II SA/Wa 1413/14

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Andrzej Kołodziej, Sędziowie WSA Anna Mierzejewska (spr.), Janusz Walawski, Protokolant referent stażysta Małgorzata Ciach, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 12 marca 2015 r. sprawy ze skargi R.L. na uchwałę Zarządu Dzielnicy [...] z dnia [...] kwietnia 2014 r. nr [...] w przedmiocie niewyrażenia zgody na zakwalifikowanie do umieszczenia na liście osób zakwalifikowanych do zawarcia umowy najmu lokalu socjalnego 1. uchyla zaskarżoną uchwałę w zakresie nieumieszczenia R. L. na liście osób zakwalifikowanych do zawarcia umowy najmu lokalu socjalnego; 2. stwierdza, że zaskarżona uchwała nie podlega wykonaniu w uchylonej części. Zarząd Dzielnicy [...], uchwałą nr [...] z dnia [...] kwietnia 2014 r. w sprawie zatwierdzenia sposobu zadysponowania mieszkaniowym zasobem [...], na podstawie § 45 pkt 2, 4 i 5 i § 50 Statutu Dzielnicy [...], stanowiącego załącznik nr [...] do uchwały nr LXX/2182/2010 Rady m.st. Warszawy z dnia 14 stycznia 2010 r. w sprawie nadania statutów dzielnicom m.st. Warszawy (Dz. Urz. Woj. Maz. Nr 32, poz. 453 z późn. zm.), w związku z § 6 pkt 8 Uchwały nr XLVS/1422/2008 Rady Miasta Stołecznego Warszawy z dnia 18 grudnia 2008 r. w sprawie przekazania dzielnicom m.st. Warszawy do wykonywania niektórych zadań i kompetencji m.st. Warszawy (Dz. Urz. Woj. Maz. Nr 220, poz. 9485 z późń. zm.) oraz w związku z § 12, § 22 ust. 5 i § 24 ust. 1, uchwały nr LVIII/1751/2009 Rady Miasta Stołecznego Warszawy z dnia 9 lipca 2009 r. w sprawie zasad wynajmowania lokali wchodzących w skład mieszkaniowego zasobu m.st. Warszawy (Dz. Urz. Woj. Maz. Nr 132, poz. 3937 z późn. zm.) - nie wyraził zgody na zakwalifikowanie do umieszczenia na liście osób zakwalifikowanych do zawarcia umowy najmu lokalu (najem lokalu socjalnego): R. L., bez stałego miejsca zameldowania. W uzasadnieniu uchwały organ podał, że R. L., ubiega się o najem lokalu socjalnego. Zainteresowany był najemcą lokalu nr [...] przy ul. [...]. Z uwagi na zadłużenie ww. lokalu została wypowiedziana umowa najmu w dniu [...] kwietnia 2009 r. Ponadto lokal został podnajęty osobom trzecim, wobec których w marcu 2013 r. została orzeczona eksmisja. Wnioskodawca porzucił przedmiotowy lokal. Od 2006 r. do lutego br. przebywał za granicą, gdzie pracował i wynajmował mieszkanie. Po powrocie do kraju w.wym. nie wskazuje miejsca swojego zamieszkania. Zainteresowany utrzymuje się z oszczędności. Komisja Mieszkaniowa sprawę zaopiniowała negatywnie. Wniosek został rozpatrzony na podstawie § 12 w związku z § 22 ust. 5 Uchwały Nr LVIII/1751/2009 Rady m.st. Warszawy z dnia 9 lipca 2009 r. w sprawie zasad wynajmowania lokali wchodzących w skład mieszkaniowego zasobu miasta stołecznego Warszawy z późniejszymi zmianami - brak jest możliwości oceny faktycznych warunków zamieszkiwania wnioskodawcy. Ponadto wnioskodawca nie przestrzegał warunków określonych w umowie najmu, nie wywiązywał się z obowiązków najemcy. Zgodnie z § 24 ust. 1 Uchwały nr LVIII/1751/2009 Rady m.st. Warszawy z dnia 9 lipca 2009 r. w sprawie zasad wynajmowania lokali wchodzących w skład mieszkaniowego zasobu miasta stołecznego Warszawy z późniejszymi zmianami, wnioski zaopiniowane przez Komisję Mieszkaniową rozpatruje zarząd dzielnicy, który rozstrzyga o zakwalifikowaniu i umieszczeniu na liście osób oczekujących na najem lokalu z późniejszymi zmianami. R. L. złożył wezwanie do zaprzestania naruszania prawa. W uzasadnieniu wezwania podał, że jest bezdomny. Przez dwa miesiące mieszkał w lasku na [...], potem zaproponowano mu pracę w Sądzie w [...], praca miała być za nocleg, o czym poinformował urząd. Od kwietnia przebywał u znajomych na działkach w [...] przy ulicy [...] działka nr [...] u E. i R.W. Był tam widziany, przez sąsiadów działki, pracujących hydraulików i prezesa ogródków działkowych. Podał, że Urząd nie przeprowadził wywiadu środowiskowego. Następnie R. L. wniósł skargę na powyższą uchwałę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, skarżąc uchwałę w całości. W uzasadnieniu skargi podkreślił, że nie jest w stanie wskazać stałego adresu, ponieważ jest bezdomny. Podał, że mieszka na działkach, a nikt z urzędników nie sprawdził czy jest bezdomny. Uważa, że spełnia kryteria aby otrzymać lokal socjalny. