostały prawidłowo sporządzone i podpisane. Ten warunek w niniejszej sprawie nie został spełniony. Nie można tracić z pola widzenia, że przyjęcie fikcji doręczenia pisma może mieć doniosłe skutki dla strony postępowania administracyjnego i dlatego nie może nasuwać wątpliwości, że doręczyciel dochował wymogów zawartych w art. 44 k.p.a., w tym wymogu dotyczącego sposobu zawiadomienia adresata o złożeniu przesyłki na określony czas w placówce pocztowej. Stwierdzenie uchybienia terminu do wniesienia odwołania w trybie art. 134 k.p.a. w sytuacji, gdy brak jest dostatecznych dowodów, że decyzja organu I instancji została stronie prawidłowo doręczona (także w trybie tzw. fikcji prawnej) powoduje ten skutek, że strona pozbawiana jest możliwości oceny jej sprawy w trybie instancyjnym, o czym zdaje się zapominać organ odwoławczy w tej sprawie. Podkreślić należy jeszcze raz i wyjaśnić organowi, że sam upływ terminu określonego w art. 44 § 4 k.p.a. nie powoduje zaistnienia domniemania skutecznego doręczenia, o ile nie zaistniały określone w art. 44 § 2 i 3 k.p.a. warunki (por. R. Hauser, M. Wierzbowski. Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, C.H. Beck, Warszawa 2015, str. 306 i powołane tam orzecznictwo). Przedstawione rozważania prowadzą do wniosku, że nie można w sprawie mieć pewności, co do kwestii, czy istotnie operator pocztowy powtórnie awizował przesyłkę skierowaną do skarżącego a w konsekwencji przyjąć, że została prawidłowo awizowana w sposób przewidziany w art. 44 k.p.a. To zaś oznacza, że zaskarżone postanowienie o stwierdzeniu uchybienia przez skarżącego terminu do wniesienia odwołania, oparte na stwierdzeniu, że decyzja objęta odwołaniem została doręczona stronie skarżącej ze skutkiem na dzień 16 listopada 2020 r., nie odpowiada prawu. Mając to wszystko na uwadze, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm.), orzekł jak w sentencji. Sąd nie orzekł o zwrocie kosztów postępowania, albowiem skarżący nie wykazał poniesionych kosztów, a na podstawie art. 239 § 1 pkt 1 lit. d powołanej ustawy, nie miał obowiązku uiszczania kosztów sądowych w niniejszej sprawie.