II SA/Wa 1413/18

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Danuta Kania, Sędzia WSA Sławomir Fularski (spr.), Sędzia WSA Łukasz Krzycki, Protokolant, Referent stażysta Joanna Mazur, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 25 kwietnia 2019 r. sprawy ze skargi Wojewody [...] na uchwałę Rady Miejskiej w G. z dnia [...] kwietnia 2018 r. nr [...] w przedmiocie określenia wysokości opłat za korzystanie z wychowania przedszkolnego 1. stwierdza nieważność § 4 zaskarżonej uchwały w części obejmującej sformułowanie "z zakresu administracji publicznej w zakresie prowadzenia postępowań i wydawania decyzji administracyjnych"; 2. zasądza od Gminy G. na rzecz Wojewody [...] kwotę 480 (słownie: czterysta osiemdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. W dniu [...] kwietnia 2018 r. Rada Miejska w [...] (dalej jako "Rada") podjęła na podstawie art. 39 ust. 4 ustawy z 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz.U. z 2017 r. poz. 1875 ze zm., dalej jako "u.s.g."), art. 52 ust. 1, 2, 9 i 15 ustawy z 12 października 2017 r. o finansowaniu zadań oświatowych (Dz. U. z 2017 r., poz. 2203, dalej jako "ustawa o finansowaniu zadań oświatowych") w związku z art. 13 ust. 1 pkt 2 ustawy z 14 grudnia 2016 r. Prawo oświatowe (Dz. U. z 2017 r., poz. 59 ze zm., dalej jako "ustawa Prawo oświatowe") uchwałę w sprawie określenia wysokości opłat za korzystanie z wychowania przedszkolnego uczniów objętych wychowaniem przedszkolnym do końca roku szkolnego w roku kalendarzowym, w którym kończą 6 lat, w prowadzonych przez Gminę [...] placówkach wychowania przedszkolnego. W § 4 uchwały Rada upoważniła dyrektorów placówek wychowania przedszkolnego do załatwiania indywidualnych spraw z zakresu administracji publicznej w zakresie prowadzenia postępowań i wydawania decyzji administracyjnych dotyczących opłat, o których mowa w § 2. W uzasadnieniu uchwały Rada wskazała, że wprowadzono zapis upoważniający dyrektora placówki wychowania przedszkolnego do wydawania decyzji w sprawie opłat i zwalniania z nich rodziców. Pismem z 4 lipca 2018 r. Wojewoda [...] (dalej jako "skarżący", "organ nadzoru" lub "Wojewoda") powołując się na art. 93 ust. 1 u.s.g. wniósł na podstawie skargę na powyższą uchwałę Rady domagając się stwierdzenia jej nieważności w części, tj. w zakresie ustaleń § 4, w odniesieniu do sformułowania "z zakresu administracji publicznej w zakresie prowadzenia postępowań i wydawania decyzji administracyjnych". Nadto wniósł o zasądzenie na rzecz skarżącego kosztów postępowania według norm przepisanych. Zarzucił zaskarżonej uchwale istotne naruszenie art. 52 ust. 9 ustawy o finansowaniu zadań oświatowych poprzez błędne jego zastosowanie. W uzasadnieniu skargi organ nadzoru wskazał, że brak jest podstaw aby z ww. przepisu wyprowadzić kompetencje dyrektora placówki do wydania decyzji administracyjnej. Przepis ten nie przewiduje formy załatwienia sprawy w drodze decyzji administracyjnej bezpośrednio ani pośrednio. W art. 52 ust. 9 ww. ustawy znajduje się co prawda sformułowanie o zwolnieniu z opłat za korzystanie z wychowania przedszkolnego, jednakże odsyła o w tym do uchwały rady gminy. Nie można przyjąć założenia, że organ zwalniający z opłat za korzystanie z wychowania przedszkolnego będzie wydawał decyzję administracyjną w oparciu o wytyczne sformułowane w akcie rangi niższej niż ustawa, skoro źródłem kompetencji do wydania decyzji administracyjnej może być wyłącznie przepis prawa powszechnie obowiązującego. Skoro organ prowadzący placówkę sam nie posiada uprawnień do wydania decyzji administracyjnych, nie może scedować kompetencji do ich wydawania na rzecz innego organu. Decyzja administracyjna wydana zaś w