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie powołując argumenty jak w uzasadnieniu zaskarżonej uchwały i wskazał, że skarżący R. L., pozostający bez stałego miejsca zameldowania, w dniu [...] marca 2014 r. złożył do Urzędu Dzielnicy [...], Wydział Zasobów Lokalowych, wniosek o zawarcie umowy najmu lokalu socjalnego. Skarżący ubiegał się o zawarcie umowy najmu lokalu socjalnego, w którym mógłby zamieszkać, po powrocie do Polski z [...]. R. L. po zgonie matki wstąpił w stosunek najmu lokalu nr [...] przy ul. [...] we wrześniu 2003 r. W dniu [...] kwietnia 2009 r. została wypowiedziana umowa najmu przedmiotowego lokalu z uwagi na zadłużenie czynszowe. W oświadczeniu złożonym do protokołu z dnia [...]kwietnia 2014 r. R. L. oświadczył, że jest osobą bezdomną, jednakże nie korzysta z pomocy placówek wyspecjalizowanych w udzielaniu pomocy osobom bezdomnym. Twierdził, że od lutego do kwietnia spał w parku na [...]. Ww. oświadczył, że nie był legitymowany przez funkcjonariuszy policji lub straży miejskiej podczas nocy spędzanych w parku. Podawał również, że korzysta z pomocy osób, u których pracuje w okolicach [...]. R.L. nie potrafił wskazać konkretnego miejsca, które mogłoby zostać poddane ocenie pod katem spełniania przepisów uchwały. W dniu [...] kwietnia 2014 r. Komisja Mieszkaniowa zaopiniowała wniosek skarżącego negatywnie, a Zarząd Dzielnicy [...] w dniu [...] kwietnia 2014 r. podjął Uchwałę nr [...], w której nie wyraził zgody na zakwalifikowanie R. L., do umieszczenia na liście osób zakwalifikowanych do zawarcia umowy najmu lokalu socjalnego. Sprawa została rozpatrzona na podstawie § 12 w związku z § 22 ust 5 Uchwały nr LVIII/1751/2009 Rady Miasta Stołecznego Warszawy z dnia 9 lipca 2009 r. w sprawie zasad wynajmowania lokali wchodzących w skład mieszkaniowego zasobu miasta stołecznego Warszawy z późniejszymi zmianami. Przepis § 12 w związku z § 22 ust. 5 cytowanej Uchwały stanowi, że umowa najmu lokalu socjalnego może być zawarta z osobą, która nie posiada tytułu prawnego do lokalu, jest bezdomna albo pozostaje w trudnych warunkach mieszkaniowych, przy czym za trudne warunki mieszkaniowe uznaje się zamieszkiwanie za zgodą właściciela w lokalu, w którym na osobę przypada nie więcej niż 6 m2 powierzchni mieszkalnej, a także zamieszkiwanie w pomieszczeniach nienadających się na stały pobyt ludzi w rozumieniu przepisów prawa budowlanego, oraz znajduje się w niedostatku. Przez niedostatek należy rozumieć średni miesięczny dochód na jednego członka gospodarstwa domowego w okresie 6 miesięcy poprzedzających datę złożenia wniosku nieprzekraczający 100% kwoty najniższej emerytury w gospodarstwie wieloosobowym (844,45 zł) i 130% tej kwoty (1097,79 zł) w gospodarstwie jednoosobowym, a także w gospodarstwie osoby samotnie wychowującej dziecko (dzieci), obowiązujący w dniu złożenia wniosku. Ponadto zgodnie z dyspozycjami zawartymi w § 22 ust. 5 cytowanej Uchwały wnikliwej analizie należy poddać dotychczasowy sposób korzystania przez wnioskodawcę z lokalu, a w szczególności przestrzeganie przez wnioskodawcę warunków określonych w umowie najmu oraz wywiązywanie się z obowiązków najemcy. Komisja Mieszkaniowa zaopiniowała wniosek negatywnie, gdyż nie było możliwości oceny