sprawie, której załatwienia w formie decyzji prawo nie przewiduje, jest decyzją wadliwą – wydaną bez podstawy prawnej. Wojewoda zwrócił uwagę, że regulacje zawarte w ustawie o finansowaniu zadań oświatowych, określające organy właściwe do ustalania wysokości opłat za korzystanie z wychowania przedszkolnego i wyżywienie w przedszkolach oraz sposób ustalania tych opłat, należy uznać za odrębne przepisy, o których mowa w art. 61 ust. 1 ustawy z 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych (Dz. U. z 2017 r., poz. 2077 ze zm. , dalej jako "ustawa o finansach publicznych"). Uchwała w przedmiocie ustalenia opłat za korzystanie z wychowania przedszkolnego oraz warunków całkowitego lub częściowego zwolnienia z nich ma charakter aktu prawa miejscowego – nie ma zatem zastosowania reguła wynikająca z art. 61 ust. 1 ustawy o finansach publicznych, przewidująca ustalenie należności, o których mowa w art. 60 tej ustawy (tj. niepodatkowych należności budżetowych o charakterze publicznoprawnym), w drodze decyzji właściwych organów. Skarżący podniósł, że obowiązek ponoszenia opłat za korzystanie z wychowania przedszkolnego w wysokości określonej w uchwale rady gminy wynika wprost z przepisów prawa o charakterze powszechnie obowiązującym i aktualizuje się z chwilą rozpoczęcia korzystania z tego świadczenia. Natomiast dyrektor przedszkola, w drodze czynności materialno - technicznych, dokonuje stosownego obliczenia miesięcznej należności wynikającej z liczby godzin, w których dziecko faktycznie korzystało w danym miesiącu z wychowania przedszkolnego. W konkluzji skargi wskazano, że z powodu upływu terminu, o którym mowa w art. 91 ust. 1 u.s.g., organu nadzoru utracił uprawnienie do orzeczenia we własnym zakresie o nieważności przedmiotowej uchwały. Stwierdzenie wystąpienia istotnego naruszenia prawa w uchwale obliguje skarżącego do wniesienia niniejszej skargi i żądania stwierdzenia przez sąd administracyjny tak podjętej uchwały, we wskazanej części. W odpowiedzi na skargę, Gmina [...] reprezentowana przez pełnomocnika – radcę prawnego wniosła o oddalenie skargi. W uzasadnieniu wskazano, że przedmiotowy fragment § 4 uchwały znajduje w szczególności podstawę w art. 39 ust. 4 u.s.g. oraz art. 52 ust. 9 ustawy o finansowaniu zadań oświatowych. Pełnomocnik nie zgodził się z twierdzeniem skarżącego, że w każdej z sytuacji określonych w § 2 uchwały wyłączona jest forma decyzji administracyjnej dla rozstrzygnięcia sprawy. Niewątpliwie bowiem rozstrzygnięcie o odmowie zwolnienia z opłat (w części, a tym bardziej w całości), powinno zapaść w drodze decyzji administracyjnej. W związku z tym Rada była uprawniona do wydania upoważnienia do załatwiania indywidualnych spraw, w zakresie jej kompetencji mieściło się upoważnienie do prowadzenia postępowań i wydawania decyzji administracyjnych przez dyrektorów placówek wychowania przedszkolnego. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Skarga zasługuje na uwzględnienie. Zgodnie z art. 1 ustawy z 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2018 r. poz. 2107), sądy administracyjne kontrolują działalność administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Stosownie natomiast do art. 3 § 2 pkt 5 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2018 r. poz. 1302), zwanej dalej P.p.s.a., kontrola ta obejmuje orzekanie w sprawach skarg na akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej. Na zasadzie art. 147 § 1 P.p.s.a., sąd uwzględniając skargę na uchwałę lub akt, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 5 i 6, stwierdza nieważność tej uchwały lub aktu w całości lub w części albo stwierdza, że zostały wydane z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie ich nieważności. Odnośnie do aktów organów gmin, przepis ten pozostaje w związku z art. 91 ust. 1 zd. pierwsze u.s.g., stosownie do którego uchwała lub zarządzenie organu gminy sprzeczne z prawem są nieważne. Dodać też należy, że o nieważności uchwały lub zarządzenia w całości lub w części orzeka organ nadzoru w terminie nie dłuższym niż 30 dni od dnia doręczenia uchwały lub zarządzenia, w trybie określonym w art. 90 u.s.g. (art. 91 ust. 1 zd. drugie u.s.g.). Organem nadzoru jest natomiast wojewoda, z mocy art. 86 u.s.g. Nadzór nad działalnością gminną sprawuje on na podstawie kryterium zgodności z prawem (art. 85 u.s.g.). Stosownie do treści art. 93 ust. 1 u.s.g., wydanie rozstrzygnięcia nadzorczego przez organ nadzoru w zakresie stwierdzenia nieważności uchwały lub zarządzenia organu gminy, nie jest dopuszczalne po upływie ustawowego terminu 30 dni od dnia ich doręczenia. Upływ tego terminu nie wyłącza jednak badania legalności takiej uchwały lub zarządzenia. Wojewoda może bowiem zaskarżyć je do sądu administracyjnego, który dokona ich kontroli co do zgodności z prawem. Wnosząc skargę do sądu administracyjnego, organ nadzoru nie jest przy tym ograniczony terminem zaskarżenia, o którym mowa w art. 53 P.p.s.a. W rozpoznawanej sprawie przedmiotem skargi Wojewody jest uchwała Rady w sprawie określenia wysokości opłat za korzystanie z wychowania przedszkolnego uczniów objętych wychowaniem przedszkolnym do końca roku szkolnego w roku kalendarzowym, w którym kończą 6 lat, w prowadzonych przez Gminę [...] placówkach wychowania przedszkolnego. W pierwszej kolejności należy stwierdzić, że uchwała ta, jako podjęta na podstawie art. 39 ust. 4 u.s.g., posiada charakter aktu prawa miejscowego, gdyż stanowi ona źródło przekazania kompetencji do załatwiania indywidualnych spraw z zakresu administracji publicznej innemu organowi, wiążąc nieokreślony krąg osób, potencjalnych stron postępowania administracyjnego w określonej kategorii spraw. Przedmiotowa uchwała nie została objęta rozstrzygnięciem nadzorczym w wymaganym terminie 30 dni od dnia jej doręczenia Wojewodzie, a skarga została wniesiona do Sądu w trybie art. 93 ust. 1 u.s.g., dlatego skargę trzeba uznać za skuteczną. Powyższe ustalenia pozwoliły Sądowi na ocenę zasadności skargi. Rozważania w tym zakresie należy rozpocząć od wskazania, że z treści art. 91 ust. 1 i 4 u.s.g. wynika, iż przesłanką stwierdzenia nieważności uchwały organu gminy jest istotna sprzeczność z prawem. Na podstawie argumentacji a contrario do postanowień art. 91 ust. 4 tej ustawy, stanowiącego, że w przypadku nieistotnego naruszenia prawa organ nadzoru nie stwierdza nieważności uchwały, ograniczając się do wskazania, że uchwałę wydano z naruszeniem prawa, należy przyjąć, że każde "istotne naruszenie prawa" uchwałą organu gminy oznacza jej nieważność (por. T. Woś [w:] T. Woś., H. Knysiak-Molczyk, M. Romańska "Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz", Wyd. LexisNexis, Warszawa 2012 r., s. 761-762). Pojęcie "istotne naruszenie prawa" nie zostało zdefiniowane w żadnej z ustaw samorządowych, tak samo jak i pojęcie "sprzeczność z prawem". W literaturze przedmiotu wypracowano pogląd, aprobowany w orzecznictwie sądowoadministracyjnym, że do istotnych wad prowadzących do skutków, które nie mogą być tolerowane w demokratycznym państwie prawnym, zalicza się między innymi naruszenie przepisów prawa ustrojowego oraz prawa materialnego, a także przepisów regulujących procedury podejmowania uchwał. Sprzeczność z prawem uchwały organu jednostki samorządu terytorialnego zachodzi w sytuacji, gdy doszło do jej wydania z naruszeniem przepisów wyznaczających kompetencję do