faktycznych warunków zamieszkania skarżącego, bowiem nie wskazał on aktualnego adresu, zmieniał swoje oświadczenia co do miejsca zamieszkania. Ponadto skarżący nie przestrzegał warunków określonych w umowie najmu lokalu nr [...] przy ulicy [...], którego był najemcą. Zainteresowany po wyjeździe za zagranicę, czerpał korzyści finansowe z wynajmu ww. lokalu komunalnego osobom trzecim, doprowadził także do jego zadłużenia. W marcu 2013 r. została orzeczona eksmisja R. L. z przedmiotowego lokalu bez uprawnienia do lokalu socjalnego. Skarżący w dniu [...] czerwca 2014 r. wniósł wezwanie do usunięcia naruszenia prawa. Zarząd Dzielnicy [...] na posiedzeniu w dniu [...] czerwca 2014 r. ponownie przeanalizował sprawę skarżącego i nie znalazł podstaw do zmiany podjętego rozstrzygnięcia. W.wym. podnosił w swoim wystąpieniu, że jest osobą bezdomną, często zmienia miejsca zamieszkania i nie jest w stanie wskazać stałego adresu zamieszkania. Poinformował, że od kwietnia br. przebywał na działkach przy ul. [...] (w protokole z dnia [...] kwietnia 2014 r. nie wskazywał takiego adresu). Ww. podnosił, że wskazane miejsce jego zamieszkania nie zostało potwierdzone przez wizję przeprowadzoną przez pracowników Wydziału Zasobów Lokalowych dla Dzielnicy [...]. Na uwagę zasługuje fakt, że w dacie rozstrzygania wniosku Zarząd Dzielnicy [...] nie posiadał wiedzy o konkretnym miejscu pobytu zainteresowanego. Zarząd Dzielnicy [...] uznał, że okoliczności wskazane przez R. L. nie mogą mieć wpływu na podjęte rozstrzygnięcie i zmianę stanowiska. Zarząd Dzielnicy [...] potwierdził, że Uchwała nr [...] z dnia [...] kwietnia 2014 r. podjęta została bez naruszenia prawa, zgodnie z obowiązującymi przepisami. Ww. w skardze na Uchwałę nr [...] z dnia [...] kwietnia 2014 r. wnosi o zakwalifikowanie do zawarcia umowy najmu lokalu socjalnego, gdyż jest osobą bezdomną i spełnia kryteria do zawarcia umowy najmu lokalu socjalnego. W świetle powyższego organ stwierdził, że nie zachodzą przesłanki do umieszczenia skarżącego na liście osób zakwalifikowanych do zawarcia umowy najmu lokalu socjalnego i wniósł o oddalenie skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Zgodnie z przepisem art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości m.in. przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym w świetle § 2 powołanego wyżej artykułu, kontrola ta jest sprawowana pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Skarga oceniania na podstawie ww. kryteriów zasługuje na uwzględnienie. W pierwszej kolejności należy wskazać, że Naczelny Sąd Administracyjny w uchwale z dnia 21 lipca 2008 r., sygn. akt I OPS 4/08 (publ.: https://orzeczenia.nsa.gv.pl) określił, iż uchwała Zarządu Dzielnicy Ursus m.st. Warszawy odmawiająca zakwalifikowania i umieszczenia na liście osób oczekujących na najem lokalu mieszkalnego zasobu gminy, jest innym niż prawo miejscowe aktem z zakresu administracji publicznej, o którym mowa w art. 3 § 2 pkt 6 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.), dalej: "P.p.s.a." NSA stwierdził ponadto, że jest to rozstrzygnięcie indywidualne, gdyż rozstrzyga, czy określonej osobie może być udzielona pomoc w zakresie zaspokojenia jej potrzeb lokalowych z wykorzystaniem lokali znajdujących się w mieszkaniowym zasobie gminy. Zauważyć należy, że podstawę prawną zaskarżonej uchwały indywidualnej stanowi uchwała nr LVIII/1751/2009 Rady m.st. Warszawy z dnia 9 lipca 2009 r. w sprawie zasad wynajmowania lokali wchodzących w skład mieszkaniowego zasobu m.st. Warszawy, która zawiera zarówno przepisy materialne, jak i procesowe – reguluje tryb podejmowania uchwały indywidualnej, jak również faktyczne podstawy jej przyjęcia. W stosunku do uchwał indywidualnych nie mają zastosowania przepisy ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz. U. z 2013 r., poz. 267), dalej: "K.p.a.", co powoduje, że nie podlegają one kontroli sądu administracyjnego pod względem zgodności z przepisami postępowania administracyjnego. Kontrola sądowo-administracyjna takich uchwał dokonywana jest w trybie art. 147 § 2 P.p.s.a. Zgodnie z treścią art. 147 § 1 P.p.s.a., sąd uwzględniając skargę na uchwałę lub akt, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 5 i 6, stwierdza nieważność tej uchwały lub aktu w całości lub w części albo stwierdza, że zostały wydane z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie ich nieważności. Natomiast, stosownie do przepisu art. 147 § 2 P.p.s.a., rozstrzygnięcia w sprawach indywidualnych, wydane na podstawie uchwały lub aktu, o których mowa w § 1, podlegają wzruszeniu w trybie określonym w postępowaniu administracyjnym albo w postępowaniu szczególnym. Przystępując do rozpoznania niniejszej skargi wskazać należy, że odmowne załatwienie wniosku skarżącego, jak wskazano w treści zaskarżonej uchwały Zarządu Dzielnicy [...], wynika z zastosowania fakultatywnych, a więc wysoce ocennych, kryteriów odmowy zawartych w § 22 ust. 5 powołanej uchwały z dnia 9 lipca 2009 r. Zgodnie bowiem z § 22 ust. 5 odmowa złożenia oświadczeń i dokumentów, o których mowa w ust. 1, potwierdzenie w nich nieprawdy, odmowa złożenia oświadczeń bądź dokumentów umożliwiających przeprowadzenie analizy, o której mowa w ust. 2, jak również uzyskane w toku analizy, o której mowa w ust. 2, mogą stanowić podstawę odmowy zakwalifikowania wniosku. Kryteria jakie powinna spełniać osoba ubiegająca się o wynajem lokalu z zasobu mieszkaniowego gminy określa przepis § 4 ww. uchwały podjętej na podstawie art. 20 ust. 3 i art. 21 ust. 1 pkt 2 i ust. 3 ustawy z dnia 21 czerwca 2001 r. o ochronie praw lokatorów, mieszkaniowym zasobie gminy i o zmianie Kodeksu cywilnego (Dz. U. z 2005 r. Nr 31, poz. 266 ze zm.). Powołany przepis ustanawia kryteria jakie powinna spełniać osoba ubiegająca się o wynajem lokalu z zasobu mieszkaniowego gminy. W świetle powołanego przepisu, lokale z mieszkaniowego zasobu mogą być wynajmowane osobom: 1) które są bezdomne albo pozostają w trudnych warunkach mieszkaniowych, przy czym za trudne warunki mieszkaniowe uznaje się zamieszkiwanie za zgodą właściciela w lokalu, w którym na osobę przypada nie więcej niż 6 m2 powierzchni mieszkalnej, a także zamieszkiwanie w pomieszczeniach nienadających się na stały pobyt ludzi w rozumieniu przepisów prawa budowlanego, a nadto 2) w których gospodarstwie domowym średni miesięczny dochód na jednego członka gospodarstwa domowego nie przekracza minimum dochodowego. W kolejnych przepisach tej uchwały w rozdziale 2 "Wynajem lokali na czas nieokreślony osobom pozostającym w trudnych warunkach mieszkaniowych i materialnych" ustalono, w jakich przypadkach nie stosuje się warunków określonych w § 4 uchwały i odmawia się wynajęcia lokalu - § 6 uchwały. Natomiast tryb rozpatrywania wniosków określa rozdział 7 "Tryb rozpatrywania i załatwiania wniosków o zawarcie umowy najmu lokali oraz sposób poddania tych spraw kontroli społecznej" powołanej uchwały. Przepis § 22 ust. 2 pkt 2, 4 i 5 powołanej uchwały wskazuje, iż przy rozpatrywaniu wniosków osób występujących o zawarcie umowy najmu lokalu należy poddać wnikliwej analizie m.in. zamieszkiwanie wnioskodawcy i innych osób zgłoszonych we wniosku do wspólnego zamieszkiwania w lokalu za zgodą właściciela, jak też rozporządzenie, przez wnioskodawcę i inne osoby zgłoszone do wspólnego zamieszkiwania, pod jakimkolwiek tytułem posiadanym prawem do lokalu, budynku mieszkalnego lub jego części w okresie ostatnich pięciu lat przed dniem złożenia wniosku, a także fakt dokonania przez te osoby zamiany lokalu, budynku mieszkalnego