podejmowania uchwał, podstawy prawnej podejmowania uchwał, przepisów prawa ustrojowego, przepisów prawa materialnego przez wadliwą ich wykładnię, a także z naruszeniem przepisów regulujących procedurę podejmowania uchwał (por. M. Stahl, Z. Kmieciak "Akty nadzoru nad działalnością samorządu terytorialnego w świetle orzecznictwa NSA i poglądów doktryny", Samorząd Terytorialny, 2001, z. 1-2, s. 101-102). W rozpoznawanej sprawie, uwzględniając powyższe, Sąd zobowiązany był do zbadania przede wszystkim, czy zaskarżona uchwała została wydana na podstawie delegacji ustawowej, ponieważ ustanowiona w art. 7 Konstytucji RP zasada legalności oznacza, że każde działanie organu władzy publicznej musi mieć oparcie w obowiązujących przepisach prawa. Organy jednostek samorządu terytorialnego muszą ściśle uwzględniać wytyczne zawarte w upoważnieniu ustawowym. Odstąpienie od tej zasady narusza związek formalny i materialny pomiędzy aktem wykonawczym a ustawą, co z reguły stanowi istotne naruszenie prawa. Zarówno w doktrynie, jak i w orzecznictwie ugruntował się pogląd dotyczący dyrektyw wykładni norm o charakterze kompetencyjnym, wskazujący, że naczelną zasadą prawa administracyjnego jest zakaz domniemania kompetencji. Ponadto normy kompetencyjne powinny być interpretowane w sposób ścisły, literalny. Jednocześnie zakazuje się dokonywania wykładni rozszerzającej przepisów kompetencyjnych oraz wyprowadzania kompetencji w drodze analogii. W świetle dokonanych rozważań o charakterze ogólnym, w ocenie Sądu, podzielić należy pogląd organu nadzoru, że Rada w zaskarżonej uchwale, poprzez sformułowanie w § 4 o treści: "z zakresu administracji publicznej w zakresie prowadzenia postępowań i wydawania decyzji administracyjnych" przekroczyła swoje kompetencje ustawowe wynikające z art. 39 ust. 4 u.s.g. i art. 52 ust. 9 ustawy o finansowaniu zadań oświatowych. Na podstawie art. 39 ust. 4 u.s.g., do załatwiania indywidualnych spraw z zakresu administracji publicznej rada gminy może upoważnić również organ wykonawczy jednostki pomocniczej oraz organy jednostek i podmiotów, o których mowa w art. 9 ust. 1. Przytoczony przepis dopuszcza ogólnie udzielanie przez rady gmin upoważnień do załatwiania indywidualnych spraw z zakresu administracji publicznej, nie określając ich przedmiotu. Przepisy ustaw szczególnych mogą wyłączyć możliwość upoważnienia, o jakim mowa w art. 39 ust. 4 u.s.g. Taka sytuacja wystąpiła w rozpoznawanej sprawie, ponieważ kwestie objęte materią zaskarżonej uchwały, a dotyczące ustalania opłat za korzystanie z wychowania przedszkolnego określone zostały w ustawie finansowaniu zadań oświatowych. Zgodnie z art. 52 ust. 1 tej ustawy, rada gminy określa wysokość opłat za korzystanie z wychowania przedszkolnego uczniów objętych wychowaniem przedszkolnym do końca roku szkolnego w roku kalendarzowym, w którym kończą 6 lat, w prowadzonym przez gminę: 1) publicznym przedszkolu i oddziale przedszkolnym w publicznej szkole podstawowej, w czasie przekraczającym wymiar zajęć, o którym mowa w art. 13 ust. 1 pkt 2 ustawy - Prawo oświatowe; 2) publicznej innej formie wychowania przedszkolnego w czasie przekraczającym czas bezpłatnego nauczania, wychowania i opieki ustalony dla publicznych przedszkoli na podstawie art. 13 ust. 2 ustawy - Prawo oświatowe. Z kolei art. 52 ust. 2 ustawy o finansowaniu zadań oświatowych stanowi, że rada gminy może określić warunki częściowego lub całkowitego zwolnienia z opłat, o których mowa w ust. 1. Ponadto art. 52 ust. 9 zd. 1 ww. ustawy przewiduje, że organ prowadzący publiczne przedszkole, szkołę podstawową z oddziałami przedszkolnymi i inną formę wychowania przedszkolnego, niepubliczne przedszkole, o którym mowa w art. 17 ust. 1, niepubliczną szkołę podstawową z oddziałami przedszkolnymi, o której mowa w art. 19 ust. 1, lub niepubliczną inną formę wychowania przedszkolnego, o której mowa w art. 21 ust. 1, zwalnia rodziców w całości lub w części z opłat za korzystanie z wychowania przedszkolnego, na warunkach określonych przez radę gminy na podstawie ust. 2. W świetle przytoczonych przepisów, w ocenie Sądu, nie może być wątpliwości, że ustalanie spornych opłat - w odróżnieniu od zwolnienia z tych opłat - nie następuje w drodze decyzji administracyjnych, czy czynności skierowanych do konkretnego podmiotu i dotyczących jego prawa lub obowiązków. Ustalenie opłat ma zatem jedynie charakter technicznego wyliczenia ich wysokości. Przepisy ustawy o finansowaniu zadań oświatowych i odpowiednio stosowane przepisy ustawy Prawo oświatowe nie nakazują wydawania decyzji w przypadku spornych opłat, co oznacza, że art. 61 ustawy o finansach publicznych nie znajduje zastosowania. Za trafne należy więc uznać argumentację organu nadzoru w powyższym zakresie. Dyrektor placówki przedszkolnej bowiem, w drodze czynności materialno - technicznych, dokonuje jedynie stosownego obliczenia miesięcznej należności wynikającej z liczby godzin, w których dziecko faktycznie korzystało w danym miesiącu z wychowania przedszkolnego. Tym samym, zgodzić się należy ze skarżącym, że Rada dopuściła się istotnego naruszenia prawa skutkującego stwierdzeniem nieważności § 4 w zaskarżonej części. Z powyższego zapisu § 4 wynika bowiem, że w każdym przypadku dotyczącym opłat, o których mowa w § 2 zaskarżonej uchwały, prowadzone jest postępowanie, które kończy się wydaniem decyzji administracyjnej. Potwierdza to również uzasadnienie uchwały w którym Rada wskazała, że wprowadzono zapis upoważniający dyrektora placówki wychowania przedszkolnego do wydawania decyzji w sprawie opłat i zwalniania z nich rodziców. W ocenie zaś Sądu w składzie orzekającym w niniejszej sprawie możliwe jest wydanie przez dyrektora placówki wychowania przedszkolnego decyzji administracyjnej, ale jedynie w przypadku odmowy zwolnienia z przedmiotowych opłat. Dyrektor placówki wychowania przedszkolnego nie może zaś prowadzić postępowania administracyjnego które kończy się wydaniem decyzji administracyjnej w sprawie ustalenia opłat. W podsumowaniu podkreślić raz jeszcze trzeba, że będąca organem uchwałodawczym Rada, podejmując kwestionowaną przez organ nadzoru uchwałę, nie działała w zgodzie z przepisami prawa. Natomiast, jak sygnalizowano już wyżej, fundamentalną zasadą prawa publicznego jest zasada praworządności (art. 7 Konstytucji RP), która wymaga, by każde działanie organu administracji miało niebudzącą wątpliwości podstawę prawną w przepisach obowiązującego prawa. W rozpoznawanej sprawie nie ulega zaś wątpliwości, że wskazane przez Radę przepisy art. 39 ust. 4 u.s.g. i art. 52 ust. 9 ustawy o finansowaniu zadań oświatowych nie mogły stanowić podstawy do przekazania dyrektorom placówek wychowania przedszkolnego przedmiotowych kompetencji. Powyższe świadczy o istotnym naruszeniu prawa przez Radę, a to skutkowało koniecznością stwierdzenia nieważności zaskarżonej uchwały w części obejmującej sformułowanie w § 4 o treści: "z zakresu administracji publicznej w zakresie prowadzenia postępowań i wydawania decyzji administracyjnych". W tym stanie rzeczy, Sąd na podstawie art. 147 § 1 P.p.s.a., orzekł jak w punkcie pierwszym sentencji wyroku. Orzeczenie o kosztach znajduje oparcie w art. 200, art. 205 § 2 i art. 209 P.p.s.a. w związku z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz. U. z 2018 r., poz. 265), bowiem organ nadzoru był reprezentowany w postępowaniu przed Sądem przez radcę prawnego.