lub jego części na lokal kwalifikujący ich do ubiegania się o poprawę warunków zamieszkiwania w ramach mieszkaniowego zasobu, oraz dodatkowo w przypadku osób ubiegających się o najem lokalu na podstawie § 4, § 12 i § 31: a) warunki mieszkaniowe w poprzednich miejscach zamieszkania, b) warunki mieszkaniowe wstępnych, zstępnych, współmałżonka wnioskodawcy lub osoby pozostającej we wspólnym pożyciu i uwzględnić możliwość zamieszkania wnioskodawcy w tych lokalach. Odmowa złożenia oświadczeń i dokumentów, o których mowa w ust. 1 (dotyczących stanu majątkowego oraz dokumentacji potwierdzającej posiadane tytuły prawne do lokali), potwierdzenie w nich nieprawdy, odmowa złożenia oświadczeń bądź dokumentów umożliwiających przeprowadzenie analizy, o której mowa w ust. 2, jak również informacje uzyskane w toku analizy, o której mowa w ust. 2, mogą stanowić podstawę odmowy zakwalifikowania wniosku - § 22 ust. 5 ww. uchwały. W ocenie Sądu, w niniejszej sprawie doszło do istotnego naruszenia przepisów powołanej uchwały z dnia 9 lipca 2009 r., które stanowiły podstawę wydania zaskarżonej uchwały Zarządu Dzielnicy [...]. W rozpoznawanej sprawie organ odmówił skarżącemu umieszczenia go na liście osób oczekujących na zawarcie umowy najmu lokalu z zasobów Dzielnicy [...], uznając, że z uwagi na zadłużenie została z nim rozwiązana umowa najmu w 2009 r., a więc nie wywiązywał się z obowiązków najemcy, a ponadto brak jest możliwości oceny faktycznych warunków zamieszkiwania wnioskodawcy. Uzasadniając takie stanowisko organ wskazał, że skarżący nie podał gdzie zamieszkuje, wobec czego organ nie może ocenić jego warunków mieszkaniowych. Wskazać należy, że zarówno ustawa z dnia 21 czerwca 2001 r. o ochronie praw lokatorów, mieszkaniowym zasobie gminy i o zmianie kodeksu cywilnego (Dz. U. z 2005 r. Nr 31, poz. 266 ze zm.), jak również uchwała Nr LVIII/1751/2009, nie definiują co oznacza pojęcie adres lokalu, w którym zamieszkuje wnioskodawca, o którym mowa w pkt 11.1 wniosku o najem lokalu mieszkalnego. Ponadto jak wynika z akt sprawy skarżący podaje, że jest bezdomny i przebywa na działkach u znajomych na ulicy [...] w [...]. Jak wynika zaś z pism skarżącego, skierowanych zarówno do organu jak i do Sądu, podawał on w nich, że jego potrzeby mieszkaniowe nie zostały zaspokojone, oraz że podał jedynie adres do korespondencji. W ocenie Sądu, organ nie podjął jakiejkolwiek próby ustalenia stanu faktycznego, czy to poprzez zebranie oświadczenia od skarżącego, czy też poprzez np. wywiad środowiskowy, pod wskazanym adresem na ulicy gdzie znajdują się ogródki działkowe co wskazuje, że organ nie wypełnił ciążącego na nim obowiązku wynikającego zarówno z zapisu § 22 ust. 2 jaki ust. 5 powołanej uchwały. Biorąc zatem pod uwagę powyższe, nie sposób zaakceptować odmowy pozytywnego rozpatrzenia wniosku skarżącego z uwagi na tak wybiórczą ocenę i niewystarczającą argumentację podjętej odmowy. Dokonana w niniejszej sprawie przez Zarząd Dzielnicy [...] analiza wniosku skarżącego i złożonych w postępowaniu dokumentów, nie została przeprowadzona wnikliwie wg. wytycznych zawartych w § 22 powołanej uchwały z dnia 9 lipca 2009 r., a przez to zaskarżona uchwała odmowna narusza ust. 5 wskazanego paragrafu i jest nie do zaakceptowania z punktu widzenia standardów demokratycznego państwa prawa. Powyższe ustalenia nakazują Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie stwierdzić wydanie uchwały z naruszeniem prawa. Rozpoznając ponownie wniosek skarżącego, Zarząd Dzielnicy [...] weźmie pod uwagę powyższe rozważania Sądu, wnikliwie zapozna się z sytuacją, finansową i mieszkaniową skarżącego. Z powyższych względów Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 147 § 2 w zw. z art. 134 § 1 P.p.s.a., orzekł jak w pkt 1 sentencji.